第一节　立法机构和立法制度

国民党中央政治会议南京国民政府成立时，为了给这个政府披上合法的外衣，蒋介石盗用了已经被废止的国民党中央政治会议的名义。因为前中央政治会议成员只有6人在南京，蒋介石又临时“加派”9人为中央政治会议成员，然后由这个非法的国民党中央政治会议在4月17日作出决议：国民政府于1927年4月18日开始在南京办公。这样做的目的，是给人造成南京国民政府系由广州迁都而来的假象。宁汉沪合流后，三方代表组成“中央特别委员会”，代行国民党中央执行委员会的职权，中央政治会议被撤销。但是仅仅过了4个月，中央政治会议又于1928年1月11日恢复设立。3月7日，蒋介石被推举为中央政治会议主席。8月14日，国民党二届五中全会修订《政治会议暂行条例》，规定“凡政治会议议决案，应由中央执行委员会交国民政府执行”。9月19日，中央政治会议决定：凡国民党中央执行委员会委员、中央监察委员会委员均为中央政治会议委员，候补委员得列席中央政治会议。此后，国民政府重要法令政务均由中央政治会议议决。

在“训政”时期，南京国民政府首先从国家根本法的高度将国民党一党专政法制化，中央政治会议成为事实上的最高立法机关。国民党中执会常务委员会第172次会议于1928年10月3日通过的《训政纲领》宣布：（1）“中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会、国民大会领导国民行使政权。”“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托国民党中央执行委员会执行之。”（2）“依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行”；“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托于国民政府总揽而执行之”。（3）“指导监督国民政府重大国务之施行”，“中华民国国民政府组织法之修正及解释”，由国民党中央执行委员会政治会议执行。中央政治会议的职权由决定政治方针发展为指导重大国务，10月8日颁布的五院制《中华民国国民政府组织法》就是依据这个纲领制定的。1929年3月21日，国民党第三次全国代表大会通过《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》，规定：中央政治会议在决定训政大计指导政府上，对国民党中央执行委员会负责；国民政府在实施训政计划与方案上，对中央政治会议负责；国民党最高权力机关于必要时，得就人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制。根据这项决议案，国民政府于7月发布命令：“中国国民党根据以党治国之原则，不许其他政党在中国境内有所活动。”1为了把国民党的一党专政法制化，国民政府又于1931年5月召集国民会议，并于5月5日以国1《中华民国国民政府公报》第222号，1929年7月。

民会议名义通过了《中华民国训政时期约法》。这部约法共8章89条，照抄了《训政纲领》的主要内容，但关于中央政治会议的规定没有收录在内。中央政治会议的组成和职掌，曾经有过一些变更。国民党三届三中全会于1930年3月4日通过的《修正中央执行委员会政治会议条例案》规定：“政治会议为全国实行训政之最高指导机关，对于中央执行委员会负其责任。”“政治会议委员由中央执行委员会就中央执行委员、中央监察委员中推定之。”“政治会议委员之名额，不得超过中央执行委员、中央监察委员总数之半数。政治会议得设候补委员，但其名额不得超过委员名额三分之一。”政治会议讨论及决议的事项包括：建国纲领，立法原则，施政方针，军事大计，财政计划，国民政府主席及委员、各院院长、副院长及委员和特任特派官吏的人选。“政治会议之决议，直接交由国民政府执行。”中央政治会议下设政治组、经济组、外交组、财政组、教育组及其他专门组，每组有委员5至9人，分别担任审查与设计事宜。其人选从政治会议委员及不担任政治会议委员的中央执行委员、中央监察委员中推定。国民党五届一中全会于1935年12月6日通过的《中央执行委员会组织大纲案》规定：“中央执行委员会设政治委员会，由中央执行委员会就中央执行委员、中央监察委员中推定主席1人、副主席1人、委员19至25人组织之，为政治之最高指导机关，对中央执行委员会负其责任。”此后的中央政治会议，即中央政治委员会会议。中央政治委员会下设法制、内政、经济、教育、土地、交通等专门委员会，各设委员9至15人，由中央执行委员、监察委员及对专门委员会主管事项有专门研究的国民党党员充任。

立法院国民党中央政治会议不直接发布命令及处理政务，在五院制下，立法院负责把国民党中央政治会议决定的立法原则制定为具体的法律条文并完成立法程序，是国民政府名义上的最高立法机关。1928年10月8日公布的《国民政府组织法》规定：立法院设院长、副院长各1人，委员49至99人，由立法院长提请国民政府任命；立法院正副院长和委员合组立法院会议，议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项；立法院会议以院长为主席，立法委员不得兼任中央政府、方政府各机关的事务官。同年11月13日国民政府公布的《立法院议事规则》规定：“中央政治会议交议之事件，只得为内容之审议。”1928年12月5日，立法院正式成立，胡汉民任院长，有立法委员49人。1931年12月30日修订公布的《国民政府组织法》，对立法院的组成进行了调整，规定：立法院设委员50至100人，其中半数由法定人民团体选举；立法委员任期2年，可以连任，但不得兼任其他官职；立法院会议开会时，各院院长及各部部长、各委员会委员长得列席说明；在宪法颁布以前，立法院对国民党中央执行委员会负责。立法院不同于西方国家的国会，它不是真正的立法机关，也不是民意代表机关，按规定立法委员有半数应由法定人民团体选举产生，但是这种选举一直到抗日战争胜利也没有进行。

立法院的职权主要是完成立法。什么是法？《法规制定标准法》解释说：“凡法津案由立法院三读会之程序通过、经国民政府公布者，定名为法。”1根据《立法程序纲领》，提交立法院审议的法律案有四种情况：国民党中央政治会议交议的，国民政府交议的，行政院、司法院、考试院、监察院移送审议的，立法委员联名提出的。立法委员联名提出议案，须有5人以上联署；各院移送审议的提案，内容都是关于其所属部会及行政院所属省市政府主管事项，经该院核定后，以该院名义提交立法院审议；五院以外国民政府直辖各机关主管事项的法律案，经国民政府核定后，以国民政府名义交立法院审议。其中，国民党中央政治会议提出的法律案，由其自定原则；国民政府和所属各院及立法委员联名提出的法律案，由各该机关拟定原则草案，送中央政治会议决定；各部会及行政院所属省市政府或国民政府直辖机关提出的法律案，由移送提案的主管机关审定原则草案，送中央政治会议决定。立法院审议法律案时，须开“三读会”，然后付表决。“对于中央政治会议所定之原则不得变更，但立法院有（不同）意见时，得陈述意见于政治会议”，由中央政治会议决定是否变更立法原则。“立法院会议通过之法律案，在国民政府未公布以前，中央政治会议认为有修正之必要时，得以决议案发交立法院依据（决议）修正之。”1除了完成立法以外，立法院还有权议决预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项，对于本院议决案的执行，可以向国民政府其他各院及行政院各部会提出质询和质问。国民党四届一中全会在1931年12月26日修订《国民政府组织法》时，删去了立法院对于条约案的议决权。此后，各项涉外条约不再经立法院审议，改由中央政治会议决定后直接交行政院执行。南京国民政府与日本政府签订的《淞沪停战协定》（1932年5月）、《塘沽协定》（1933年5月），均未经立法院审议。

立法院以会议形式进行立法工作，在院内设立常设委员会和特别委员会。常设委员会履行经常性的立法职权，有法制、外交、财政、经济、军事5个委员会。各委员会均设委员长1人，委员若干人，委员长由立法院长指定，委员由立法委员分任。特别委员会履行特定的立法职权，为了起草民法、商法、自治法、劳工法、土地法，立法院都设立过特别委员会。这些特别委员会因事而设，事后即撤。例如，为了起草宪法草案，立法院曾于1933年11《法规制定标准法》（1929年5月14日），参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》，商务印书馆1934年版，第1099页。

1《立法程序纲领》（1933年4月20日），参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》，商务印书馆1934年版，第1100页。

月20日设立宪法草案起草委员会。在当时的立法院长孙科主持下，历时一年余，到1934年2月23日完成《中华民国宪法草案初稿》，宪法草案起草委员会便结束了工作。立法院随即设立由36名立法委员参加的“宪法草案初稿审查委员会”，经过研究，写出《中华民国宪法草案初稿修正案》。同年10月16日，这个宪法草案初稿修正案经过立法院三读通过，送交国民党中央执行委员会审查。经过国民党四届五中全会、四届六中全会、第五次全国代表大会、五届一中全会的四次修订，加上国民党中央执行委员会常务委员会的频繁审查和立法院两次奉命修改，直到1936年5月1日，《中华民国宪法草案》才在立法院完成立法程序。5月5日，国民政府正式公布，这就是五五宪草。五五宪草在修改过程中虽曾两次在报纸上公开征集意见，但它的起草、修改、审查、通过，都是国民党一党包办的，宪草规定行政院正副院长及政务委员、司法院正副院长、考试院正副院长均由总统任免，行政院对总统负责，总统行使各项职权不受监察院、行政院制约。因此，这是一部总统独裁制宪法草案。

国防最高会议、国防最高委员会抗日战争全面爆发以后，中央政治会议（中央政治委员会）的最高立法权相应地移交给国防最高会议。国防最高会议是国民党中央执行委员会常务委员会临时会议决定组建的全国国防最高决策机关，对中央政治委员会负责。《国防最高会议组织条例》规定：“在作战期间，关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”11937年11月17月，中央政治委员会停止开会，其职权由国防最高会议代行。

1939年1月28日，国民党五届五中全会决定：设置国防最高委员会代替原来的国防最高会议，统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会的职权。《国防最高委员会组织大纲》也赋予委员长以紧急命令权，并取消了“在作战期间”的限制。国防最高委员会在战时自行制定了多项法令，除了法与条例以外，还有规程、章程、规则、通则、准则、细则、大纲、纲要、标准、办法等多种名目，命令与法律、命令与条例、法律与条例、法律与规则经常发生抵触。这些法令多数根本不经立法院通过，直接交国民政府公布，有的事后交立法院按原文通过，有的由国防最高委员会制定原则，交立法院限期签注意见，再由国防最高委员会作出决定。

立法院名义上具有的最高立法权在战时受到排斥。为了划清国防最高委员会与立法院在立法方面的权限，蒋介石命令国防最高委员会所属的中央设计局、党政工作考核委员会召集有关人员研究制定了《国防最高委员会与立1《国防最高会议组织条例》（1937年8月12日），参见蒋纬国主编《国民革命战史第三部：抗日御侮》第3卷，台湾黎明文化事业公司1979年版，第23页。

法院关系之调整办法》，1942年2月24日以立法院训令形式公布。调整办法规定：（1）国防最高委员会决定的立法原则，立法院如有（不同）意见，应尽速向国防最高委员会陈述。（2）法律案如无紧急或特殊情形及《国防最高委员会组织大纲》规定的紧急命令事实，仍应交立法院审议；关于前项紧急或特殊情形，应由提案机关以书面详述理由，呈请国防最高委员会核定。（3）国民政府依照国防最高委员会决定公布的法令，应令知立法院，立法院对于此项法令毋庸再行审议。同年3月11日，立法院法制委员会7名委员联名呈文立法院院长孙科，表示不同意这个调整办法，认为法律仍应依立法程序经立法院审议通过。这个意见没有被采纳。

政治协商会议的五项决议与《中华民国宪法》抗日战争胜利以后，国内各民主党派对国民党一党专政、个人独裁的训政体制提出强烈批评，结束训政、实施宪政的民主要求空前高涨。政治协商会议于1946年1月31日通过五项决议，确定改组一党政府为多党政府，按照国会制、内阁制、省自治制的原则制定宪法，实行宪政。对于宪法草案的修改，决议规定了如下原则：立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举，其职权相当于西方国家的议会；行政院为国家最高行政机关，行政院长由总统提名经立法院同意任命，行政院对立法院负责；如立法院对行政院全体不信任时，行政院或辞职或提请总统解散立法院，但同一行政院长不得再次提请解散立法院；总统经行政院决议，得依法颁布紧急命令，但须于一个月内报告立法院；省可以制定省宪法，省与中央权限依均权主义规定。按照这样的原则，国民党中央政治委员会的最高立法权（当时由国防最高委员会代行）将被撤销，民主选举产生的立法院将成为最高立法机关。两个月后，这些决议被国民党推翻。1946年3月16日，国民党六届二中全会决定撤销国防最高委员会，恢复中央政治委员会，通过了与政治协商会议决议完全相反的决议。11月15日，国民党不顾各民主党派的抵制和反对，在南京召开一党包办的“国民大会”。12月25日，通过了以五五宪草为基础的《中华民国宪法》。

