1912年4月至1918年6月，中华民国中央政府先后为几个北洋军阀的头目所控制、掌握，故史称北洋政府或北洋军阀政府。又因政府地点在北京，又称为北京政府。

北洋政府的政治体制，中间虽有变化，但基本上是按《中华民国临时约法》的规定建立的。

《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）规定中华民国的国体是：“中华民国，由中华人民组织之。”“中华民国之主权，属于国民全体。”1这一规定，从根本上否定了封建君主专制制度，确认了“主权在民”的原则。因而在北洋政府的整个统治时期，除了短暂的两次流产的帝制外，名义上一直挂着“民主共和”的招牌，而实际上这个政权是官僚军阀的独裁政权。有的学者把它叫做“军绅政权”。21《临时政府公报》1912年3月11日。

第一节　宪法

北京政府时期，共有三个宪法：孙中山领导制定的《中华民国临时约法》，袁世凯制定的《中华民国约法》，曹锟制定的《中华民国宪法》。《中华民国临时约法》《中华民国临时约法》是在1912年3月11日，即袁世凯就任临时大总统的第二天公布的。它共有7章56条。各章为：第一章，总纲。第二章，人民。第三章，参议院。第四章，临时大总统、副总统。第五章，国务院。第六章，法院。第七章，附则。

《中华民国临时约法》确认了“主权在民”的原则和民主共和国的国家性质。

《中华民国临时约法》肯定了立法、司法、行政三权分立的组织原则，规定国家结构由参议院、临时大总统、国务院、法院组成。《中华民国临时约法》采用责任内阁制为国家政权体制，规定总统颁布命令需要由国务员（即国务总理及各部总长）副署才能生效。《中华民国临时约法》还规定：“中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。”1人民享有人身、财产及营业、居住、迁徙、言论、出版、集会、结社、通信、信仰等自由权，以及选举、被选举、请愿、诉讼、任官考试、纳税、服兵役的权利。

《中华民国临时约法》肯定了辛亥革命的成果，反映了广大人民群众的民主要求，符合当时社会历史发展的趋势，具有进步意义。毛泽东曾指出：“民国元年的《中华民国临时约法》，在那个时期是一个比较好的东西；当然，是不完全的，有缺点的，是资产阶级性的，但它带有革命性、民主性。”1《中华民国约法》1912年3月10日袁世凯在北京举行就职典礼，就任临时大总统，并宣誓“谨守宪法”。但没过几天，他说，“法制本可以随时改良”，“约法尚有未宜，尽可俟该院新举参议员到齐后开会，再行提议修改”2。袁世凯蓄意破坏《中华民国临时约法》。

1《临时政府公报》1912年3月11日。

1毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第708页。

2《临时政府公报》1912年4月1日。

按照《中华民国临时约法》的规定，约法施行后，限10个月内由临时大总统召集国会，参议院即行解散。1913年1月10日，袁世凯发布正式国会召集令，限当选参、众两院议员3月前齐集北京。4月8日，中华民国第一届国会在北京开幕。7月12日，国会参、众两院各选议员30人，组成宪法起草委员会，从事宪法起草工作。从8月2日至9月23日，宪法起草委员会先后讨论18次，最后通过大纲12条，在此基础上再详拟条文。

由于宪法一时难产，袁世凯乃胁迫国会先选他为总统，后再定宪法。1913年10月6月，国会在“公民团”的威迫下，经三轮投票方选出袁世凯为正式大总统。10日，袁宣誓就职。14日，宪法起草委员会于天坛初步议决宪法草案，提交宪法会议审议。袁世凯唯恐宪法于己不利，于16日提出增修《约法》案，要求扩大总统权力。18日，又向国会争“宪法公布权”，提出“所有之法令，均须经大总统公布，始能有效”。这两项要求都遭到国会的拒绝和宪法会议的否决。31日，《中华民国宪法案》（又称《天坛宪法草案》）在宪法起草委员会三读通过。

《天坛宪法草案》，全文共计11章、113条：第一章，国体。第二章，国土。第三章，国民。第四章，国会。第五章，国会委员会。第六章，大总统。第七章，国务院。第八章，法院。第九章，法律。第十章，会计。第十一章，宪法之修正及解释。

《天坛宪法草案》在政体上仍采用责任内阁制，规定：“中华民国之行政权，由大总统以国务员之赞襄行之。”“国务总理之任命，须经众议院之同意。”“国务员赞襄大总统，对于众议院负责任。”“大总统经参议院列席议员三分之二以上之同意，得解散众议院。”1草案虽扩大了总统的部分权限，但未满足袁世凯任命国务员不必经国会通过、总统有权解散众议院的要求。于是袁世凯唆使各省军民长官，通电反对宪法草案，说“民党议员，干犯行政，欲图国会专制”2。11月4日，袁世凯下令解散国民党，并取消国民党籍国会议员的议员资格。国会因此而不足法定开会人数，被迫停会。1914年1月10日，袁世凯下令停止全体国会议员职务，国会即遭解散。参议院和众议院被筹办国会事务局接收。

1914年3月18日，袁世凯一手操办的约法会议在北京开幕。20日，袁世凯向约法会议提交增修约法大纲七条，要求改责任内阁制为总统制；扩大总统权限；宪法由国会以外的宪法会议制定，重要宪法改正权归大总统等。约法会议接到袁世凯的增修约法案后，经过40天的讨论修改，4月29日通过《中华民国约法》，5月1日正式公布，同时下令废除《中华民国临时约法》。

《中华民国约法》又称《新约法》、《民三约法》，因它是根据袁世凯1章伯锋、李宗一主编：《北洋军阀》第一卷，武汉出版社1990年版，第717、719页。2荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》第三辑，四川人民出版社1985年版，第61页。的意愿炮制出来的，故又有人称之为“袁记约法”，《中华民国约法》全文共10章、68条：第一章，国家。第二章，人民。第三章，大总统。第四章，立法。第五章，行政。第六章，司法。第七章，参政院。第八章，会计。第九章，制定宪法程序。第十章，附则。