在政治体制上，《中华民国宪法》设计了近似于国会制和内阁制的条文，实行的却仍是《五五宪草》规定的总统独裁制：（1）宪法规定行政院有条件地对立法院负责。这些规定是：行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责，立法院有向行政院质询之权；立法院对于行政院重要政策不赞成时，得以决议移请行政院变更，行政院如不愿变更，经总统核可，可请立法院复议；行政院对于立法院议决的法律案、预算案、条约案，如认为窒碍难行时，可以经总统核可，于10日内移请立法院复议；复议时，如有出席委员三分之二维持原决议，行政院长应即接受该决议或辞职。（2）宪法赋予总统很大的权力：对外代表国家，依法行使宣战、媾和、缔约、戒严、大赦、公布法律、发布命令、任免文武官员等职权，而且统率全国陆海空军，遇有紧急情形可以依法发布紧急命令，有权召集有关各院院长会商解决院与院间的争执，有权提名行政院长、司法院正副院长及大法官、考试院正副院长及考试委员的人选。宪法虽然规定国家最高行政机关为行政院，但是行政院向立法院提请复议须经总统核可，总统实际上拥有对行政院的控制权。（3）宪法对总统行使职权也作出了一些限制。总统公布法律、发布命令，须经行政院院长或行政院院长及有关部会首长副署；任命行政院院长须经立法院同意，任命司法院正副院长及大法官、考试院正副院长及考试委员须经监察院同意；宣布戒严须经立法院的同意或追认，立法院认为必要时，得以决议移请总统解严；国家遇有天灾、疬疫或财政经济上有重大变故时，总统可以依法发布紧急命令进行必要的处置，但须于发布命令后一个月内提交立法院追认，如立法院不同意，该命令立即失效；监察院有权向国民大会提案弹劾总统、副总统。正因为有这样一些限制，在1948年4月4日国民党中央执行委员会临时全体会议提名总统候选人时，蒋介石明确表示不愿出任总统。为此，由国民党包办的“国民大会”在4月18日又通过《动员戡乱时期临时条款》，规定“在动员戡乱时期”总统不受宪法第39条或第43条所规定程序的限制，即宣布戒严、实施紧急处分可以不经立法院通过或追认。这样，宪法中对总统权力的主要限制被取消，宪法设计的有限责任内阁制复归为总统独裁制。

第二节　行政机构和行政制度

国民政府初期的行政机构

南京国民政府成立时，在机构设置上参照了广州国民政府的做法。在国民政府内，初设外交部、财政部、司法部、交通部、军事委员会、教育行政委员会、财政委员会、中央法制委员会。1927年10月，撤销教育行政委员会，改设大学院。11月，增设最高法院。1928年2月，增设内政部、农矿部、工商部和建设委员会。4月，设立中央研究院。8月，增设禁烟委员会。9月，增设侨务委员会。按照1928年2月4日国民党二届四中全会修订通过的《国民政府组织法》，还应设立监察院、考试院、审计院、法制局、蒙藏委员会，但这些机构在国民政府改设五院以前没有建立。

南京国民政府初期的领导体制经历了多次变更。国民政府最初不设主席，而以胡汉民等4人为常务委员，日常政务由常务委员以会议形式集体处理，政府决策权掌握在国民革命军总司令蒋介石手中。宁汉合流后，国民党中央特别委员会决定改组南京、武汉两政府，成立统一的国民政府。1927年9月20日，改组后的国民政府成立。国民政府设委员47人，其中常务委员5人；国民政府军事委员会设委员67人，其中主席团委员14人。这样庞大的政府机构完全是为了安置和平衡各派势力。由于权力分赃不均，特委会政府争吵不休。1928年2月7日，国民党二届四中全会再次改组国民政府，推举谭延闿任国民政府主席，蒋介石任国民政府军事委员会主席。

训政时期的三级中央政制训政时期的南京国民政府实行三级中央政制。国民政府主席、委员及国民政府直辖机关构成第一级权力机构，立法院、行政院、司法院、考试院、监察院院长、副院长及委员构成第二级权力机构，五院所属的各部、各委员会构成第三级权力机构。五院制国民政府成立时，直属机关除具体办事机构文官处外，还设置了参军处、参谋本部、训练总监部、军事参议院等军事机构和国立中央研究院、总理陵园管理委员会等行政机构。以后又陆续增设了主计处、稽勋委员会、政务官惩戒委员会、国史馆筹备委员会、西京筹备委员会等机构。原属行政院的建设委员会、全国经济委员会后来划归国民政府直辖。

国民政府主席是国家元首，对内对外代表国家，但主席的职权并不固定，依蒋介石是否担任主席而变化。按照1928年10月8日公布的《国民政府组织法》，国民政府主席为国务会议主席，兼任陆海空军总司令，公布法律、发布命令由国民政府主席及五院院长署名执行。10月10日，蒋介石就任国民政府主席。1931年6月14日，国民党三届五中全会修改《国民政府组织法》，扩大了国民政府主席的职权。规定：国民政府五院院长、副院长、陆海空军副司令及直属于国民政府的各院、部、委员会首长，由国民政府主席提请国民政府任命；公布法律、发布命令不须五院院长副署，直接由国民政府主席署名执行。蒋介石的揽权独裁活动引起国民党内其他政派的强烈反对，反蒋各派在广州另立国民政府。12月15日，蒋介石被迫宣告下野。26日，国民党四届一中全会根据粤方意见修改《国民政府组织法》，改国民政府主席为虚位元首。规定：国民政府主席不负实际政治责任，不兼任其他官职，任期二年，得连任一次；五院院长、副院长由国民党中央执行委员会选任；在宪法未颁布以前，五院各自对国民党中央执行委员会负责。会议改选林森为国民政府主席。

在五院制下，行政院是国民政府最高行政机关。1928年10月25日，行政院正式成立，第一任院长是谭延闿。行政院由行政院正副院长和所属各部、各委员会组成。行政院执行政务的决策机构是行政院会议，由正副院长、各部部长、各委员会委员长组成。开会时以院长为主席，院长因故不能执行职务时，由副院长代理。行政院会议的职权，主要是议决下列事项：（1）提交于立法院的法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项；（2）荐任以上行政官吏和司法官吏的任免；（3）处理所属各部、会之间及各委员会之间不能解决的事项；（4）其他依照法律或行政院长认为应付行政院会议议决事项。谭延闿在任时，行政院院长的权力较小。院长主持行政院会议，综理全院事务，监督所属机关，但行政院所有命令及处分，须经全体部长或有关部部长副署始生效力。1930年9月22日，谭延闿病逝。国民党三届四中全会于11月17日修改《国民政府组织法》，扩大了行政院院长的权力。规定：行政院会议改称国务会议，原来的国务会议改称国民政府会议；行政院各部设部长1人，政务次长、常务次长各1人，各委员会设委员长、副委员长各1人，均由行政院院长提请国民政府任免。会议推举国民政府主席蒋介石兼任行政院院长。这样，蒋介石不仅操纵着国民政府的第一级、第二级权力机构，而且控制了第三级权力机构。蒋介石下野后，国民党四届一中全会于1931年12月16日修改《国民政府组织法》，恢复行政院会议旧称，改国民政府会议为国民政府委员会议，规定行政院院长负实际政治责任，并推举孙科继任行政院院长。1932年1月25日，孙科辞职。28日，国民党中央政治会议改任汪精卫为行政院院长。1935年12月1日，汪精卫辞职。7日，国民党五届一中全会复任蒋介石为行政院院长。经过几番周折，蒋介石重新执掌了行政院。

行政院下设部和委员会，分管各项行政事务。行政院成立时，除办事机构秘书处、政务处以外，设有内政、外交、军政、财政、农矿、工商、交通、铁道、教育、卫生10部和蒙藏、侨务、禁烟、建设4个委员会。1929年1月11日，增设赈灾委员会（后改称赈务委员会）。4月12日，裁撤军政部海军署，增设海军部。1930年11月17日，国民党三届四中全会决定调整行政院机构，将农矿部与工商部合并为实业部，卫生部改为卫生署并入内政部，建设委员会划归国民政府直辖。此后，行政院机构变化不大。到抗日战争全面爆发时，行政院共有9部和4个委员会。行政院各部设部长、政务次长、常务次长各1人，部长综理部务，次长协助部长工作。部的下面按照不同情况设厅、署、司、处，置秘书、参事、厅长、署长、司长、处长、科长、科员、技监、技士、技佐、编审、视察、督学等各类人员。行政院各委员会设委员长、副委员长各1人，委员和常务委员若干人，委员长在副委员长协助下领导和管理本会工作。会的下面分设处、科，置秘书、参事、处长、科长、科员等各类人员。蒙藏、侨务、赈务委员会还在地方设立了一些派出机构。

抗战时期的战时体制抗战开始后，国民政府转入战时体制。1937年8月12日，国民政府设立国防最高会议，作为全国国防最高决策机关，蒋介石任主席，汪精卫任副主席。国防最高会议由党政军三方面负责人组成，成员包括国民党中央执行委员会和监察委员会的常务委员、秘书长、中央各部部长，国民政府五院正副院长、行政院秘书长及各部部长、全国经济委员会常务委员，国民政府军事委员会正副委员长、常务委员，参谋本部总长、训练总监部总监、军事参议院院长。国防最高会议组成后，国民政府五院直接接受其领导，五院分别对国民党中央执行委员会负责的规定失去效力。11月20日，国民政府迁都重庆。12月13日，南京沦陷。1938年元旦，蒋介石辞去行政院院长兼职，孔祥熙继任。同日，国民党中央执行委员会常务委员会通过《中央机构调整案》，规定：撤销铁道部、实业部和直属于国民政府的建设委员会、全国经济委员会；设立经济部，将实业部、建设委员会、军事委员会第三部及第四部、资源委员会、全国经济委员会的水利部分划归经济部；铁道部及全国经济委员会的公路部分改隶交通部；撤销海军部，将其所管事务划归军事委员会所属的海军总司令部办理；原属军事委员会的禁烟总会改隶内政部，贸易调整委员会及对外易货委员会改隶财政部。1月14日，国民政府修订公布《行政院组织法》，规定行政院只设内政、外交、军政、财政、经济、教育、交通7部和蒙藏、侨务2个委员会。2月24日，赈务委员会改称赈济委员会，仍隶属行政院。

为了增强抗战力量，国民政府在抗日战争初期设置了一个以国民党为主、容纳国内各党派和无党派人士参加的咨询机关——国民参政会。1938年7月6日，国民参政会一届一次会议在汉口开幕。第一届参政会有参政员200人，参政员由国民党中央执行委员会选任，汪精卫任议长。按照组织条例，国民参政会的职权主要有三项：（1）在抗战期间，政府对内对外重要施政方针，于实施前应提交国民参政会审议。前项决议案经国防最高会议通过后，依其性质交主管机关制定法律，或颁布命令行之。但是，“遇有紧急特殊情形，国防最高会议主席得依《国防最高会议组织条例》以命令为便宜之措施。”（2）国民参政会得提出建议案于政府。（3）国民参政会有听取政府施政报告暨向政府提出询问案的权力。国民参政会每半年开会一次，闭会期间设驻会委员会。它下设五个审查委员会，分别审查关于军事国防、外交国际、内政、财政经济、教育文化等项议案。国民参政会没有立法权和监督权，不是所谓的“战时国会”，但它为各党各派评议时政提供了合法讲坛。广州、武汉失守后，抗日战争进入相持阶段。1938年12月18日，汪精卫叛国投敌。1939年1月28日，国民党五届五中全会决定设立国防最高委员会，统一党政军的指挥，国民党中央执行委员会所属各部各委员会及国民政府五院、军事委员会及其所属各部各委员会，兼受国防最高委员会指挥，总动员委员会直隶于国防最高委员会。与国防最高会议不同之处在于：（1）国防最高委员会不设副职，实行委员长集权制，委员长可以提名任命委员，常务委员由委员长于委员中指定。（2）除委员外，国防最高委员会另以党政军各方面负有实际责任的领导人为执行委员，负责执行国防最高委员会的决议，经委员长指定的执行委员还可以列席国防最高委员会常务会议。（3）国防最高会议没有常设机构，国防最高委员会设立了机构庞大的秘书厅。2月7日，国防最高委员会成立，蒋介石任委员长。3月11日，国防最高委员会下设国民精神总动员会，蒋介石兼任委员长。11月20日，孔祥熙辞职，蒋介石复任行政院院长。此后，行政院的直属机构进行了局部调整。1940年3月，将原属经济部的农林部分划出，设立农林部。4月，原属内政部的卫生署划归行政院直辖。7月，增设全国粮食管理局，统筹全国粮食的产销储运。9月6日，国民政府明令以重庆为陪都。10月，行政院增设重庆陪都建设委员会，国民党中央执行委员会社会部改隶行政院。1941年5月，撤销全国粮食管理局，增设粮食部。7月，增设全国水利委员会。12月，撤销内政部原设的地政司，改于行政院下设地政署。国民党五届七中全会曾决定增设经济作战部，国民党五届八中全会曾决定增设贸易部，但这两部均未成立。到1941年底，行政院的直属机构增加为10部5会2署。