《中华民国约法》规定国家政体由责任内阁制改为总统负责制，“大总统为国之元首，总揽统治权”。“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”。《中华民国约法》废除国会，设立参议院和立法院。参议院为大总统的咨询机构、“立法院未成立以前，以参政院代行其职权”1。按规定立法院对大总统权力的行使有一定的制约作用，但迄袁世凯去世，立法院始终没有成立。

由于《中华民国约法》是适应袁世凯专制独裁统治需要而制定的，它规定的总统权力极大。《中华民国约法》一出台，“中华民国”实际上只剩下一块空招牌了。

1916年6月6日，袁世凯做了几个月的皇帝梦死去了，次日，黎元洪就任大总统，《中华民国约法》也随之废除。29日，黎元洪宣布恢复《中华民国临时约法》，并下令于8月1日续行召集国会。黎元洪任命段祺瑞为国务总理，段祺瑞开始掌握北京政府的大权。

《中华民国临时约法》虽然形式上是恢复了，国会也召开了，但段祺瑞皖系军阀控制的政府并不想遵守《中华民国临时约法》。

《中华民国宪法》1923年10月10日，直系军阀曹锟为了摆脱贿选总统后的困境，公布了《中华民国宪法》，世人称为“曹锟宪法”，又因它是贿选议员制定，故有人称为“贿选宪法”。宪法全文共分为13章、141条：第一章，国体。第二章，主权。第三章，国土。第四章，国民。第五章，国权。第六章，国会。第七章，大总统。第八章，国务院。第九章，法院。第十章，法律。第十一章，会计。第十二章，地方制度。第十三章，宪法之修正解释及效力。

《中华民国宪法》仍规定中央政府采用责任内阁制，但与《中华民国临时约法》相比，对总统权力有的地方限制更严，如“大总统经最高法院之同意，得宣告免刑、减刑及复权。但对于弹劾事件之判决，非经参议院同意，不得为复权之宣告”。《中华民国宪法》虽规定“中华民国永远为统一民主国”，但在增设的“国权”和“地方制度”中又规定了中央与地方的权限，省可以制定省自治法，可以设省议会、省务院。凡“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法1《政府公报》1914年5月1日。

之规定行使之”。11924年9月，第二次直奉战争爆发，冯玉祥发动北京政变，直系军阀统治结束，以段祺瑞为首的中华民国临时执政府成立。1924年11月24日，临时执政府颁布《中华民国临时政府制》，12月14日执政府决定解散国会，取消宪法，取消约法。以后北洋军阀再未公布宪法。

1见章伯锋、李宗一主编《北洋军阀》第1卷所载《中华民国宪法》。

第二节　中央机构国会

根据《中华民国临时约法》和1912年8月10日公布的《中华民国国会组织法》，民国议会采用两院制：参议院和众议院。

参议院议员主要代表地区。由22个行省省议会及蒙古、西藏、青海地区，中央学会及华侨选举产生，总计274名。

众议院议员名额依各行省和地方人口的多少来定。每80万人口选出众议员1名，不满80万人口的省，亦可选出1名。

当时对选民有着严格的限制：凡有中华民国国籍之男子，年满21岁以上，于编制选举人名册以前在选举区内居住满2年以上者，还需具备下列条件之一者，方可有选举众议员的选举权。条件是：（1）年纳直接税2元以上者。（2）有值500元以上之不动产者。（3）有小学校以上毕业或小学校以上毕业相当之资格者。

众议员的任职资格，除具备上述条件外，在年龄上要求必须“年满25岁以上者”。蒙、藏、青海地区须“通晓汉语者，得被选为众议院议员”。《举法》规定有下列情况者停止其选举权及被选举权：（1）现役陆海军人及在征调期间之续备军人。（2）现任行政司法官吏及巡警。（3）僧道及其他宗教师。

下列人员停止被选举权：（1）小学校教员。（2）各校肄业生。（3）

在选区办理选举的人员（但监察员及蒙、藏、青海之办理选举的人员多不在此限）。1至于参议院议员，则“凡有众议院议员被选举之资格，年满三十岁以上者，得被选举为参议院议员”。“华侨选举会选出之参议院议员，除前项规定外，以通晓汉语者为限”。2各省众议员人选以县为单位先进行初选，后合若干初选区为选区，对初选人员进行复选后才产生。国会的职权，在“民国宪法未定以前，《临时约法》所定参议院之职权为民国议会之职权”3。

《中华民国临时约法》规定参议院有下列职权：（1）议决“一切法律案”及“全国之税法、币制及度量衡之准则”。（2）议决“政府之预算决算”和“公债之募集，及国库有负担之契约”。（3）对大总统任命国务员及外交大使、公使、宣战、媾和、缔结条约及大赦，“须经参议院之同意”。（4）答复政府咨询。（5）管理人民请愿。（6）向政府提出建议。（7）向1《政府公报》1912年8月11日。

2《政府公报》1912年8月11日。

3《政府公报》1912年8月11日。

国务员提出质问，并请政府查办官吏纳贿、违法事件。（8）弹劾总统与国务员。1由于国会是两院制，它与一院制的参议院不同，故职权也分成各个单独行使（专行）和两院共同行使（共行）两类。

两院单独行使的职权有：建议、质问、查办官吏纳贿违法之请求；政府咨询的答复；人民请愿之受理；议员逮捕之许可；院内法规之制定2。除上列专行职权以外，《中华民国临时约法》所规定的参议院职权均为两院共行的职权。