行政三联制的推行战时国民政府虽然实行高度集权，但是由于官僚机构臃肿、从政人员腐败，并没有收到集权政府应有的行政效能。1940年7月6日，根据蒋介石的提议，国民党五届七中全会决定试行行政三联制。所谓行政三联制，是将行政管理的设计、执行、考核三个环节紧密连接起来，设计是行政活动的开始，执行是对设计的实施，考核既是对执行情况的检验，又是对下一个设计的反馈。如此首尾相连，形成一个有机的行政系统。它的运行程序是：在每一个年度开始前，先由中央设计局拟就施政方针，经国防最高委员会讨论修改后发交各级政府，各级政府据此拟定详细施政计划及所需经费概算，逐级审核后送达中央设计局，再由中央设计局审查、整理成全国施政计划，呈报国防最高委员会核准，发交各级政府执行，同时通报党政工作考核委员会，党政工作考核委员会据此对各级政府施政状况进行考评。1941年2月15日和22日，党政工作考核委员会和中央设计局先后成立。按照组织大纲，中央设计局是主持政治经济建设计划的设计及审核的最高机关，党政工作考核委员会是考核检定设计方案的实施进度、考核党政机关经费人事的最高机关。在行政三联制下，国民政府五院、国民党中央各部会、地方各级政府和党部都成了纯粹的执行机关。对此，立法院、监察院明确表示不满，司法院、考试院和国民党中央各部、各委员会都消极抵制。1942年11月27日，国民党五届十中全会强令推行行政三联制，规定对“不遵送计划与不遵照计划执行之主管与机关”予以严格惩处。1943年，各机关相继设立了设计考核委员会或设计考核处，负责本机关的施政设计和工作考核。实行行政三联制并没有革除公文往返、办事拖沓、敷衍塞责的弊端。由于蒋介石一身兼任中央设计局总裁、行政院院长和党政工作考核委员会委员长，使三联归于一统，加强了蒋介石的个人集权。1943年8月1日，林森逝世，蒋介石代理国民政府主席。国民党五届十一中全会于9月10日再次修改《国民政府组织法》，规定：国民政府主席为陆海空军大元帅；国民政府五院院长、副院长由主席于国民政府委员中提请国民党中央执行委员会选任；国民政府主席对国民党中央执行委员会负责，五院院长对国民政府主席负责；主席任期3年，连选得连任。会议推举蒋介石为国民政府主席兼行政院院长。这样，蒋介石将党政军最高职位全部收归己有。直到1945年5月31日，蒋介石才辞去行政院院长兼职，由宋子文继任。

战后的行政机构抗日战争胜利后，国民政府于1946年5月5日迁回南京22日，原属经济部的资源委员会改隶行政院。31日，国民政府明令撤销军事委员会及其所属各部、各委员会和行政院的军政部，改于行政院下设国防部。6月26日，内战重新爆发。在国民党的专制统治陷入严重危机的情况下，国民党中央执行委员会常务委员会于1947年4月17日决定改组国民政府，使其成为由训政向宪政过渡的政府。具体措施是：（1）撤销包揽一切的国防最高委员会，以国民政府委员会为国民政府最高国务机关。其职权为讨论及决议立法原则、施政方针、军政大计、财政计划及预算、院与院之间不能解决事项，并决定各部、各委员会长官及不管部会的政务委员和立法委员、监察委员的任用。国民政府设委员29人，其中国民党17人，青年党、民社党、无党派人士各4人，国民政府正副主席、五院院长及主要部部长均由国民党委员担任。（2）改行政院会议为政务委员会，以行政院负行政的全责。行政院下设内政、外交、国防、财政、教育、农林、工商、交通、社会、水利、卫生、地政、粮食、司法行政、主计15部和蒙藏、侨务、资源3个委员会。其中，工商部由原经济部更名而来，水利部由原全国水利委员会改组而来，卫生部、地政部由原卫生署、地政署升格而来，司法行政部由司法院改隶而来，主计部由国民政府主计处改隶而来。（3）国民政府委员会吸纳了少量非国民党委员，立法院、行政院、监察院也都增加了一些非国民党的立法委员、政务委员、监察委员。这次改组政府没有经过民主选举，是由国民党一党包办的，改组后蒋介石仍任国民政府主席，孙科任副主席，张群任行政院院长，非国民党委员多担任副职或闲职，没有改变国民党一党专政的局面。

第三节　军事机构和军事制度

军政时期的军事机构和制度南京国民政府的最高军事机关是国民政府军事委员会。1927年7月12日公布的《军事委员会组织大纲》规定：军事委员会为军事最高机关，负全国陆海空军编制、统御、教育、经理、卫生及充实国防之责；军事委员会委员由国民党中央执行委员会选任，委员互选5至7人为常委，常委互选1人为主席；执行决议、发布命令时，由常务委员全体署名。军事委员会下设政治部、军务厅、总务厅、参谋厅、军事教育厅、海军处、航空处等直属机构。国民革命军总司令部名义上隶属于军事委员会，实际上独立行使统帅权。军政时期的南京国民政府实行总司令集权制。国民党中央政治会议于1927年5月2日修改通过的《国民革命军总司令部组织大纲》规定：凡编入作战军战斗序列的陆海空军均归总司令统辖指导，对于此等军队的统御、经理、教育、卫生等事项负完全责任；未加入作战序列的各军，仍由军事委员会直辖，但应作战上的要求，总司令得咨请军事委员会调遣。这次会议还决定，在总司令部内增设战时政务委员会，由国民政府特派内政、外交、财政、交通等部负责人员组成，受总司令指挥，处理作战区域政务。这个机构是蒋介石依靠军队操纵政府的中间机构，在特委会政府成立时被撤销。蒋介石复出后，又于1928年3月20日设立战地政务委员会。该会下设内政、外交、财政、司法、交通、教育、农矿、工商、建设9处，分别由国民政府相关各部和委员会选派能代表该机构的委员组成，负责处理作战地域各项政务，直属于国民革命军总司令部。通过操纵战地政务委员会，蒋介石间接控制了国民政府。北伐军攻占北平、天津以后，国民党中央政治会议于6月27日通过决议，撤销了战地政务委员会。

国民政府的中央军称为国民革命军，中央军的军制比较规范。陆军和海军军官分为将、校、尉3等12级，即上将（特级、一级、二级）、中将、少将、上校、中校、少校、上尉、中尉、少尉、准尉。空军不设上将、中将，最高官职为少将，校官、尉官与陆军和海军相同。士兵分为士和兵2等5级，即上士、中士、下士、上等兵、一等兵。宁汉合流后，军事委员会全体会议于1927年10月9日决定整编军队。规定：各部队以军为单位，军以上分路，用数字加以区别，各路负责者称总指挥。军的编制，每军辖三师、一教导团、一骑兵队、一炮兵团、一工兵营、一通信队、一宪兵队、一军乐队；师的编制分为两种，甲种师辖四团，乙种师辖三团、一特务营、一炮兵营；团的编制，每团辖三营、一迫击炮连、一机关枪连、一卫生队；营的编制，每营辖三连。1928年2月28日，国民政府编组北伐军。第一集团军辖18个军，总司令为蒋介石；第二集团军辖25个军，总司令为冯玉祥；第三集团军辖11个军，总司令为阎锡山。4月8日，组建第四集团军，辖8个军、2个独立师，总司令为李宗仁。北伐过程中，国民政府所属部队急剧膨胀。7月2日，何应钦在国民党中央党部纪念周上报告说，全国已有84个军，军队人数达220万人以上。蒋介石掌握中央政权后，力主“削藩”。1929年8月，蒋介石召集国军编遣实施会议，决定将全国陆军编为65个师，每师11000人。这个计划因军阀混战未能实施。1932年6月4日，军事委员会统一军队编制，规定以军为直辖单位，每军辖2个师，首先将中央军编为48军96师，每师增设工兵、辎重、通信等特种营，分驻全国各地。

国民政府改设五院后，撤销了军事委员会，将其所管事务分别移交军政部、参谋本部、训练总监部、军事参议院办理。军政部隶属于行政院，掌管陆海空军行政事宜，下设陆军署、海军署、航空署、军需署、兵工署、审查处、总务处。参谋本部、训练总监部、军事参议院直属于国民政府，这三个机构都是国民党中央执行委员会常务委员会于1928年10月18日决定设置的。参谋本部掌管国防及用兵事宜，原称参谋部，12月3日改称参谋本部。参谋本部设总长、次长各1人，参谋若干人。总长综理部务，统辖全国参谋人员及驻外使馆武官，并管辖陆军大学、陆地测量总局、中央通信所等直属机关，次长协助总长工作。下设各厅局。军事参议院是国民政府最高军事咨议建议机关，设院长、副院长（均由上将担任）各1人，参议90至180人，咨议60至150人。参议、咨议均由曾任上校以上军官充任，下设总务厅、军事厅和研究委员会。训练总监部掌管全国军队教育、国民军事教育及所辖学校教育，设总监1人、副监2人、参事6人。总监综理部务，副监辅助总监处理部务，参事负责审核与本部有关的法令章制及考察军事教育并陈述意见。下设总务厅和步兵、骑兵、炮兵、工兵、辎重兵、交通兵、通令兵各兵监。

1932年2月6日，国民政府恢复设置军事委员会，并扩大其组织和职权。同年3月12日公布的《军事委员会暂行组织大纲》规定：军事委员会设委员长1人，委员7至9人，由中央政治会议选定、国民政府特任；此外，行政院院长、参谋总长、军政部长、训练总监部总监、海军部长、军事参议院院长为当然委员；委员互推3至5人为常务委员，辅助委员长筹划一切事宜。军事委员会的职权为议决下列事项：国防绥靖的统率事宜，军事章制、军事教育方针的最高决定，军事建设、军队编遣的最高决定，中将及独立任务少将以上任免的审核。重新设置的军事委员会实行委员长集权制，军令事项由委员长负责执行，其他事项由委员长召集会议讨论决定，蒋介石任委员长。军事委员会北平分会、南京警备司令部、杭州警备司令部、平津卫戍司令部等驻防重要城市的军事机关归军事委员会直辖。11月1日，国民政府参谋本部增设国防设计委员会，蒋介石兼任委员长。1935年4月，国防设计委员会与军政部兵工署的资源司合并，改称资源委员会，隶属军事委员会。

军事委员会在其驻地以外，设立了军事委员会委员长行营、“剿匪总司令部”、“绥靖主任公署”等派出机关。委员长行营是蒋介石策划、部署、指挥“围剿”红军的前进基地，它的设置常因军事行动的需要而变更。1930年8月，设立汉口行营，主要负责“围剿”鄂豫皖革命根据地。1931年2月，设立南昌行营，主要负责“围剿”中央革命根据地。1932年4月，汉口行营撤销，改在汉口设立“豫鄂皖三省剿匪总司令部”。红军长征后，南昌行营于1935年2月撤销。同年3月，设立武昌行营，10月撤销。11月，设立重庆行营。1936年10月和1937年1月增设广州行营、西安行营。“剿匪总司令部”是对红军进行武装“围剿”和对革命根据地包围进攻的指挥机关。1932年4月，国民政府特任何应钦、蒋介石为“赣粤闽边区剿匪总司令”和“豫鄂皖三省剿匪总司令”。1932年7月至1933年3月，以这两个总司令部为指挥机关，发动了对鄂豫皖、洪湖、湘鄂西和中央革命根据地的全面进攻。“赣粤闽边区剿匪总司令部”于1933年8月撤销，“豫鄂皖三省剿匪总司令部”于1935年2月撤销。红军长征到达陕北后，国民政府于1935年11月设立“西北剿匪总司令部”，继续“围剿”红军。“绥靖主任公署”是军事委员会派驻地方的省级军事机构，“绥靖主任”对于所辖区域党政要务有便宜处置权。“绥靖公署”初设于1931年11月，最早设立的是驻赣、驻豫、驻鄂“绥靖公署”。到1937年6月，先后设立了驻赣、驻豫、驻鄂、北平、太原、广州、南宁、驻闽、贵州、冀察、豫皖、滇黔川康、甘肃、西安、江苏等“绥靖公署”。其中，驻赣、北平、甘肃、西安“绥靖公署”设立不久便撤销。

国民政府原实行募兵制，后改行征兵制。1936年3月1日，国民政府明令实施《兵役法》，规定年满18岁至45岁的男子均有服兵役的义务。兵役分为常备兵役和国民兵役，常备兵役又分为现役、预备役两种。凡年满20岁至25岁的男子，经检定合格后入营服现役，服役期限为3年。9月8日，国民政府颁布“征兵令”。军政部划全国为60个师管区，并先在苏、浙、皖、赣、豫、鄂六省择地建立师、团管区司令部，掌管征兵事宜。到12月止，共征得新兵50000人，各就管区入营。

抗战时期的军事机构和制度抗日战争时期，国民政府以军事委员会为最高统帅部，以蒋介石为陆海空军大元帅，统一指挥全国陆海空军。行政院所属的军政部、海军部，归军事委员会兼管。1937年8月20日，军事委员会颁布战区及战斗序列。第一战区为河北及鲁北地区，司令长官由蒋介石兼，下辖第一、二、十四集团军；第二战区为晋察绥地区，司令长官为阎锡山，下辖第六、七、十八集团军；第三战区为京沪杭地区，司令长官为冯玉祥（后改由蒋介石兼），下辖第八、九、十、十五、十九集团军；第四战区为闽粤地区，司令长官为何应钦，下辖第四、十二集团军；第五战区为鲁南及苏北地区，司令长官由蒋介石兼（后改为李宗仁），下辖第三、五集团军；另将西南各省部队编为四个预备军，随时听候调遣。22日，军事委员会发布命令，将红军改编为国民革命军第八路军。25日，朱德、彭德怀就任第八路军正副总指挥，下辖3个师。9月11日，第八路军改称第十八集团军，隶属于第二战区。17日，军事委员会划津浦路北段为第六战区，以冯玉祥为司令长官。10月2日，军事委员会又发布命令，将留在南方八省的共产党游击队改编为陆军新编第四军。26日，增设第七战区，以刘湘为司令长官，下辖第八、十五、二十三集团军，在长江下游沿岸布防。

为了适应战时需要，军事委员会于1937年9月8日进行改组。改组后的军事委员会下设第一部（负责作战）、第二部（负责政略）、第三部（负责国防工业）、第四部（负责国防经济）、第五部（负责国际宣传）、第六部（负责民众训练）、后方勤务部、卫生勤务部及国家总动员设计委员会。9月17日，增设军法执行总监部和农产、工矿、贸易3个调整委员会。11月16日，撤销第二部、第五部，国民党中央组织部、宣传部、民众训练部划归军事委员会指挥。1938年1月，军事委员会调整直属机构：国民党中央组织部、宣传部、民众训练部脱离军事委员会管辖，原属国民政府的参谋本部、训练总监部、军事参议院划归军事委员会管辖；参谋本部与第一部合并为军令部，训练总监部改称军训部；增设政治部，第六部并入政治部；撤销第三部、第四部；农产、工矿调整委员会改隶经济部，贸易调整委员会改隶财政部。2月6日，政治部成立。政治部掌管陆海空军的政治训练、抗战宣传及政治情报，兼管国民军训、民众组训和战地服务，设部长1人、副部长2人、指导委员若干人，陈诚任部长，共产党员周恩来、第三党的黄琪翔任副部长。经过调整，军事委员会不再兼管党政事务，而专注于军事指挥。军事委员会随即重新划分了战区。第一战区，司令长官为程潜，在平汉路作战；第二战区，司令长官为阎锡山，在山西作战；第三战区，司令长官为顾祝同，在苏浙作战；第四战区，司令长官为何应钦，在粤桂作战；第五战区，司令长官为李宗仁，在津浦路作战；第六、第七战区撤销，增设第八战区，司令长官由蒋介石兼，守备甘宁青地区。6月14日，增设第九战区，以陈诚为司令长官，组织武汉保卫战。

抗日战争初期，军事委员会对陆海空军分别进行了整建。战前国民政府所属陆军共有49个军，下辖步兵182个师又46个独立旅、骑兵9个师又4个独立旅、炮兵4个旅又20个独立团，总兵力170万人1。抗战开始后，红军和广东、广西、云南、四川省地方部队相继接受改编，总兵力达到200万人。海军在战前有舰艇74艘，编为3个舰队，总排水量为59015吨2。到19371蒋纬国主编：《国民革命战史第三部：抗日御侮》第1卷第122页、第3卷，台湾黎明文化事业公司1979年版，第108—112页。

2蒋纬国主编：《国民革命战史第三部：抗日御侮》第1卷第122页、第3卷，台湾黎明文化事业公司1979年版，第108—112页。

年12月止，或为日军飞机炸毁，或为作战需要阻塞航道，或为战况所迫自行凿沉，已损失舰艇25艘。1938年1月，海军部撤销，海军的三个舰队缩编为两个舰队，另设两个海军陆战队独立旅及练习营、鱼雷营、特务营、布雷营。“七七”事变以前，全国航空委员会共有各类飞机314架，编为9个大队1。为指挥空军作战，军事委员会曾设立空军前敌总指挥部。1938年3月，空军前敌总指挥部撤销，改设空军第一、二、三路司令部，同时将原有的空军第一军区司令部改组为空军第四路司令部。5月，增设轰炸、驱逐两个总队。

为了及时补充兵员和稳定后方统治，1938年军事委员会在河南、安徽、江西、福建、广东、湖南、四川、湖北、陕西、浙江、贵州、广西等省分别建立军管区，下辖若干师、团管区，由各省的省政府主席兼任军管区司令，实行军事管制。1月，湖北军管区率先成立。到1938年底，已设军管区12个、师管区35个、团管区133个。

抗日战争进入相持阶段以后，1938年11月军令部在南岳召集军事会议。会议决定撤销广州、重庆、西安行营，增设直属于军事委员会的战地党政委员会，并根据战局变化对战区进行了调整。第一战区，辖河南及安徽一部，司令长官为卫立煌；第二战区，辖山西及陕西一部，司令长官为阎锡山；第三战区，辖苏南、皖南及浙闽两省，司令长官为顾祝同；第四战区，辖广东、广西两省，司令长官为张发奎；第五战区，辖皖西、鄂北及豫南，司令长官为李宗仁；第八战区，辖甘宁青及绥远一部，司令长官为朱绍良；第九战区，辖鄂南及湘赣两省，司令长官为陈诚（由薛岳代理）；第十战区，辖陕西省，司令长官为蒋鼎文；另设鲁苏战区、冀察战区，分别以于学忠、鹿钟麟为总司令。因南北战区相距数千里，难于统一指挥，1938年12月，军事委员会设立桂林行营、天水行营，分任西南、西北各战区的作战指挥。桂林行营统辖第三、四、九战区，天水行营统辖第一、二、五、八、十战区及鲁苏、冀察战区。1939年2月，撤销重庆行营，改在成都及西昌设立行辕。10月，恢复设置第六战区，以陈诚为司令长官。12月，增设昆明行营。1940年4月，撤销桂林行营、天水行营。5月15日，撤销第十战区。1941年9月，军事委员会废除团管区。到1942年底，共设军管区16个、师管区112个。太平洋战争的爆发，使中国单独坚持了4年多的抗日战争演变为中、美、英、荷、澳等国的联合对日作战。根据美英参谋长联席会议的建议，同盟国决定在中国、泰国、越南和缅甸北部地区组建中国战区统帅部。1942年1月3日，蒋介石就任中国战区盟军最高统帅。3月4日，美国陆军中将史迪威到达重庆，就任中国战区盟军参谋长和中缅印战区美军指挥官。在缅甸，中、美、英三国军队进行了协同作战。应英国方面请求，国民政府派遣第五军、1蒋纬国主编：《国民革命战史第三部：抗日御侮》第1卷第122页、第3卷，台湾黎明文化事业公司1979年版，第108—112页。

第六军、第六十六军共约10万人组成中国远征军，入缅参加对日作战。盟军在缅甸战场作战失利后，中国远征军一部退守云南怒江沿岸，一部撤往印度东北部边境。6月29日，撤往印度的中国远征军编组为中国驻印军，史迪威任司令长官。盟军在欧洲战场和太平洋战场转入战略反攻后，中国驻印军和中国远征军成功地组织了局部反攻。到1945年1月，解放缅甸和中国领土16.3万平方公里，打通了中印公路。

为了配合盟军进行战略反攻，1944年12月25日，国民政府在昆明设立中国陆军总司令部，负责西南地区各部队的统一指挥，由参谋总长何应钦兼任陆军总司令。其所辖部队编组为第一、二、三、四方面军，共有28个军，下辖86个师及其他特种部队。1945年1月，军事委员会再次调整战区及战斗序列，撤销第四战区、鲁苏战区，恢复设置第十战区，增设汉中行营、赣州行辕。4月，广西境内日军后撤，第三方面军所属部队跟进追击。7月底，收复桂林。

抗日战争胜利前后，重庆国民政府在军事上采取了一系列紧急措施。

1945年6月26日，增设第十一、十二战区，分别以孙连仲、傅作义为司令长官，准备接收华北。8月15日，日本宣布无条件投降。9月9日，蒋介石划中国战区为15个受降区，由国民党所属部队分别接收侵华日军128万余人投降。其中，第十一战区接收平津和冀鲁，第十二战区接收热河、绥远和察哈尔。为了抢占战略要地，军事委员会于1945年9月设立北平行营、东北行营。10月，撤销昆明行营。12月，设立武汉行营。1946年3月，设立西北行营。4月，撤销成都行辕，改设重庆行营。

战后军事机构的改组国民政府还都南京后，对军事机构进行了改组。1946年5月30日，撤销军事委员会和隶属行政院的军政部，改于行政院下设国防部。根据《国防部组织概要》，国防部承国民政府主席命令综理军令事宜，并承行政院院长命令综理军政事宜。国防部设部长1人、次长3人、参谋总长1人、参谋次长3人，下设6厅8局，各厅分管人事、情报、计划、作战、补给、编训事宜，各局分管新闻、民事、保安、预算、史料、监察、兵役、测量事宜，另设陆军、海军、空军、后方勤务4个总司令部。军事委员会撤销后，军事委员会委员长行营改称国民政府主席行辕，军事参议院改称战略顾问委员会，划归国民政府直辖。

第四节　司法机构和司法制度

司法机构

南京国民政府的最高司法机关是司法院。1928年10月8日公布的《国民政府组织法》规定：司法院设院长、副院长各1人，院长因故不能执行职务时，由副院长代理；司法院掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒、行政审判等项职权；关于特赦、减刑及恢复公民权等事项，由司法院院长提请国民政府核准后施行。10月10日，王宠惠就任司法院院长。除秘书处、参事处以外，司法院原拟设司法行政署、司法审判署、行政审判署、官吏惩戒委员会。11月7日，国民党中央政治会议决定，将司法行政署改为司法行政部，司法审判署改为最高法院，行政审判署改为行政法院，官吏惩戒委员会改为公务员惩戒委员会。16日，司法院正式成立。1931年12月26日，国民党四届一中全会决定，将司法行政部改隶行政院，并修改《国民政府组织法》，规定：司法院设最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会，司法院院长兼任最高法院院长，副院长兼任公务员惩戒委员会委员长。1934年10月4日，国民党中央政治会议又决定，司法行政部重归司法院。11月，原隶司法行政部的法官训练所改归司法院直辖。1935年12月，司法院增设法规委员会。这样，到抗日战争全面爆发前，司法院的直属机构主要有2院1部2个委员会。

司法院直属机构成立时间有早有晚，内部组织各不相同。最高法院成立于1928年11月17日，是国民政府终审审判机关，负责对民事、刑事案件的终审审判。最高法院设院长1人，由司法院院长提请国民政府任命，院长综理全院事务，但不得指挥审判；下设民事庭4个、刑事庭4个，每庭置推事5人，其中1人为庭长。各庭审判时以庭长为审判长，采取合议制，推事参加审判和评议。1933年7月，国民党中央政治会议决定，扩大最高法院组织，将民事庭增为5个，刑事庭增为7个。此外，最高法院配设检察署，置检察长1人，检察官7至9人。司法行政部成立于1928年11月19日，掌管全国司法行政事务，并对地方最高级行政长官执行本部主管事务进行指导和监督。司法行政部设部长、政务次长、常务次长各1人，均由司法院院长提请国民政府任免。部长综理部务，并监督所属职员和各机关，次长辅助部长处理部务。下设总务、民事、刑事、监狱4司，置秘书、参事、司长若干人。按照《司法行政部组织法》，该部就主管事务认为各地方最高级行政长官的命令或处分违背法令或逾越权限时，可请司法院院长提经国务会议议决后予以停止或撤销。公务员惩戒委员会分为中央和地方两种：中央公务员惩戒委员会成立于1931年6月9日，掌管全国荐任职以上公务员和中央各官署委任职公务员的惩戒事宜。设委员长1人、委员11至17人，其中6至9人简任，余由现任最高法院院长及推事中简派。地方公务员惩戒委员会分设于各省和直辖市，掌理各该省委任职公务员的惩戒事宜。其委员长由省高等法院或市地方法院院长兼任，委员从庭长和推事中选派。委员长综理会务，但不得干涉惩戒事项；审议惩戒议案时，在中央应有7名以上委员、在地方应有5名以上委员出席。到抗日战争全面爆发前，共有23个省市设立了地方公务员惩戒委员会。行政法院成立于1933年6月23日，掌管全国行政诉讼的审判事宜。所谓行政审判，是指对由于中央或地方官署的违法或不当处分而损害其权利而提起的诉愿进行审判。行政法院设院长1人，由司法院院长提请国民政府任命。院长综理全院事务，并兼任评事；下设2个审判庭，每庭置评事5人，其中1人为庭长。进行审判时，以庭长为审判长，采取合议制，评事参加审判和评议；按照规定，每庭的评事中，必须有2人曾担任过法官。

司法制度南京国民政府的各级司法机关均由审判和检察两个部分组成。在国民政府所在地设最高法院，在各省或特别区域设高等法院，在县或市设地方法院；区域狭小的县市，合数县市设地方法院；区域辽阔的省、特别区域及县市，设高等法院分院和地方法院分院。国民政府最初实行四级三审制。即以地方法院简易庭、县法院、兼理司法的县政府承审员为第一级，地方法院为第二级，高等法院为第三级，最高法院为第四级；同一案件只能经过三级审判，如果以地方法院简易庭、县法院、兼理司法的县政府承审员为初审，则地方法院为二审、高等法院为终审，如果以地方法院为初审，则高等法院为二审、最高法院为终审。1932年12月28日，国民政府颁布《法院组织法》，改四级三审制为三级三审制。即以地方法院为第一级，高等法院为第二级，最高法院为第三级；凡不服地方法院一审判决的案件，可上诉于高等法院，不服高等法院二审判决的案件，可上诉于最高法院。最高法院设置检察署，高等法院和地方法院设置检察官。检察官独立行使职权，其职责为：实施侦察，提起公诉，实行公诉，协助自诉，担当自诉，指挥刑事裁判的执行。各级法院在执行职务时，均受司法行政机关的监督。司法院院长监督最高法院院长及最高法院，司法行政部部长监督高等法院及以下各级法院和分院，检察长监督全国检察官，高等法院首席检察官监督该省或该特别区域内所有检察官。