根据《中华民国国会组织法》规定，两院开会、闭会同时进行。一般会期是4个月，但遇特殊情况可延长。国会讨论问题，除预算、决算须先经众议院议决外，“两院各别行之”。但“同一议案不得同时提出于两院”。国会的决议，“以两院之一致成之”。如有议案被其中一院否决，则该议案“不得于同会期内再行提出”3。1913年9月27日公布的《议院法》，对国会议事规则又作了更具体的规定。要求凡法律、财政及其他重大案件之决议，须经三读会程序；但因政府之要求，议长或议员10人以上之动议，得省略之。如两院对于同一议案意见各异时，应各出同数委员组织协议会进行商讨，其决议两院不得再行修正。

中华民国第一届国会于1913年4月8日上午11时在北京举行。参议院有议员274名，张继为议长，王正廷为副议长。众议院有议员596名，汤化龙为议长，陈国祥为副议长。这次国会在选举了袁世凯为正式大总统后，因在制订宪法过程中，拒绝扩大总统权力，于1914年1月10日遭解散。

1916年6月，袁世凯死去。同年8月1日，第一届国会在北京复会，称为第二期常会。此次国会主要确定黎元洪为继任大总统，选举冯国璋为副总统，追认段祺瑞为国务总理兼陆军部总长。后因“府院之争”，国会于1917年6月12日被黎元洪下令解散。

国会解散后，150多名议员南下，于同年8月25日在广州召开国会非常会议，史称“非常国会”。非常国会制订并通过了《国会非常会议组织大纲》、《军政府组织大纲》，选举孙中山为大元帅。1918年6月12日，非常国会议决召开正式国会，但不足法定人数。7、8月间，非常国会引用《议院法》第七条，将未南下的300多名两院议员解职，以候补议员递补，凑足法定人数，于9月28日起开会审议宪法草案。1920年1月24日，非常国会因内部意见分歧而停会。此后，国会分裂，议员四处流亡。1922年6月陈炯明叛变，非常国会宣告结束。

与南方出现非常国会的同时，北京出现了一个受段祺瑞控制的“临时参1《临时政府公报》1912年3月11日。

2《政府公报》1912年8月11日3《政府公报》1912年8月11日。

议院”。1918年8月12日组织起“第二届国会”。因它是安福俱乐部一手操办成立的，故称“安福国会”。这个国会选举徐世昌为大总统，还搞了一个宪法草案，1920年8月30日宣布闭会。

1922年6月13日，黎元洪下令撤销他本人于1917年6月12日发布的解散国会令，第一届国会第二期常会于1922年8月1日复会，9月18日举行闭幕式。10月11日又举行第三期常会。按《中华民国国会组织法》规定：“参议院议员任期六年，每二年改选二分之一。”“众议院议员任期三年。”由于事实上改选工作始终没有进行，国会已形同虚设。1924年12月13日，北京临时执政府会议决定取消国会。从此，中国无国会。

大总统根据《中华民国临时约法》的规定，大总统是一国元首。他代表政府，“总揽政务，公布法律”；“统率全国陆海军队”；“接受外国之大使、公使”；“颁给勋章，并其他荣典”；“宣告大赦、特赦、减刑、复权”等等。大总统的权力须受国会和国务院的制约。《中华民国临时约法》明确规定：大总统“制定官制、官规，但须交参议院议决”；“任命国务员（按：即国务总理及各部总长）及外交大使、公使、须有参议院之同意”；大总统要“经参议院之同意，得宣战、媾和，及缔结条约”；“大赦须经参议院之同意”；提出法律案，公布法律及发布命令时，须由国务员“副署之”。《中华民国临时约法》第22、23条还规定，参议院作出的决定，大总统必须公布执行；如总统不同意，而“到会参议员三分之二以上仍执前议时”，总统仍须执行。1根据1913年10月4日公布的《大总统选举法》，大总统、副总统由国会议员组织的总统选举会经无记名投票产生，得票满投票人数四分之三者当选。总统任期为五年，最多连任一次。凡“中华民国人民完全享有公权，年满四十岁以上并住居国内满十年以上者”2，方得被选为大总统。

对于这些规定，袁世凯是不满意的。他一当上大总统就对《中华民国临时约法》和《大总统选举法》提出修改。1914年5月1日，公布《中华民国约法》，以取代《中华民国临时约法》。12月29日又公布了《修正大总统选举法》。这两个法律条文，大大提高了总统的权力。

首先，将原大总统被选举资格改为“有中华民国国籍之男子”，取消了原有的“人民”字样；改原在国内居住“满十年以上者”为“满二十年以上者”1。这就可以防止流亡在海外的革命党人回国竞选总统。

1《临时政府公报》1912年3月11日。

2《政府公报》1913年10月5日。

1《政府公报》1914年12月30日。

其次，确定“大总统任期十年，得连任”；而大总统继任人，由现任大总统推荐三人，“被推荐者之姓名，由大总统先期敬谨亲书于嘉禾金简，钤盖国玺，密贮金匮于大总统府特设尊藏金匮石室尊藏之”；待到选举之日，“大总统敬谨将所推荐有被选举为大总统资格者之姓名，宣布于大总统选举会”；2选举总统用记名单记投票法。袁世凯用这套办法来确保他本人成为终身总统，其子孙能世袭总统。