对民事、刑事案件和“反革命案件”的审判对于民事、刑事案件和“反革命案件”的审判，主要依据《民法》、《刑法》、《暂行反革命治罪法》、《危害民国紧急治罪法》。《民法》包括总则、债、物权、亲属、继承等5编，共1225条。各编公布和实施的时间不同，最晚的第五编于1930年12月26日公布，1931年5月5日施行。民法保护地主阶级和资产阶级的各项经济利益，宣布私有财产、私有土地不受侵占和侵害，赋予地主和资本家自由雇佣及解雇工人的权力，保护债权人的利益及高利贷制度。民法公开维护半封建的婚姻家庭制度，规定男女青年在满20岁以前订婚、结婚、离婚，都须得到法定代理人的同意；在家庭中，妻以夫的姓冠于本姓前面，以夫的住所为住所，联合财产由夫管理；子女从父姓，父母得于必要范围内惩戒其子女。《刑法》于1928年3月10日公布，同年9月1日施行，共30章387条。刑法设置了7种刑，罗列了34种罪。刑分为主刑和从刑，主刑包括死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘役及罚金，从刑包括褫夺公民权和没收财物。有期徒刑的期限，一般为2个月以上、15年以下，遇有加重时可加到20年。罪主要有内乱罪、外患罪、妨害国交罪、渎职罪、妨害公务罪、妨害选举罪、妨害秩序罪、妨害风化罪、妨害婚姻及家庭罪、鸦片罪、赌博罪、杀人罪、伤害罪、堕胎罪、遗弃罪、盗窃罪、侵占罪、恐吓罪、赃物罪等。为了镇压人民革命民主运动，南京国民政府在刑法规定的34种罪名以外，还设立了“反革命罪”。《暂行反革命治罪法》于1928年3月9日公布，同日施行，共13条。其中规定：凡意愿颠覆国民党及破坏三民主义而起暴动者，宣传与三民主义不相容之主义及不利于国民革命之主张者，以“反革命”为目的组织团体和集会者，均为“反革命”，分别处以死刑、无期徒刑或1年以上有期徒刑。1931年1月31日，国民政府公布《危害民国紧急治罪法》，于3月1日施行，同时废止《暂行反革命治罪法》。该法进一步加重了“反革命罪”的刑罚，规定对以“危害民国”为目的“扰乱治安”、“煽惑军人”、“煽惑他人”、“破坏交通”者，分别处以死刑、无期徒刑或10年以上有期徒刑；对以“危害民国”为目的而组织团体或集会或宣传与三民主义不相容之主义者，处以5年以上15年以下有期徒刑。

对公务员的惩戒对于公务员的惩戒，分为四个层次进行。南京国民政府规定，所有公务员违法、渎职或失职案件，均交惩戒机关处理。如果被弹劾人员是国民政府委员、五院正副院长、各部部长、各委员会委员长，则送国民党中央监察委员会处理；如果被弹劾人员是国民政府及五院所属各部次长、各委员会副委员长，则送国民政府政务官惩戒委员会处理；全国荐任以上及中央各官署委任以上人员被弹劾，交由中央公务员惩戒委员会处理；各省及特别市委任人员被弹劾，交由地方公务员惩戒委员会处理。惩戒处分共有免职、降级、减俸、记过、申诫五种，其中降级、减俸、记过不适用于选任的政务官及立法委员、监察委员，降级不适用于特派的政务官。1933年6月8日，国民政府颁布的《公务员惩戒法》规定：如果惩戒机关发现被惩戒人员有刑事犯罪嫌疑，应立即将其移送法院审理；在法院进行刑事侦察或审判期间，惩戒机关不得开始惩戒程序；在法院宣布不予起诉、免予起诉或无罪释放后，惩戒机关仍应进行惩戒处分。据统计，从1932年9月到1937年2月，中央公务员惩戒委员会共发布惩戒议决书446件，涉及各类官吏690人，其中仅贪污受贿、违法犯罪的县长和代理县长就多达169人，却只有13人被移送法院审理。1

第五节　考试机构和文官制度

考试机构

南京国民政府的最高考试机关是考试院。考试指官吏的选拔，它是人事行政的一个职能，但不是人事行政的全部内容。人事行政还包括官吏的甄别、登记、任免、考绩、升降、调转、抚恤、退休、奖惩、俸给等，统称为铨叙。考试院的职权实际上包括考选和铨叙两项。1928年10月8日公布的《国民政府组织法》规定：考试院设院长、副院长各1人，院长因故不能执行职务时，由副院长代理；考试院掌理考选铨叙事宜，所有公务员均须经考试院考选铨叙方得任用。1930年3月6日，考试院正式成立，第一任院长是戴季陶。考试院下设考选委员会、铨叙部和秘书处、参事处。考选委员会、铨叙部与考试院同时成立。考选委员会设委员长、副委员长各1人，委员5至7人，由考试院院长提请国民政府任命，另由考试院聘任专门委员20至40人。委员长一般由考试院院长兼任，综理本会事务，监督所属职员，并负责执行考选委员会的决议事项。举行考试时，由委员长和3至5名委员及专门委员合组典试委员会主持考试，另由国民政府简派监察院监察委员若干人为监试委员监督考试。铨叙部掌理全国文官、司法官、外交官及其他公务员、考取人员的铨叙事宜。铨叙部设部长、政务次长、常务次长各1人，由考试院院长提请国民政府任命。下设秘书处、登记司、甄核司、育才司及铨叙审查委员会。1935年9月18日，国民政府发布关于各省市设立铨叙分机关的命令，规定：各省及行政院直辖各市设置铨叙委员会，隶属于铨叙部，办理该省市委任职公务员的铨叙事宜；各省市铨叙委员会由国民政府简派委员3至5人组成，以1人为委员长，由该省市简任职人员兼充；各省市铨叙委员会主任秘书由铨叙部荐任职人员充任，其他职员抽调该省市公务员兼任。

考试及铨叙制度考选各类公职人员是考试院的基本职能。国民政府于1933年2月23日公布的《修正考试法》规定：凡是候选人员、任命人员及依法应领取证书的专门职业或技术人员，均应经过考试取得资格。公职人员考试分为三种类型：公职候选人；任命人员，指政务官以外的公务员；专门职业或技术人员，包括律师、会计师、农工矿业技师、医师、药师、兽医、助产士、护士及其他依法应领取证书的人员。对公职候选人的考试，分为甲、乙两种。经过甲种考试合格者成为省或县参议员候选人，经过乙种考试合格者成为乡（镇）长或保长候选人。对任命人员、专门职业或技术人员的考试，分为普通考试、高等考试、特种考试三种。没有中等以上学校毕业学历而参加普通考试、没有高等专科以上学校毕业学历而参加高等考试的人员，在参加考试前，还须经过检定考试。高等考试、普通考试均考三场：第一试考基本科目，高等考试考6门，即国文、党义、中国历史、中国地理、宪法和与该项工作有关的基本知识；普通考试考4门，即将中国历史和中国地理合并，并取消与该项工作有关的基本知识考试。第二试考专门科目，高等考试设必考科目五六门，选考科目一二门，应考人员须参加7个科目考试；普通考试应考人员须参加5个科目考试。第三试为口试，就应考人员第二试必考科目的相关内容及其经验进行口试。在三场考试中，前一场考试不及格者不能参加下一场考试，如有一场或两场考试及格，在下次举行同样考试时可免试及格内容一次。1935年8月，国民政府颁布《高等、普通卫生行政人员，建设、统计、会计、审计人员考试条例》，将专门技术人员考试的第一试改为专门科目7门，第二试基本科目减为党义、中国史地和宪法3门，口试并入第二试，突出了专业知识内容。特种考试是对特殊职业人员进行的资格认定考试，包括县长考试、邮务佐考试、信差考试、驾驶员考试等，其中最重要的是县长考试。县长考试高于高等考试。1935年9月7日，国民政府颁布《县长考试条例》，规定有下列资格之一者可参加县长考试：高等行政人员考试及格者；曾经各省荐任职考试及格，并由考试院复核及格者；曾任简任职，或曾任荐任职2年以上，或曾任最高级委任职4年以上者。

对公职人员进行铨叙是考试院的重要职能。1933年3月11日公布、同年4月1日施行的《公务员任用法》规定：经普通考试、高等考试合格取得任用资格的人员，应按期向铨叙部或铨叙分机关报到，铨叙部和铨叙分机关按其考试种类及科目名次分别造册，转呈国民政府或省市政府向中央或地方相当官署分发。其中，曾经担任一定时间公职、能够提供切实文件证明者，经审查核实后，可以分发各机关直接任用。任用的程序分为试署和实授，试署满一年者始得实授。初任人员均为试署，并从最低级俸给叙起，但曾任公务员积有年资及劳绩者得按其原级叙俸。没有任职经历或任职时间不够者，分派到各机关学习，学习期限一般为一年；学习期满成绩列为甲等者，分别以荐任职或委任职试署，列为乙等者继续学习半年，列为丙等者继续学习一年；学期延长以两次为限，如延长期期满后成绩仍列乙等以下，则停止其学习及任用资格。此外，各级官署现任公职人员，除了褫夺公民权、亏空公款、因赃私处罚在案、吸食鸦片或其代用品者以外，经过甄别、登记、审查合格后，继续任用。其中，简任职、荐任职人员由国民政府交铨叙部审查合格后分别任命，委任职人员由其主管长官送铨叙部审查合格后委任。

应当指出的是，考试并不是国民政府选拔任用公务员的主要办法。在各级官署中，大量的公务员是通过私人推荐录用的，这些人多数与主管长官有着特殊的关系，对于他们的考核有名无实。公务员的另一个重要来源，是凭所谓“革命”资历任用的人员。《公务员任用法》具体规定了按照资历确定职位的办法：曾于民国有特殊勋劳或致力国民革命10年以上而有勋劳者，可任用为简任职公务员；曾于民国有特殊勋劳或致力国民革命7年以上而有成绩者，可任用为荐任职公务员；曾致力国民革命5年以上而有成绩者，可任用为委任职公务员。这三种人的任用均不必经过考试，从而开辟了国民党党务人员担任各级行政职务的通道。通过考试或甄审进入官署的人员中，也有不少来自国民党各级党部。仅在1934年9月，就有216名中央党部工作人员通过考试转任行政官吏，分配在国民政府各院、部、委员会和各省市政府1。这种党官转任文官的现象，在抗日战争时期尤其突出。从1938年4月到12月，通过国民党中央执行委员会主持的党务人员从政资格甄审，就有6794名国民党党务人员取得了从政资格，被分派到各省、市、县政府1。官等官俸制度南京国民政府的官等官俸制度，大体上沿袭了北洋军阀政府的旧制。国民政府最高级官员，包括国民政府主席、委员，五院院长、副院长及委员，由国民党中央执行委员会选任，不列入官等序列。其他官员，分为特任官、简任官、荐任官、委任官4等。特任官是由国民政府主席特别任命的高级官员，包括国民政府文官长、主计长，五院各部部长、各委员会委员长，驻外大使等。简任官是由国民政府主席选拔任命的官员，包括各部次长、各委员会副委员长，各部各委员会秘书长、署长、参事、司长、局长、处长，各省政府主席、委员及厅长、省政府秘书长、院辖市市长，驻外公使等。荐任官是由国民政府及五院所属各部各委员会及各省政府、院辖市政府主管长官向国民政府主席荐报、请求其任命的官员，包括县长、省辖市市长、省以上各官署的秘书、科长和中央各官署的巡视员等。委任官是由各官署主管长官直接任命的官员，包括中央和地方各官署的科员等。选任官和特任官又称为政务官，荐任以下各官统称为事务官。其中，国民政府及五院所属各部、各委员会政务次长、副部长、副委员长视同政务官。政务官不必经过考试院考试或检定其资格，事务官必须经过考试或检定。1929年8月，国民政府颁布《文官俸给暂行条例》，划文官为4等17级。规定：特任官不分级，俸给800元；简任官分为4级，俸给450至675元，级差75元；荐任官分为5级，俸给200至400元，级差50元；委任官分为7级，俸给60至180元，级差20元1。在各类公务员中，外交官的官俸远高于其他人员。1930年12月，国民政府公布《外交官、领事官官俸表》，划外交官为4等11级。特任官，1《中华民国国民政府公报》第1676号，1935年12月。

1《中华民国国民政府公报》渝字第102号，1938年11月。

1《文官俸给暂行条例》（1929年8月14日），参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》，商务印书馆1934年版，第237页。

大使，不分级，俸给800元，勤务俸给1600元，月俸合计2400元；简任官，公使、参事、专任代办，分为两级，俸给560至600元，勤务俸给1160至1200元，月俸合计1720至1800元；荐任官，一等秘书、总领事、二等秘书、领事、三等秘书、副领事、随员，分为五级，俸给250至370元，勤务俸给500至740元，月俸合计750至1110元；委任官，主事，分为三级，俸给160至200元，勤务俸给320至400元，月俸合计480至600元2。1933年9月，国民政府修订了《暂行文官官等官俸表》，改文官官等为4等37级。除特任官不分级外，简任官分为8级，荐任官分为12级，委任官分为16级。对公职人员的考核制度对现任公职人员的考绩，分为年考和总考。所谓年考，是每年12月对同一机关担任同样官等职务的人员进行的考核；所谓总考，是对担任同样官等职务的人员每3年进行的考核。年考由本机关考核并报铨叙部登记，总考由铨叙部或铨叙分机关考核。考核的内容包括工作、学识、操行，其中工作成绩占50分，学识和操行成绩各占25分。年考和总考均以60分为合格，但是工作成绩不满30分或学识、操行成绩不满15分者，即使总分达到60分仍以不合格论处。根据年考成绩，主管机关可以对公职人员给予晋级、记功的奖励或给予记过、降级、解职的处罚；根据总考成绩，铨叙部或铨叙分机关可以对公职人员给予升等、晋级、记功的奖励或给予记过、降级、解职的处罚，也可以不予奖惩。荐任职或委任职人员因成绩优异应予升等又无缺额时，或者已升至本职最高级别应予晋级又无级可晋时，分别给予简任职或荐任职待遇。1928年6月，国民政府颁布《简任人员来京接受任命规则》，规定各省市和国民政府直辖机关派驻各省市新被简任的人员，应填写详细履历及本人政见、施政方案、工作程序分呈国民政府主席及主管院部委员会备案，并在接到任命通知后一定时间内亲自到南京晋谒国民政府主席，接受其任命。

抚恤金制度公务员年老退休或因公伤残、死亡，可以领取数额很少的抚恤金。抚恤金分终身恤金、一次恤金、遗族恤金三种。按照国民政府1931年12月19日修订公布的《官吏恤金条例》，以下人员领取终身恤金：因公受伤致身体残废者，因公患病致精神丧失者，在职10年以上、身体衰弱或残废者，在2《外交官、领事官官俸表》（1930年12月27日），参见商务印书馆编辑《中华民国法规大全》第2册，商务印书馆1936年版，第1256页。

职10年以上勤劳卓著、60岁以后自请退休者。普通官吏终身恤金金额为其退职时俸给的五分之一，警官终身恤金为其俸给的二分之一或全额。普通官吏因公受伤但未达到身体残废或因公致病但未达到精神丧失程度者，退职时可以领取2个月俸给的一次恤金，警官可以领取3个月至6个月俸给的一次恤金。官吏因公亡故、在职10年以上勤劳卓著而亡故、领取终身恤金未满5年而亡故，其遗族每年可以领取遗族恤金，直至其配偶亡故或改嫁、子女成年为止。普通官吏的遗族恤金为其最后任职俸给的十分之一，警官的遗族恤金为其最后任职俸给的七分之一至三分之一。1947年6月26日，国民政府颁布《公务员退休法》，略微提高了抚恤金数额。根据官吏任职年限，终身恤金的数额按其退职时俸给的45％至65％支付，一次恤金的数额按其4个月至6个月俸给支付。年满65岁的官吏退休，其一次恤金增加1个月俸额。

第六节　监察机构和监察制度

监察机构

监察院是南京国民政府名义上的最高监察机关。之所以这样说，是因为国民党实行“以党治国”，依照1929年3月27日修订通过的《中国国民党总章》，国民党中央监察委员会负责“稽核中央政府之施政方针及政绩是否根据本党政纲及政策”，并“依据本党纪律，决定各级党部或党员违背纪律之处分”，也就是说，对于中央政府施政方针及施政情况的监察权，属于国民党中央监察委员会。监察院的职权仅限于弹劾权和审计权，它对政府施政的监察是不完整的。1928年10月8日公布的《国民政府组织法》规定：监察院设院长、副院长各1人，院长因故不能执行职务时，由副院长代理；监察院设监察委员19至29人，由监察院院长提请国民政府主席依法任免；监察院会议由监察委员组成，监察院院长为会议主席；监察委员不得兼任其他公职，监察院关于主管事项得提出议案于立法院。国民党中央执行委员会常务委员会选任蔡元培为监察院院长，但蔡元培迄未到任，监察院只设立了筹备处。1930年11月18日，国民党三届四中全会改选于右任为监察院院长，并限期成立监察院。12月16日，监察院正式成立，有监察委员23人。下设审计部和秘书处、参事处。审计部设部长、政务次长、常务次长各1人，由监察院院长提请国民政府任命；另设审计9至12人，协审12至16人，稽察8至10人。1931年12月26日，国民党四届一中全会修改《国民政府组织法》，将监察委员的人数增加为29至49人。为了加强对地方政府的监察，国民政府于1934年6月划全国为16个监察区，每区设1个监察使署，置监察使1人，由监察院监察委员兼任，巡回监察本区行政。监察区以一省或数省为界，第1区至第16区依次是：江苏、安徽江西、福建浙江、湖南湖北、广东广西、河北、河南山东、山西陕西、辽宁吉林黑龙江、云南贵州、四川、热河察哈尔绥远、甘肃宁夏青海、新疆、西康西藏、蒙古监察使署。到抗日战争全面爆发以前，第1区至第7区、第10区、第13区先后设立了监察使署。

监察制度弹劾权是监察院的基本职权。对于违法、渎职的各级公务员，监察委员均有权提出弹劾。按照1932年6月24日国民政府修订公布的《弹劾法》，其程序是：监察委员单独或联合以书面形式向监察院提出弹劾案，详述事实并附举证据；监察院院长接到弹劾案后，应即指定提案人以外的监察委员3人审查提案，如审查组多数成员认为情况属实则交付惩戒，如审查组对提案持有不同意见，则将提案交付由其他监察委员5人组成的审查组重新审查，并作出最后决定；在审查提案时，提案人可以列席会议说明情况或书面答复询问，也可令证人到院说明事实；对每个提案的审查不能超过1个月，如认为情况属实，应即交付惩戒。按照1935年5月22日公布的《监察使巡回监察规程》，监察使应就本区各官署的设施、公务员的行为、人民疾苦及冤抑事项向监察院报告，在情况紧急需要急速弹劾时，可先以电报提出，事后补具事状；认为公务员违法失职情节重大必须急速处置时，监察院可直接通知其主管长官予以急速处理，主管长官接到通知后如不作急速处理，在被弹劾人受惩戒时应负责任。为了保障监察委员、监察使能够行使弹劾权，国民政府于1929年9月3日颁布的《监察委员保障法》规定：监察委员行使职权时所发表的言论，对外不负责任；监察委员任职所在地的军警机关，应予监察委员充分保护；监察委员除现行犯外，非经监察院许可不得逮捕、监禁；监察委员为现行犯被逮捕时，逮捕机关须于24小时以内将逮捕理由通知监察院。除非监察院所属的监察委员惩戒委员会作出决定，监察委员不受惩戒处分。监察委员非有下列情况者，不得免职、停职、转任或罚俸：（1）被国民党开除党籍；（2）受到刑事处分；（3）受到禁治产宣告；（4）受到监察委员惩戒委员会的惩戒处分。

审计权是监察院的重要职权。审计包括审核和稽察两个方面，审核又分为事前审核与事后审核。监察院的审计权，由审计部及其分机关行使，分为三种情况：对中央各机关及其所属机构财务的审计，由审计部办理；对各省政府、行政院直辖市政府及其所属机构财务的审计，由审计部在该省市设立的审计处办理；对中央及各省公务机关、公营企业、公共事业机构财务的审计，由审计部在该组织范围内所设的审计办事处办理。审计部的职责是；监督国民政府所属全国各机关预算的执行；审核其决算及计算；核定收入命令和支付命令；稽察冒充滥领及其他财政上的不法或不忠于职务的行为。审计部进行审查时，由部长、次长和审计合组审计会议，以部长为主席。审计部下设3个厅，分别掌管事前审计、事后审计和稽察事务。审计处设立于各省及行政院直辖市政府所在地，置审计1人、协审2人、稽察1人，均由审计部派员充任。审计兼任处长，下设3个业务组，协审、稽察分任组长。审计办事处分为甲、乙两种，甲种与审计处相同，乙种设协审1人、佐理员若干人。1928年4月19日公布的《审计法》规定：所有财政主管机关的支付命令必须先送审计部核准，支付命令与预算案或支出法案不符时，审计部应予拒绝；凡未经审计部核准的支付命令，国库不得付款；国民政府岁出岁入总决算及政府机关的各种收支计算，均应由审计部审计。上述各项决算及计算即使与预算案或支出法案相符，如有不经济的支出，审计部在审查时亦得予以驳回。《审计法施行细则》规定：各机关应于每月15日以前，依预算案的范围编造次月支付预算书，送财政部查核后转送监察院备案；各机关应于每月经过后15日以内，编成上月收入计算书、支出计算书、收支对照表、贷借对照表、财产目录，连同收支凭证、单据及其他表册，送审计机关审查；国库或国库代理机构应于每月经过后15日以内，编成国库收支月计表及岁入金、岁出金明细表，连同单据经财政部转送审计机关审查；各院、部、委员会等机关应于年度经过后6个月以内，编成所管岁入决算报告、主管岁出决算报告书及特别会计决算报告书，送财政部查核；财政部应于年度经过后8个月以内，汇核各院、部、委员会等机关及本部决算报告书、国债计算书编成总决算，连同附属书表送审计部审查；审计部审核后报告监察院，再由监察院送国民政府。国民党中央执行委员会的预算、决算不受审计部审计，而由国民党中央监察委员会稽核，但党务费的支付预算应送审计部备案，支付命令须经审计部签印。

监察院院长于右任素有“刚正”声誉，但在国民党一党专政的情况下，监察院弹劾的违法失职人员常因得到国民党内高官的保护而不受惩戒。例如，1933年6月，因铁道部部长顾孟余向外国采购铁路器材时丧权、违法及舞弊，监察院成立弹劾案，移付惩戒。但是，在国民党中央政治会议主席、行政院院长汪精卫的庇护下，国民政府政务官惩戒委员会经过4个月的审查，最后宣布不予惩戒。再如，1945年9月，第九战区司令长官薛岳命令所属部队包围湖南省汝城县政府，监禁县长及县政府职员，并越权将原县长免职，另委新县长。湖南湖北监察区监察使苗培成对薛岳提出弹劾，经监察院审查成立，将薛岳移付惩戒，但薛岳仅以辞职了事。1946年12月至1947年2月，根据行政院院长宋子文、中央银行总裁贝祖贻的决定，中央银行实施黄金自由买卖，企图通过抛售黄金来吸收社会上过量流通的法币。由于负责配售黄金的金融机关和党政军各机关完全了解国民政府的财政秘密，在配售期间大量购进黄金，致使金价暴涨，带动各种日用品价格急剧飞扬，造成国民党统治区经济一片混乱。3月2日，监察委员何汉文、谷凤翔、张庆桢、万灿对宋子文、贝祖贻提出弹劾，经监察院审查成立。但是，宋子文、贝祖贻也均以辞职了事。

第七节　地方机构和地方制度

抗战前的地方机构设置与制度

南京国民政府成立时，辖区只有东南数省。占领北京后，内地各省归于“统一”。1928年6月28日，国民政府改北京为北平，将京兆地方与直隶省合并为河北省。9月17日，国民政府新设青海省，并将热河、绥远、察哈尔、川边特别区分别改为热河省、绥远省、察哈尔省、西康省。10月22日，国民政府又将原甘肃省宁夏道划分出来，设立宁夏省。东北易帜后，国民政府于1929年1月28日将奉天省改为辽宁省。至此，全国行政区划包括28个省、5个院辖市、15个省辖市、1935个县、43个设治局、2个行政区、2个特别地方1。其中，省级行政区划有江苏省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、西康省、云南省、贵州省、广东省、广西省、福建省、浙江省、山东省、山西省、河南省、河北省、陕西省、甘肃省、宁夏省、青海省、新疆省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、热河省、绥远省、察哈尔省、南京市、上海市、北平市、天津市、青岛市及蒙古特别地方、西藏特别地方。1932年1月，国民政府迁都洛阳。12月，国民政府回迁，将洛阳改称西京，设为院辖市。

省设省政府，最初采取委员合议制。1927年7月8日公布的《省政府组织法》规定：省政府以省政府委员会处理政务，省政府委员会由国民政府任命委员9至15人组成；省政府委员互推1人为主席，省政府每日以委员2人轮流值日，协助主席执行日常政务；省政府下设民政、财政、建设、军事、司法5厅，各厅厅长由省政府委员兼任；另设秘书处，置秘书长1人。1927年10月25日，国民政府修改《省政府组织法》，撤销军事厅、司法厅，将省政府委员人数减为9至10人。1931年3月23日，国民政府再次修改《省政府组织法》，将省政府委员人数减为7至9人，省政府主席改由国民政府从省政府委员中任命。省政府委员会的职权主要是：在不抵触中央法令范围内，对于省行政事项得发省令，并得制定省单行条例及规程；增加或变更人民负担；确定地方行政区划及其变更；议决全省预算、决算；处分省公产及筹划省公营事业；监督地方自治；决定省行政设施及其变更；咨调省内“国军”，督促所属军警团防“绥靖”地方；任免省政府所属全省官吏。省政府主席的职权是：召集省政府委员会，并任会议主席；代表省政府执行省政府委员会的决议；代表省政府监督全省行政机关执行职务；处理省政府日常及紧急事务。省政府的下属机构增加教育厅，变成民政、财政、教育、建设4厅及秘书处，各厅厅长由行政院就省政府委员中提请国民政府任命。修改后1参见袁继成、李进修、吴德华主编《中华民国政治制度史》，湖北人民出版社1991年版，第449—450页。