第三，扩大总统职权。规定“大总统为国之元首，总揽统治权”。“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”；官制官规由大总统来制定，文武职官由总统任免。“大总统为陆海军大元帅，统率全国陆海军。大总统定陆海军之编制及兵额”。“大总统召集立法院，宣告开会、停会、闭会”。对立法院讨论通过的法律案，大总统不同意应交院复议，如立法院以出席议员三分之二以上仍坚持前议，“大总统认为于内治外交有重大危害、或执行有重大障碍时，经参政院之同意，得不公布之”。大总统经参政院同意可解散立法院。大总统可以召集或解散制定宪法的国民会议。大总统还可以增修宪法条文。此外，约法还授予总统紧急命令权和财政紧急处分权等等。1这样《中华民国约法》彻底取消了责任内阁制，而规定由总统直接控制行政，行政权力超过立法权力，为袁世凯总揽一切大权提供了法律根据。1915年12月12日，袁世凯称帝，改国名为“中华帝国”，年号“洪宪”，但遭到全国各阶层的反对。1916年3月22日，袁世凯被迫取消帝制，仍称大总统。同年6月6日，袁世凯死去。

袁世凯死后，黎元洪“接任”大总统。以后，大总统一职有时属于最大的军阀头目，有时属于几派军阀支持的傀儡，其实际权力与法律规定相距甚远。1924年12月，北京临时执政府在取消《临时约法》的同时，也取消了大总统称号，设“临时执政”以总揽军民政务，职权与总统相当。虽说发布命令仍要国务员副署，但仅是形式而已。

1927年，安国军总司令张作霖成立“中华民国军政府”，自任陆海军大元帅，代表中华民国行使统治权。大元帅不受任何民意机关监督，国务员成了它的属吏，形成了实际上的军事独裁政府。

附：1912—1928年历届总统：临时大总统袁世凯1912年3月10日—1913年10月10日大总统袁世凯1913年10月10日—1916年6月6日大总统黎元洪1916年6月7日—1917年7月30日大总统（代理）冯国璋1917年8月1日—1918年10月7日大总统徐世昌1918年10月10日—1922年6月2日大总统黎元洪1922年6月11日—1923年6月13日2《政府公报》1914年12月30日。

1《政府公报》1914年5月1日。

（国务院摄行大总统职）1923年6月14月—10月10日大总统曹锟1923年10月10日—1924年11月2日（国务院摄行大总统职）1924年11月3日—11月23日临时执政段祺瑞1924年11月24日—1926年4月20日（国务院摄行大总统职）1926年5月13日—1927年6月17日陆海军大元帅张作霖1927年6月18日—1928年6月4日国务院（内阁）

国务院为政府机构，由国务总理和各部总长组成。国务总理及各总长，统称为国务员。按《临时约法》规定，国务员由总统任命，但须有参政院同意。国务员对参政院负责。

国务院的主要职责是：辅佐总统，负其责任。当总统提出法律案、公布法律及发布命令时，国务员须副署之。

国务总理是国务员的首脑，是国务会议主席。凡法律案及教令案、预算案及决算案、预算外交之支出、军队的编制、条约案、宣战媾和事项、简任官之进退、各部权限之争议、参议院咨送的人民请愿案，以及依法令或国务总理及各部总长认为应经国务会议讨论的均应经国务会议讨论通过。

国务总理为“保持行政之统一”，凡各部总长发布的命令或处理问题有碍“统一”者，可以“中止之”。国务总理依其职权，还可发布国务院令及对地方长官的训令、指令。当“国务总理就所管事务，于地方长官之命令或其处分，认为违背法令或逾越权限者，得停止或撤销之”。1国务院除国务会议外，还有直属机构和行政各部，从而构成整个行政机制。

国务院直属机构主要有：秘书厅负责处理国务院日常事务。秘书厅由秘书长、秘书、佥事、主事、参议组成。秘书长承国务总理之命，掌理秘书厅事务。秘书分管宣达法令、撰拟及保管机要文书、典守印信等。金事分管撰拟文书、编纂纪录、保管文书图籍、翻译文电、核对文稿、收发文件，以及掌理会计、庶务等。主事协助佥事工作。参议负责审议法令。厅内分课办事。起先设三课，1914年1月增为八课，即总务、内政、外交、财政、边务、军政、编纂、庶务。1926年又改成五科。

法制局负责法律、命令的审查和拟订。法制局由局长、参事、秘书、佥事、主事组成。

铨叙局负责铨叙荐任以上官员任免、审核文官考试、恩典、抚恤及办理荣典授予外国勋章和佩用。人员组成同法制局。

1《政府公报》1912年6月27日。

印铸局职掌文告用纸印刷，勋章、徽章、印信、关防图记及其他用品制造，以及刊印公报、职员录及法令全书。组成人员除同法制局外，还有技正、技士等人。

由于各时期机构设置不一，此处不一一列举。

国务院起初设十个部：外交部管理国际交涉，管理居留外国人并在外侨民事务，保护在外商业，监督外交官、领事官。

内务部管理地方行政、选举、赈恤、救济、慈善、感化、人口、户籍、土地、警察、著作、出版、土木工程、宗教、卫生事务，监督所属各官署及地方行政长官。

财政部总辖国家财务，管理会计、出纳、租税、公债、货币、政府专卖、储金保管及银行事务，监督所属各官署、公共团体的财务。

陆军部管理陆军军政，统辖陆军军人、军属，监督所属官署。

海军部管理海军军政，统辖海军军人、军属，监督所属官署。

司法部管理民事和刑事诉讼案件、户籍、监狱、出狱人保释及其他司法行政事务，监督所属官署、司法官。

教育部管理教育、学艺、历象、监督全国学校、所属官署。

农林部管理农务、水利、山林、畜牧、蚕业、水产、垦殖，监督所属官署。

工商部管理工业、商业、矿务、监督所属官署。

交通部管理铁路、邮政、电政、航政，监督所属官署及全国交通、电气事业。

1913年12月将农林、工商两部合并为农商部。1927年6月，又取消农商部，增设农工部和实业部；把陆军部和海军部合并，并把航空署和参谋本部包含在内，改名为军事部，掌理参谋、海、陆、空军行政。