的组织法还规定，现役军人不能担任省政府主席及委员，但是这项规定从来没有得到过认真遵守，担任各省政府主席的主要是现役高级军官。

在“围剿”红军过程中，为了统一省政府权责，南昌行营于1934年7月制定了《“剿匪”区内各省政府合署办公办法大纲》，命令湖北、河南、安徽、江西、福建5省试行。具体办法是：裁并省政府各厅处以外的骈枝机构，省政府下设的秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处合署办公；一切文书概由省政府秘书处总收总发，由主管厅处承办，分别副署或会同副署，签呈省政府主席判行；省政府主席总揽省务，并兼任省保安司令。这样，委员合议制变成了主席独裁制。1936年10月，行政院通令全国实行。在特别地方，南京国民政府设市，市分为特别市和普通市。1928年7月3日，国民政府公布《特别市组织法》和《市组织法》。规定：特别市的设置条件是，国民政府首都、人口在100万以上的城市或有其他特殊情形的城市；普通市的设置条件是，人口在30万以上的城镇和人口在20万以上，但其所收的营业税、牌照费、土地税占该地区年总收入二分之一以上的城镇。特别市归国民政府直辖，市长由国民政府任命；普通市归省政府直辖，市长由省政府呈请国民政府任命。两种市的市政府均设财政、土地、社会、工务、公安5局，必要时可增设卫生局、教育局、港务局；不设卫生局的市，卫生事项由公安局兼管，不设教育局的市，教育事项由社会局兼管，不设港务局的市，港务事项由工务局兼管。市政府另设秘书处，置秘书长1人、参事2人。市长、秘书长、各局局长和参事合组市政会议，处理各项政务。1930年5月20日，国民政府修订公布《市组织法》，将特别市改为行政院直辖，规定首都及省政府所在地不设公安局，其主管事项由首都警察厅或省会警察机关掌理，市政府秘书长改为列席市政会议。市以下分区，区设区公所，置区长1人、助理员若干人。院辖市、省辖市的区长分别由市长提请内政部、省政府委任。

南京国民政府最初实行省、县两级地方政制，因为各省所辖县数太多，在实施中多有变通。变通的办法，是合数县为一区域。如安徽实行首席县长制，江西采取区行政长官制，江苏实行行政督察制。1932年8月，行政院统一地方政制，规定每省划分为若干个行政督察区，各区设行政督察专员一人，兼任驻在县县长，并任本区保安司令。行政督察专员即以驻在县县政府为督察专员公署，督察所属各县推进政务。行政督察专员是省政府派驻各地的代表，本身不构成一级行政机构。

省以下辖县，县设县政府。未经开发的边远地区，在县政府成立以前，以设治局代行其职权。设治局置局长1人、佐理人员若干，局长由省民政厅提出有荐任公务员资格的人选经省政府委员会议决任用。县依区域大小、事务繁简、户口及赋税多少分为三等。根据1929年6月5日国民政府修订公布的《县组织法》，县政府设县长1人，由省民政厅提出合格人员2至3人，经省政府委员会议决任用；一等县政府下设4科，二等县政府下设3科，三等县政府下设2科，各科科长均直属于县长。此外，各县还设立直属于省政府各厅的公安局、财政局、教育局、建设局，局长由省政府主管厅任免，主管厅对下属局直接行文。县以下划区，区置区公所，设区长1人、助理员和区丁若干人，区长由省民政厅从训练考试合格人员中委任。区以下辖若干乡（镇）。乡（镇）设乡（镇）公所，置乡（镇）长1人，由县长择任。1934年12月31日，南昌行营制定《“剿匪”省份各县政府裁局改科办法大纲》，规定：裁撤各县原设的公安、财政、教育、建设各局，将其职掌分别归并于县政府各科；公安局撤销后，增设警佐1人；科长及佐理人员概由县长遴选呈请省政府核委，县政府上行下行文书均以县长名义执行。在裁局改科的同时，南昌行营还制定了《“剿匪”省份各县分区设署办法大纲》，规定每县划分为3至6区，各区设立区署，置区长1人、区员2至4人、区丁若干人；区署代行原区公所的职权，区长由县长遴荐省政府委任，承县长命令办理区务；区员由区长遴荐县长核委，协助区长处理区务。1935年1月，行政院通令全国一致遵行。

蒋介石认为，乡（镇）以下的基层政权应把清查户口、兴办保甲作为施政重点。1932年8月，“豫鄂皖三省剿匪总司令部”发布《“剿匪”区内各县编查保甲户口条例》，规定：以户为单位，十户编为一甲，十甲编为一保；户长由家长充任，甲长由区长委任，保长由县长委任；保长受区长指挥监督，甲长受保长指挥监督，负责维持秩序、征收税赋、训练壮丁、兴修工事等。户长必须签名加入《保甲规约》，并与甲内其他户长5人以上共具《联保连坐切结》，声明：“结内各户互相劝勉监视，绝无通匪或纵匪情事。如有违犯者，他户应即秘报惩办；倘瞻徇隐匿，各户愿负连坐之责。”1保甲内凡18岁以上、45岁以下的男子均编入壮丁队，接受军事政治训练，平时由保长甲长率领修筑工事，必要时编组武装民团，协助军警“围剿”红军。归纳起来，保甲制度包括“管”、“教”、“养”、“卫”四个方面。所谓“管”就是清查户口、编制门牌，监视人民言行，稽查来往人员，强行实行连坐；所谓“教”，就是制定保甲公约，强令居民遵守，进行奴化教育，灌输反共思想；所谓“养”，就是摊派捐税，进行敲榨勒索，养活官吏，供给军队；所谓“卫”，就是组织反动武装，缉捕革命志士，抽丁拉夫，补充兵员。1934年，国民政府将这套反动的保甲制度向全国推广。

抗战时期地方机构的变动抗日战争初期，国民政府移驻重庆，重庆改为院辖市。1938年9月26日，国民政府颁布《省临时参议会组织条例》和《市临时参议会组织条例》，决定设立省市临时参议会。省临时参议会设议长、副议长各1人，由行政院1参见商务印书馆编辑《中华民国法规大全》第2册，商务印书馆1936年版，第941页。从该省参议员中遴选提请国防最高会议决定；设参议员20至50人，其中60％从所属各县市居民中遴选产生，40％从本省文化团体及经济团体中遴选产生；省参议员任期1年，必要时可延长1年；省参议员无俸给，但开会时给旅费，现任官吏和国民参政会参政员不得为省参议员；省参议会6个月开会一次，会期14天，闭会时由参议员互选5至9人组成驻会委员会。各省临时参议会参议员的名额限定为：江苏、湖南、四川、河北、山东、河南、广东，各50人；安徽、湖北，各45人；浙江、江西，各40人；山西、福建、广西、云南，各35人；陕西、贵州，各30人；甘肃、辽宁、吉林、新疆，各25人；察哈尔、绥远、西康、青海、宁夏、黑龙江、热河，各20人。院辖市参议会设参议员25人，由市党部与市政府联席会议从市民及市内文化团体、经济团体具有法定资格者中提出加倍候选人，经行政院转呈国防最高会议决定。抗日战争时期，部分省和重庆市设立了临时参议会。

为了加强对战区各省的管理和指导，行政院于1939年7月18日颁布《战区各省省政府设置行署通则》，规定：战区各省省政府认为必要时，可呈请设立行署；省政府行署的驻在地及所辖区域，由内政部、军政部会同有关机关拟定，呈请行政院核准；省政府行署秉承省政府的命令，在其所辖区域内代行省政府的职权；行署设主任1人，由行政院于省政府委员中选任；行署可根据所辖区域情形，酌设秘书处、政务处、警务处，各处处长由行政院提请国民政府简派，秉承行署主任命令掌理各项事务；行署经费由省政府核定，从省库中拨付。此后，战区各省在未沦陷的地区设立了一些行署。

1939年9月19日，国民政府颁布实施《县各级组织纲要》，实行新县制。新县制的特点是合保甲、自治与军事化管理为一体，主要内容是：（1）改变县级行政机构，扩大县长的职权。新县制重申裁局改科，撤销公安局、财政局、教育局、建设局，改设民政、财政、教育、建设、地政、军事、社会等科。设科的多少，由省政府依县的等次自行决定，报内政部备案。新县制规定“县为法人”，“为地方自治单位”。县的财政有固定的税源，由县政府统筹统支。县长在办理全县自治事项时受省政府监督，但不受其指挥。（2）简化基层政权的层次，加强对基层社会的控制。新县制将县、区、乡（镇）三级简化为县和乡（镇）两级，面积过大或情形特殊的地方可设区署，但区署只代表县政府监督指导各乡（镇）办理行政事务及自治事项，不构成一级政权。乡（镇）以下实行“管、教、养、卫”合一。乡（镇）公所设民政、警卫、文化、经济等股，各股主任由副乡（镇）长、乡（镇）国民兵队队副及中心学校教员担任；保办事处设民政、警卫、文化、经济干事，由副保长、保国民兵队队副及国民学校教员充任。（3）设立县参议会，作为县级“民意代表机关”。县参议会由每个乡（镇）民代表选举产生的议员1人，和从依法成立的职业团体中选举产生的议员若干人（不得超过总额的30％）共同组成。参议员任期2年，连选得连任。县参议会每3个月开会一次，会期3至7天。县参议会有权议决县预算与审核县决算、县单行规章、县税、县公债及增加县库负担事项、县有财产的经营和处分事项，有权建议县政兴革、听取县政府施政报告、接受人民请愿，但不选举县长。（4）普遍推行保甲制度，实行军事化管理。新县制规定人必归户、户必归甲、甲必归保，所有民众都要编入保甲组织，其中18至45岁男子编入国民兵队，接受军事训练。县设国民兵司令部，县长兼任司令；区和乡（镇）设国民兵队，区长及乡（镇）长兼任队长。1940年1月1日，国民政府通令各省一律改行新县制。由于缺乏各项专门人才和经费，新县制的实施步履艰难。1943年11月16日，行政院会议作出限期成立县参议会的决定。1944年，各县比较普遍地设立了参议会或临时参议会。

抗战后的新行政区划及机构抗日战争胜利以后，长期遭受日本侵占的东北地区和台湾省回到祖国怀抱。1945年8月29日，国民政府任命陈仪为台湾省行政长官。10月2日，台湾省行政长官公署在台北设立。17日，中国军队登上台湾岛。25日，驻守台湾的侵华日军代表安藤利吉向陈仪递交投降书。同日，陈仪发表广播讲话，郑重宣告：自即日起，台湾及澎湖列岛已正式重入中国版图，所有一切土地、人民、政事皆已置于中国主权之下。1945年9月4日，国民政府将辽宁省分为辽宁、安东、辽东三省，将吉林省分为吉林、松江、合江三省，将黑龙江省分为黑龙江、嫩江、兴安三省，分别任命了各省政府主席。1947年4月22日，行政院撤销台湾省行政长官公署，改设台湾省政府。6月1日，海南岛设立特别行政区。5日，国民政府公布新的行政区划。全国共有35个省、12个院辖市、57个省辖市、209个行政督察区、2016个县、40个设治局、1个特别行政区、1个特别地方1。新增加的院辖市包括哈尔滨市、大连市、沈阳市、汉口市、广州市、西安市。