各部组成人员，除总长、次长、司长、厅长外，还有参事、秘书、佥事、主事以及其他技术人员。各部内部组织及人员多少不一。总长为各部首脑，次长辅助总长工作。陆军部和海军部因是军事机构，其官员均有军衔。

1914年5月，袁世凯撤销国务院，设政事堂于总统府。国务卿只对大总统负责，对总统只起“赞襄”作用。各部组织虽无变化，但因它直隶总统，凡事均听命于总统，故总长也只是总统的属员而已。

政事堂名义上是最高行政中枢，而其实际地位不过是总统办公厅性质。

在政事堂内部，除国务卿外，还设有左、右丞各一，其地位与国务卿相差无几，以便相互制约，对袁世凯不会构成威胁。

袁世凯帝制失败，1916年5月8日改政事堂为国务院，说是恢复旧制，事实上国务总理的名义始终没有恢复。到6月黎元洪接任大总统，内阁权力才得以恢复。但在以后的十多年里，军阀长期混战，随着各派军阀势力的消长，国务院总理也像走马灯一样不断更换。

1924年10月北京政变后，段祺瑞任临时执政。11月24日公布的《中华民国临时政府制》宣布临时执政“总揽军民政务，统率陆海军”，对外代表民国。临时政府不设国务总理，只设国务员分掌各部，“赞襄临时执政处理国务”；国务会议由临时执政召集1。尽管《中华民国临时政府制》规定“临时政府之命令及关于国务之文书，由国务员副署”，但由于国务员是临时执政任命的，所以副署只是一种形式而已。

1925年12月26日，段祺瑞公布《修正中华民国临时政府制》，被迫复设国务院，任命国务总理，而实际上国务院仍无实权。

1927年6月18日张作霖成立军政府，根据当天公布的《中华民国军政府组织令》，“大元帅于军政府时期代表中华民国行使统治权”，国务员“辅佐大元帅执行政务”1。大元帅之命令须国务总理副署，其关于各部务者须各部总长副署，但惟大元帅“任免国务员不在此例”2。这就把国务总理和各部总长当成总统的属员，所以副署没有意义。

附：1912—1928年6月内阁更迭情况：袁世凯统治时期1唐绍仪内阁1912年3月13日—6月29日2陆徵祥内阁1912年6月29日—9月22日3赵秉钧内阁1912年9月25日—1913年7月16日4段祺瑞临时内阁1913年7月19日—7月31日5熊希龄内阁1913年7月31日—1914年2月12日6孙宝琦临时内阁1914年2月12日—5月1日7徐世昌内阁1914年5月1日—1916年4月22日8段祺瑞内阁1916年4月22日—6月29日黎元洪继任时期9段祺瑞内阁1916年6月29日—1917年5月23日10伍廷芳临时内阁1917年5月23日—28日11李经羲内阁1917年5月28日—7月2日冯国璋继任时期12段祺瑞内阁1917年7月2日—11月22日13汪大燮临时内阁1917年11月22日—30日14王士珍内阁1917年11月30日—1918年3月23日1《政府公报》1924年11月25日。

1《政府公报》1927年6月19日。

2《政府公报》1927年6月19日。

（2月20日—3月23日钱能训代总理）

15段祺瑞内阁1918年3月23日—10月10日徐世昌统治时期16钱能训临时内阁1918年10月10日—12月12日17钱能训内阁1918年12月12日—1919年6月13日18龚心湛临时内阁1919年6月13日—9月24日19靳云鹏临时内阁1919年9月24日—11月5日20靳云鹏内阁1919年11月5日—1920年5月14日21萨镇冰临时内阁1920年5月14日—8月9日22靳云鹏内阁1920年8月9日—1921年12月18日（1921年5月14日靳曾再次组阁）

23颜惠庆临时内阁1921年12月18日—24日24梁士诒内阁1921年12月24日—1922年1月25日25颜惠庆临时内阁1922年1月25日—4月9日26周自齐临时内阁1922年4月9日—6月11日黎元洪复任时期27颜惠庆临时内阁1922年6月11日—8月5日28唐绍仪临时内阁1922年8月5日—9月19日29王宠惠临时内阁1922年9月19日—11月29日30汪大燮临时内阁1922年11月29日—12月11日31王正廷临时内阁1922年12月11日—1923年1月4日32张绍曾内阁1923年1月4日—6月6日（国务院摄行大总统职）

33高凌霨代理内阁1923年6月13日—10月12日曹锟统治时期34高凌霨代理内阁1923年10月12日—1924年1月12日35孙宝琦内阁1924年1月12日—7月2日36顾维钧代理内阁1924年7月2日—9月14日37颜惠庆内阁1924年9月14日—10月31日（国务院摄行大总统职）

38黄郛临时内阁1924年10月31日—11月25日段祺瑞统治时期39段祺瑞内阁1924年11月25日—1925年12月26日（段祺瑞以临时执政自兼）

40许世英内阁1925年12月26日—1926年2月15日41贾德耀内阁1926年2月15日—4月20日42胡惟德临时内阁1926年4月20日—5月13日（国务院摄行临时执政职）43颜惠庆内阁1926年5月13日—6月22日44杜锡珪代理内阁1926年6月22日—10月1日45顾维钧代理内阁1926年10月1日—1927年6月17日张作霖统治时期46潘复内阁1927年6月18日—1928年6月3日司法机关北洋政府采取行政诉讼和普通民事、刑事诉讼分开的司法制度。即普通民事、刑事案件由普通法院受理。行政诉讼（即人民和官署之间的纠纷）由平政院受理。

审判机关北洋政府的审判机关采取“四级三审”制。即审判机关分为初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院四级；审判则分初审、二审和终审。

大理院是北洋政府最高审判机关。其判决为终审判决。大理院院长负责全院事务，并监督其行政事务；统一解释法令，但不得指挥审判官对案件的审判。

大理院因事务的繁简设立若干民事、刑事庭。各庭设庭长一人，负责本庭工作。大理院审判采用“合议制”，即以推事五人组成“合议庭”，庭长为审判长，共同进行审判。在审判中，如有意见分歧，由院长主持召开民事科或刑事科，或民、刑两科总会审判。

为了照顾边远地区，在高等审判厅内设大理分院，就地执行终审案件。

高等审判厅为省法院。厅长负责，下设若干庭。为方便本省审判，在地方上又设若干高等审判分厅。高等审判厅可受理不服地方审判厅的二审案件。

地方审判厅和初级审判厅为县法院。前者设在大县，后者设在小县。初级审判厅只负责一审案件。地方审判厅可受理不服初级审判厅的一审案件。检察机关与审判机关相应，北洋政府的检察机关也分为四级，中央设总检察厅，省级设高等检察厅，县设地方检察厅和初级检察厅。

检察厅独立行使职权总检察厅设检察长1人，负责监督总检察厅事务。另设检察官2人以上，主要职责是：实行搜查处分，提起公诉，实行公诉，监察判决的执行；为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜。概括起来就是负责侦查、起诉和监督审判。

行政诉讼机关北洋政府专门办理行政诉讼的机关是1914年成立的平政院。平政院院长直属大总统。评事15人，由平政院院长、各部总长、大理院院长和咨询机关密荐，请大总统任命。平政院的职权，主要是审理中央或地方行政官署的违法案件。

平政院下设肃政厅。但它独立行使职权，监督平政院裁决。其主要职责是对官吏进行纠察弹劾，因而具有检察官性质。

中央其他机关北洋政府中央机关除国会、总统、国务院、司法机关外，还有许多直辖机关，此处只介绍几个重要的，其他不一一列出。

参谋本部参谋本部在南京临时政府时期已经成立，属总统直接管辖。

其职责是：掌管全国国防用兵；统辖全国参谋将校，并监督其教育，管辖陆、海军大学和陆军测量；监督驻外武官；掌管军事交通。

参谋本部的最高领导是参谋总长，负责统辖本部，并辅佐总统运等军务，凡关于国防用兵的一切计划和命令，呈请大总统批准后，分别送交陆军部、海军部办理。

将军府将军府成立于1914年7月18日，直属大总统，是军事最高顾问机关。将军府设上将军和将军若干人，由大总统在陆、海军的上将或中将中选任。上将军和将军承大总统之命，会办军务，校阅陆、海军，或派驻各省，组织将军行署，督理军务。1925年撤销将军府，但将军名号仍沿用。将军名号由大总统定，一般用“武”或“威”加上另一地名、谥号之类的简称作为冠字。袁世凯统治时期通常派到各省的将军冠以“武”字，留在京师将军府的冠以“威”字。如，赵倜1914年8月29日授宏威将军，9月20日改称为德武将军督理河南军务。靳云鹏1914年6月30日授泰武将军督理山东军务，1916年6月22日授将军府果威将军。其他如冯国璋为宣武上将军督理江苏军务，阎锡山为同武上将军督理山西军务；留在京师的段祺瑞，1914年6月授予建威上将军兼管将军府事务。袁世凯死后的北洋政府则一般均授予冠以“威”字的将军名号，使用“武”字很少。

审计院原为审计处。1914年扩建为审计院。审计院直辖于总统。审计院主要负责对国家岁入、岁出决算进行审定。此外还审定：总决算；各官署每月的收支计算；特别会计的收入计算；官有物的收支计算；由政府发给补助费或特殊保证的收支计算；法令特定应经审计院审定的收支计算。但正副总统岁费及政府机密费不受审计。

审计院下设一会二室三厅：一会是审查决算委员会。负责复审各厅审查报告，编制审查决算总报告和审计成绩报告书等。二室是书记室和外债室。书记室下设机要、会计、庶务、编译四科，分管具体事务。另设核算官掌理核算事务。外债室负责稽查外债，为监督工作，外债室的两个室长中有一个是外国人担任。三厅，即第一厅、第二厅、第三厅。它们分管中央各部收支计算的审查。

蒙藏院蒙藏院是北洋政府管理蒙古、西藏地方事务的机关。原为直属国务院的蒙藏事务局。1914年改为直属总统的蒙藏院。

院内设二厅（总务厅、秘书厅）、二司（第一司、第二司）。

第三节　地方行政机构

省级机构1.省议会各省议会系根据1912年9月4日公布的《省议会议员选举法》1和1913年4月2日公布的《省议会暂行法》2等有关法规，于1913年先后成立的。

省议会议员采间接选举制产生。选民和议员当选资格同国会众议员选举。省议员任期三年，可连选连任。原来选区变化不影响议员任期。根据《省议会暂行法》的规定，省议员有以下权利：议员除现行犯罪和内乱、外患犯罪外，会期内不得省议会的许可，不能逮捕；会议期间的言论和表决，对省议会外不负责任；议员任职后，非经省议会许可不得解职；任职后享有相当待遇。省议员的义务是：不得兼为国会议员；不得违反议事细则；不得无故缺席；不得用省议会名义干涉外事；不得兼任行政官吏。如有违反，经省议会公决后给予停止到会或除名的处罚。

省议会设在省行政长官所在地。省议会由议长、副议长、议员组成。

省议会的会议分为常会和临时会两种。常会每年举行一次：会议60天，最多80天，由省行政长官召集。临时会在有紧要事件或议员半数以上要求开会时，由省行政长官召集，会期至多30天。