少数民族地区的特殊管理制度对于少数民族聚居地区，国民政府实行特殊的管理制度。在中央，国民政府设立了蒙藏委员会，专门管理蒙古和西藏事务。蒙藏委员会设委员长、副委员长各1人，委员15人。在地方，蒙藏委员会在北平设立办事处，在海拉尔、洮南、赤峰、张家口、包头、西宁、打箭炉、库伦、恰克图、乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海、阿尔泰、塔城、伊犁、拉萨、扎什伦布派驻专员。专员秉承蒙藏委员会的指挥监督，负责宣达中央政情、查报蒙藏情形、传递往来公文、照料公务人员等。广义的蒙古包括外蒙古。在南京国民政府1参见国民政府内政部编辑《中华民国行政区域简表》，商务印书馆1947年版，第4页。成立以前，蒙古人民共和国已经成立，但中国政府没有承认外蒙古的独立。1945年8月14日，中国政府与苏联政府签订《中苏友好同盟条约》及其附件。中国政府同意于抗战胜利后，在外蒙古举行公民投票，如民意赞成独立，则中国承认外蒙古独立。1946年1月5日，国民政府发表了关于外蒙古问题的公告。对于西藏，国民政府进行着有效的统治。1931年5月国民会议召开时，第十三世达赖喇嘛和第九世班禅额尔德尼均派代表参加。这次会议通过的《中华民国训政时期约法》明确宣布：西藏是中华民国领土。1933年12月17日，第十三世达赖喇嘛圆寂，藏中事务暂由司伦、噶厦负责。西藏地方政府按照惯例，立即呈报中央政府。国民政府追赠达赖喇嘛为“护国弘化普慈圆觉大师”，并派蒙藏委员会委员长黄慕松为专使前往拉萨致祭。1934年1月，西藏司伦、噶厦及僧俗官民大会推举热振呼图克图为总摄政，掌握西藏政教大权，并向中央政府呈报。2月6日，国民政府批准热振代摄达赖职权。对于寻觅转世灵童应遵循的办法，西藏地方政府也按照规定一一呈报中央政府。1940年2月5日，国民政府册封拉木登珠为第十四世达赖喇嘛。22日，蒙藏委员会委员长吴忠信在拉萨布达拉宫主持了第十四世达赖喇嘛的坐床典礼。4月，蒙藏委员会在拉萨设立驻藏办事处，作为中央政府在西藏的常设机构。1937年12月1日，第九世班禅额尔德尼在青海玉树圆寂。1946年底，班禅堪布会议厅确定宫保慈丹为转世灵童，呈报中央政府。1949年6月3日，中央政府批准宫保慈丹为第九世班禅额尔德尼转世。8月10日，蒙藏委员会委员长关吉玉在青海塔尔寺主持了第十世班禅额尔德尼的坐床典礼。

第八节　国民大会和总统制度

国民大会依照孙中山手订的《国民政府建国大纲》，国民大会是国家最高权力机关。国民大会有权制定并颁布宪法，宪法颁布之后，中央统治权归于国民大会行使；国民大会对于中央政府官员有选举权、罢免权，对于中央法律有创制权、复决权。然而，1946年由国民党一党包办制定的《中华民国宪法》却规定，国民大会只有选举总统、副总统，罢免总统、副总统，修改宪法，复决立法院所提宪法修正案的权力，实际上成了选举总统的“民意机关”。国民大会应由选举产生的“国大代表”组成。按照宪法，代表名额分配如下：每县市及其同等区域各选代表1人，其中人口超过50万者，每超过50万人，增选代表1人；蒙古每盟选出代表4人，各特别旗每旗选出代表1人，共57人；西藏选出代表40人；边疆地区其他少数民族选出代表17人；侨居国外的国民选出代表65人；职业团体选出代表450人；妇女团体选出代表168人；内地生活习惯特殊国民选出代表10人。国民大会代表每6年改选一次，代表任期至下届大会开会时为止；国民大会在每届总统任满前90日集会，由总统召集。实际上，“国大代表”主要由国民党指定或圈选产生，成分以国民党为主。国民党统治时期，只召集了两次“国民大会”，一次制定宪法，一次选举总统。“制宪国大”开会时出席大会的代表有1355人，“行宪国大”开会时出席大会的代表有2841人。

1948年3月29日至5月1日，国民政府在南京召集“行宪国大”，选举蒋介石为中华民国总统。5月19日，国民政府宣布撤销国民政府主席行辕，将东北行辕归并于“东北剿匪总司令部”、北平行辕归并于“华北剿匪总司令部”，将武汉、重庆、西北、广州行辕改组为“绥靖主任公署”。20日，蒋介石宣誓就职。从此，南京国民政府改称中华民国政府，国民政府主席被中华民国总统所取代。

总统制度中华民国政府实行总统集权制。总统既是国家元首，又是军政首脑，依法行使缔结条约、宣战媾和、公布法律、发布命令、任免文武官吏、授予荣典等项职权，并统率全国陆海空军，拥有宣布戒严权和紧急命令权。

总统府是总统依法行使职权的机关。总统府设资政15人，秘书长、副秘书长、典玺官、参军长各1人，参议、秘书、参事、编审、参军、专门委员若干人。内设文书、政务、军务、典礼、印铸、总务6局，其中第一、二、五局由秘书长领导，第三、四、六局由参军长领导。另设机要室、侍卫室、统计室、人事处、会计处、警卫队、军乐队、消防队。由于总统直接任免简任职以上文官和上校以上武官，而荐任职以上文官和上尉以上武官也由五院院长或总统府秘书长、参军长呈请总统批准任免，所以总统府人事处兼管全国各类人才的调查、考核与登记。总统府设立后，原归国民政府直辖的国立中央研究院、国史馆、国父陵园管理委员会、战略顾问委员会、稽勋委员会、“勘乱建国动员委员会”改隶总统府，政务官惩戒委员会、国民大会筹备委员会、国民大会代表选举总事务所撤销。总统府的正式编制为946人，加上工人及杂役达1500多人。

在总统制下，立法院在名义上仍是国家最高立法机关。依照宪法，立法院应由人民选举立法委员组成，有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项的权力。立法委员的名额分配如下：人口在300万以下的省和院辖市各选出5人，人口超过300万者，每增加100万增选1人；蒙古各盟旗选出22人，西藏选出15人；蒙古、西藏以外的边疆民族地区选出6人；国外华侨选出19人；职业团体选出84人。除现行犯外，非经立法院同意，司法机关不得逮捕或拘禁立法委员。立法委员任期3年，连选得连任。立法院设院长、副院长各1人，由立法委员互选产生；立法院正副院长和委员合组立法院会议，以院长为主席，每年召集两次。立法院下设内政及地方自治、外交、国防、经济及资源、财政金融、预算、教育文化、农林及水利、交通、社会、劳工、地政、卫生、边政、侨务、海事、粮政、民法、刑法、商事法、法制等21个委员会。每个委员会设专职委员1至3人，委员若干人，由立法委员分任。1948年5月8日，新的立法院成立，有立法委员773人，孙科任立法院院长。

在总统制下，行政院有条件地对立法院负责。行政院院长由总统提名、经立法院同意任命；在立法院休会期间，行政院院长辞职或出缺时，由行政院副院长代理其职务，但总统须于40日内咨请立法院召集会议，提出行政院院长人选征求同意；行政院副院长、各部各委员会首长及不管部会的政务委员，由行政院院长提请总统任命。行政院有向立法院提出施政方针的责任，立法委员在开会时，有向行政院院长及行政院各部、各委员会首长质询的权力。行政院下设内政、外交、国防、财政、教育、司法行政、农林、工商、交通、社会、水利、地政、卫生、粮食、主计15部和资源、蒙藏、侨务3个委员会及新闻局。行政院各部、各委员会首长均为政务委员，另设不管部会的政务委员5至7人。行政院正副院长和政务委员合组行政院会议，以院长为主席，议决拟提交立法院的法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项。在每个会计年度开始前3个月，行政院应将下个年度预算案提交立法院；并于每个会计年度结束后4个月内，向监察院提出决算。1948年6月1日，行政院改组成立，有政务委员23人，翁文灏任行政院院长。

在总统制下，司法院是国家最高司法机关。司法院掌管民事、刑事、行政诉讼的审判及公务员的惩戒，负责解释宪法，并有统一解释法律及命令的职权。司法院设院长、副院长各1人，大法官17人，均由总统提名、经监察院同意任命。司法院设大法官会议，由大法官组成，以院长为主席，行使解释宪法并统一解释法律及命令的职权。司法院下设最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会、特种刑事法庭。特种刑事法庭是依据1947年12月23日颁布实施的《“勘乱”时期危害国家紧急治罪条例》设立的审判机构，负责审判该条例认定的支持“匪徒”、妨害“戡乱”案件。特种刑事法庭分为中央和高等两种。高等特种刑事法庭分设于上海、北平、汉口、广州等地，负责初审案件；中央特种刑事法庭设于南京，负责复判案件。1948年7月24日，司法院改组成立，王宠惠任司法院院长。

在总统制下，考试院是国家最高考试机关。考试院掌管考试、任用、铨叙、考绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休、养老等事项，并有权就所掌管事项向立法院提出法律案。考试院设院长、副院长各1人，考试委员19人，均由总统提名、经监察院同意任命。考试院下设考选部和铨叙部。1948年7月17日，考试院通过《考试法》。规定：公务人员任用资格考试和专门技术人员执业资格考试分为普通考试、高等考试两种，遇有特殊情形时，可举行特种考试；凡公立或立案私立中等学校毕业者、经普通检定考试及格者可参加普通考试，凡公立或立案私立专科以上学校毕业者、经高等检定考试及格者可参加高等考试；考试以笔试、口试、测验或实地考试方式进行，考试合格者由考试院发给证书。7月24日，考试院改组成立，张伯苓任考试院院长。

在总统制下，监察院是国家最高监察机关。监察院依法行使同意、弹劾、纠举、审计权。监察委员的名额分配如下：每省选出5人，每直辖市选出2人，蒙古各盟旗选出8人，西藏选出8人，国外华侨选出8人。监察委员不得兼任其他公职或执行业务，任期6年，连选得连任。监察院设院长、副院长各1人，由监察委员互选产生；监察院正副院长和委员合组监察院会议，以院长为主席，行使各项职权。监察院行使同意权时，须有出席委员过半数的赞同方能通过；监察院对于中央及地方各级公务人员认为有失职或违法情形时，可提出纠举案或弹劾案，其中弹劾案的提出须有监察委员1人以上提议、9人以上审查通过；监察院对于总统、副总统提出弹劾案，须有全体监察委员四分之一以上提议、全体监察委员过半数审查通过，始得向国民大会提出。监察院下设若干委员会和审计部。各委员会分别负责监察行政院及其各部、各委员会的工作，如有违法失职情形，经调查核实后可提出纠举案，由监察院移送行政院，促其改正。审计部设审计长1人，由总统提名、经立法院同意任命。行政院向监察院提出决算后，审计长应在3个月内依法完成审计，并向立法院提交审核报告。1948年6月5日，新的监察院成立，共有监察委员223人，于右任继续担任监察院院长。

按照《中华民国宪法》，中央与地方分权，地方实行自治。但是直到国民党统治在大陆结束以前，没有一个省或市县实施了地方自治。根据1947年至1948年江苏省、上海市及江苏省各县组织系统表，地方政府的机构设置大致如下：省设省政府委员会，有委员7至11人，内设主席1人；省政府设民政厅、财政厅、教育厅、建设厅和秘书处、会计处、人事处、田赋粮食管理处及地政局、统计室，并辖设计考核委员会、县长检定委员会、省辖市、各区行政督察专员公署、省地方行政干部训练团、全省保安司令部及新闻处。市设市政府，置市长1人，综理全市事务；市政府设民政、财政、警察、社会、教育、工务、公用、卫生、地政9局和秘书、调查、总务、统计、会计、人事6处及参事室，并辖市银行、通志馆、新闻处。县设县政府，置县长1人，受省政府监督办理全县自治，并指挥执行中央及省政府委办事项；县政府设第一至第五科及教育局、田粮处、秘书室、会计室、地籍整理处，并辖县政设计考核委员会、公款管理委员会、地方行政干部训练所、司法处检察官、税捐稽征处、救济院、卫生院、县警察局、农业推广所、电话交换所及各区署。

中华民国政府的成立，没能挽救国民党统治的危机。1948年11月26日，翁文灏辞职。27日，孙科继任行政院院长。1949年1月21日，蒋介石宣告下野，李宗仁代理总统职务。28日，孙科将行政院迁往广州。在李宗仁的督促下，2月28日又将行政院迁回南京。3月8日，孙科辞职。12日，何应钦继任行政院院长。15日，立法院通过《简化行政机构案》，撤销农林、工商、社会、水利、地政、卫生、粮食、主计8部和资源委员会、新闻局，增设经济部，将行政院裁并为内政、外交、国防、财政、教育、经济、交通、司法行政8部和蒙藏、侨务2个委员会。主计部撤销后，保留了主计长。4月23日，南京解放，宣告了国民党在中国的统治完结。残余的国民党势力将行政院迁往广州。5月30日，何应钦辞职。6月3日，阎锡山继任行政院院长。10月1日，中华人民共和国成立，一个独立自主的新中国从此屹立在世界的东方。

纵观南京国民党政权的政治制度史，我们可以看到：这个政权在政治体制上的基本特征，就是国民党一党专政、蒋介石个人独裁。这种政治体制适应了国民党新军阀和官僚政客集团的统治需要，却违背了中国政治民主化的历史趋势。国民党政权的覆亡，原因是多方面的，撇开经济上、军事上的诸多因素不谈，仅从政治制度史上看，它的失败原因至少包括三个方面：（1）南京国民党政权是军阀官僚政权，政治基础十分薄弱，和广大人民处于对立地位，它无法解决国民党一党专政和人民要求民主权利的矛盾，也就不可避免地失去人心。（2）南京国民党政权实行党治而非法治，党规高于国法，党官横行无忌，在没有社会监督的条件下，它无法依靠自身力量澄清吏治，政治必然日益腐败，也就无法避免人民起来将其推翻。（3）南京国民党政权建立了非常庞大的官僚机构，行政系统、党的系统、军事系统、特务系统层层叠叠，各个系统遇事推诿、见利争夺，结果是纵与纵冲突、横与横摩擦，中央一切政治理想与推行方案，一到下层不是变形就是成为泡影，整个国家机器效能极低、运转失灵，也就无法建立稳固的统治。