省议会的议决案一经通过，送交省行政长官公布。行政长官对决议如有不同意见，应于决议送达后五日内声明理由，咨请省议会复议。复议时，有出席议员三分之二以上拥护原案，则行政长官应于复议案送达后十日内公布；如不到三分之二议员拥护，即撤销原案。若行政长官认为省议会的议决案违法，得咨达省议会撤销。如省议会不服，得向平政院（未成立前属大理院）提出诉讼。尽管省议会有审议权、监督权和建议权，审议的项目也很多，但从中可以看到它处处受行政长官制约，实际上权力有限。因此省议会算不上是权力机关，更不是民意机关，只是一个供行政长官咨询的机构。

1914年2月，各省议会被袁世凯解散。袁世凯死后，省议会虽恢复开会，但在各地军阀残暴统治下也发挥不了什么作用，反而成了他们的一种统治工具。

1920年，南方各省发起联省自治运动。此刻省议会名义上是立法机关，形式上比过去有着较多的职权。如1921年9月9日公布的《中华民国浙江省宪法》，规定省议会有权议决关于省事权事项的法律；议决省预算、决算；议决省公产和营造物的处分；对省政府可以质询、弹劾等等1。但对于省宪1见《政府公报》1912年9月5日。

2见《政府公报》1913年4月3日。

1《东方杂志》第19卷第22期。

法的制订、省长的任免，省议会仍无权过问。按规定，省宪法由立法会议决定，省长由全体公民投票。可以说，省议会只是地方军阀的装饰品。公布省宪法的各省，哪个省也没有实行自治。

2.省行政长官及其公署民国刚建立时，各地省级行政机关名称不一，有的称都督府，有的称军政府等。1913年1月8日，袁世凯公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》，以统一地方行政制度，规定各省一律军民分治，都督只管军事。省行政机关为“行政公署”，民政长为行政公署长官，总理全省政务，由总统直接任命。2行政公署下设一处（总务）、四司（内务、财政、教育、实业）。处、司下再设若干科。

蒙古、青海、西藏为特别行政区域，不依省制的规定，仍由都统、将军及办事长官等兼领民政，为各该地方之行政长官。

1914年5月23日，袁世凯为复辟帝制需要公布《省官制》，改行政公署为巡按使公署，民政长改称巡按使，一律由大总统任命，禁止地方保荐。6月30日裁撤各省都督，改称将军。3巡按使管辖全省民政官吏和巡防、警备各队以及受政府的特别委任，监督财政和司法行政与其他特别官署的行政事务。

巡按使公署内设政务厅、财政厅。政务厅作为行政枢纽。

袁世凯死后，1916年7月6日黎元洪下令改巡按使为省长，巡按使署为省长公署。同时将将军改为督军。以后省长公署机构内的组织虽有一些变化，如1917年9月改教育、实业两科为厅，1918年1月又设警务处，但仍沿用公署和省长名称。

1920年南方掀起“联省自治”运动后，根据自行颁布的省宪法，省的权利扩大了。按《中华民国浙江省宪法》和《湖南省宪法》（1922年1月1日公布）规定，省享有下列权利：（1）有权监督省以下地方制度和各级地方自治机构；对省官制、官规、司法等作出规定并监督实施。（2）有权对本省的财政、教育、警察、军事法规和重大措施作出决定。（3）除对外宣战外，其军政统辖权归省政府。（4）在不抵触“国宪”范围内，省还有权制定上述各项以外事务的法规。（5）省受国家委托执行国家行政事务所需费用，均由国家负担。1省长选举产生，其职权在《湖南省宪法》中也有明确规定：省长公布法律、发布执行法律的命令；统率全省军队，管理全省军政；任免全省文武官员；遇有内乱外患时，经省议会同意得宣告戒严，如在省议会闭会期间须得常驻委员同意，由省议会下届开会时追认；必要时可召集省议会临时会议。2《东方杂志》第9卷第8期。

3《东方杂志》第11卷第1期。

1《东方杂志》第19卷第22期。

省的行政机构为省政院（或省务院），省长兼任院长，省政府还设有政务会议，作为省政的议决机关。凡省内施政方针，重要政务和备司权限的争议等，均须由政务会议讨论决定，并报告省长。

道、县级行政机构道是清代旧制，辛亥革命后仍沿用。道为省与县之间的一级地方政权。

根据1913年1月8日公布的《划一现行各道地方行政官厅组织令》，道的行政长官叫观察使，官署为观察使署1。1914年5月23日又公布《道官制》，改观察使为道尹，观察使署为道尹公署2。公署下设内务、财政、教育、实业四科。道尹由该省行政长官呈由国务总理呈请大总统简任。

道尹的职权，主要是发布道令，管理所辖官吏、节制警备队等地方武装，监督道内的财政和司法，巡视、调查全道工作等。当时全国共设道90多个。1924年6月4日，根据《中华民国宪法》，内务部通令各省裁撤道尹，7月1日起实行。

根据1913年1月8日公布的《划一现行各县地方行政官厅组织令》，直辖地方的府、直隶厅、直隶州、厅、州等，一律改称为县，行政长官称县知事，官署称县知事公署3。这个制度直至北洋政府垮台基本上没有变动。县知事由省行政长官呈由国务总理及内务部长荐请任命。县知事的职权相当广泛，主要有：（1）行政方面的：发布命令，管理和监督本县官吏，调用本县地方武装等。（2）立法方面的：决定县议会的召开、闭会和议事日程。县知事还拥有提议权、编制预决算权、要求复议权、撤销议案权、紧急处分权等。（3）司法方面的：县知事一般都兼理司法，直接审理诉讼案件。

县知事公署分科办事，下设2至4科不等。

县有县议会，但职权有限，几乎全在县知事控制之下，形同虚设。

县以下的基层政权为城、镇、乡。其区分是沿用1908年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》的规定：府厅州县治所在的城厢为城，聚居五万以上人口的村庄叫镇，五万人口以下的村庄叫乡。城、镇、乡的政权为当地地主豪绅所把持。

除省、道、县官制外，顺天府情况特殊，以府尹为行政长官，由内务总长经国务总理呈请大总统简任。公署名府尹公署，下设内务、财政、教育、实业四部。

1《东方杂志》第9卷第8期。

2《东方杂志》第11卷第1期。

3《东方杂志》第9卷第8期。

巡阅使北洋政府为拉拢部分军阀并使之在其统治下就范，又按地区设置巡阅使，其官署为巡阅使署。

巡阅使就所辖范围，有辖两省的，如闽粤巡阅使；有辖三省的，如苏皖赣巡阅使；还有的无具体省区，如长江巡阅使、海疆巡阅使等。

巡阅使署一般均设有参谋长和参谋、副官、政务、军务、军需、军医、军法等处。按规定巡阅使只是统辖该区内的陆军，会同区内各省军政长官，筹办处理区内军事事务，但实际上他的权限很大，军事、民政、财政、司法都要管，俨然成了超省级的太上皇。

第四节　官制

北洋政府的官吏制度一般是文武分开。文官指行政官、外交官、司法官、技术官及负责内勤的警察官等。武官指陆、海军官。

文官（此处指行政官）任用前需经甄录试、初试、大试三场考试。三场考试合格通过，领到补官证书，方可等待任用。

按规定，北洋政府的任官是分等任用的。由大总统以特命附表一：《中华民国临时约法》规定北京政府组织系统（1913年）

中华民国大总统府国会大总统副总统秘书厅参谋本部军事处步兵统领衙门国史馆国务院国务总理国务会议总检察厅大理院交通部农商部教育部司法部海军部陆军部财政部内务部外交部蒙藏事务局临时稽勋局铨叙局法制局印铸局税务处审计处秘书厅形式任命的官吏为特任官。通常是指国务总理和各部总长。除特任官外，行政官员又分成三级九等：第一、二等为简任官，由总统任命。第三至五等为荐任官，由所属长官推荐给中央政府任命。第六至九等为委任官，由各所属长官直接任命。

按1913年1月9日公布的《文官惩戒法草案》规定，凡官员犯有下列之一错误，即违背职守义务、玷污官吏身份、丧失官吏信用，将受到处分。处分分四种：革职、降官、减俸、申诫。1918年1月对惩戒法草案作了修改，并增添了记过一项处分。

附表二：“袁记约法”时的北京政府组织（1914年）

中华民国大总统府大总统副总统大元帅统率办事外步兵统领衙门将军府参谋本部翊卫处国史馆肃政厅平政院蒙藏院审计院政事堂国务卿左丞右丞总检察厅大理院交通部农商部教育部司法部海军部陆军部财政部内务部外交部司务所印铸局铨叙局法制局主计局机要局第九章南京国民政府的机构和制度北洋军阀在中国的统治被推翻以后，取而代之的是南京国民政府。1927年4月12日，蒋介石在上海发动反革命政变。15日，在南京的少数国民党中央执行委员和中央监察委员召集“谈话会”，宣布否认在武汉的国民政府和中央党部的合法性，并“定都南京”。18日，蒋介石等人在南京举行所谓的“定都典礼”。南京国民政府就此成立。

南京国民党政权在中国的统治持续了22年。在这22年中，它先后实行过三种基本制度，即军政制度、训政制度、宪政制度。政治体制演变经历了五个大的时期：（1）从1927年4月到1928年10月，是国民党的所谓“军政时期”，也是南京国民政府由地方政权向全国政权发展的过渡时期。在这个时期里，国民党建立了一党专政的政治制度，在形式上完成了“统一”全国的过程；但是蒋介石的统治地位并不牢靠，国民党内争不断，国民政府的领导体制多次变更。（2）从1928年10月到1937年7月，是国民党开始实施“训政”的时期，也是南京国民政府新专制主义政治体制大体形成的时期。在这个时期里，国民党一党专政的政治制度得到强化，五院制的中央政制和集权化的地方政制逐步完善，军事化统治网络初步形成，它们的有机组合构成了南京国民政府的政体框架。（3）从1937年7月到1945年8月，是国民党的所谓“抗战建国时期”，也是国民政府获得国内外广泛承认的时期。在这个时期里，国民党没有放弃“训政”，但是它适应国内外的民主要求，设置了政策咨询机构，国民政府吸纳个别非国民党人士，实行了有限度的开放；同时，它又利用中华民族团结抗战的有利时机，以战时军事政治需要为借口，将蒋介石对整个国家的独裁统治发展到极端。开放化和集权化，是这个时期国民政府政治体制演变中相互矛盾的两个方面。其中，开放化是次要的方面，战争进入相持阶段就停滞下来；集权化是主要的方面，贯穿于整个抗战过程，而且延续到抗战胜利以后。（4）从1945年8月到1948年5月，是国民党顽固坚持一党专政、个人独裁的“训政”体制，反对和抵制中国民主化进程的时期，也是南京国民政府失去民心、走向失败的时期。在这个时期里，中国的革命民主力量迅速壮大，政治协商会议确定的国会制、内阁制、省自治制为国民党政权的民主化改造指明了道路。然而，国民党撕毁了政协决议，企图通过召集非法的“国民大会”和颁布一党“宪法”改变中国的民主化进程。（5）从1948年5月到1949年4月，是国民党改行“宪政”的时期，也是国民党统治遭到革命民主力量沉重打击、迅速崩溃和灭亡的时期。在这个时期里，国民党将一党包办的五院制政府改组为国民党占支配地位的总统制政府，把蒋介石在“训政”时期以各种名义取得的统治权通过宪法和宪法临时条款的形式重新赋予他，完成了名义上“还政于民”、实际上“还政于蒋”的宪政改革。