第一节 近代海关行政管理制度的演变和确立
鸦片战争后海关行政主权的开始丧失鸦片战争使中国由封建社会开始逐步转变为半殖民地半封建社会，中国海关主权也开始逐步丧失。
鸦片战争以前，外国商船到达广州，须投行认保，所有进出口货税均由保商（即行商）代纳。战后废除了行商制度。道光二十三年（1843）中英《五口通商章程》规定，“裁撤保商，则进口货船即由英（领事）官担保”；并规定了领事报关制的具体施行办法：英国商船进口后，即将船牌、舱口单、报单各件呈送该口英国领事，领事即根据这些文件把船只大小、装运货物种类等项通知海关；英商船只卸货、装货时，亦应先期通报领事，“由英（领事）官自雇通事转报海关，以便公同查验”；英商船缴纳税钞之后，海关发给完税红单，商人即将红单呈送领事验明，方准发还船牌，令行出口1。中英《五口通商章程》还规定，外商若不遵守领事报关制，或有呈送假舱单及未领牌照先擅自开舱一类作弊行为，由领事代中国课以罚金。中英《虎门条约》第十二款并规定，走私案件也应由领事通报清地方官员，“以便本地方官捉拿”1。
道光二十四年（1844）中美《望厦条约》和中法《黄埔条约》，均对领事报关制及领事插手缉私问题作出了类似规定。
按照上述规定，不仅中国政府对外国船舶进出中国港口的批准权被领事剥夺，而且外船进港手续办理之权、海关缉私之权也被外国领事所窃取。领事报关制实行的结果，使得走私贸易，特别是鸦片走私，“像一棵绿色月桂般地欣欣向荣起来”，不法外商“毫不踌躇地抓住每一个机会，不是把关税逃避得一干二净，就是用假报单或和解办法，千万百计缴纳少于协定税则所规定的数额”2。
咸丰三年八月初五日（1853年9月7日），上海小刀会起义，占领上海县城，上海海关道吴健彰逃入租界。英国领事阿礼国（r.alcock）“遂认此为实行其昔日改良关税行政计划之良机”3，迅速与美国副领事金能亨（e.cunninghan）磋商，并于八月初七日（9月9日）公布了《海关行政停顿期间船舶结关临时规则》（六条）。该规则宣布：英、美商人分别向英、美领事馆办理一切报关纳税手续，所有进出口税，应向英、美领事馆缴纳，或用现款，或用见票四十天付款的保单均可4。阿礼国推行领事代征制度的1王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第40—43页。
1《中外旧约章汇编》第1册，第37页。
2莱特：《中国关税沿革史》；姚曾廙译，三联书店版，第35、88页。3高柳松一郎：《中国关税制度论》第1编，第29页。
4《上海小刀会起义史料汇编》，上海人民出版社版，第294页。又见海关总司署造册处编：documentsillustrativeoftheorigin，development，andactiv-itiesofthechinesecustomsservice，（以下简称《海关文件汇编》）第6卷，第20—22页。
目的，除了进一步直接掠夺中国海关行政权之外，还在于用交纳保单的办法，作为万一英商财产因战争而受损时，可向中国政府索取赔偿1。
领事代征制实行一个月后，吴健彰于九月初八日（10月10日）通知各国领事，他从即日起恢复海关监督职权。阿礼国立即在复照中刁难说：“本领事认为须俟大清官军收复上海县城、阁下到江海关复职视事之日，本领事始准备与阁下进一步谈判征收关税事宜。”2九月初十与十二日（10月12与14日），吴健彰又两次照会阿礼国，要求支付八月初五日（9月7日）以前10艘英船所欠4.5万余两关税；并登记八月初五日以后各船欠款，否则他将在内地各关向华商征收丝茶出口税。阿礼国在随后的两次复照中，不仅抵赖八月初五日以前应缴税款，并且把清廷拟实行向华商征税的措施视为“挑衅行为”，恫吓说：“我国政府必在其他方面实行报复。”3九月二十四日（10月26日），吴健彰又通知各国领事将于租界对岸浦东的两艘税船上执行海关职权。法国代领事伊担（b.edan）带头宣布：“中国唯一在上海的海关，它已经被当地居民捣毁”，“本领事充分相信我国商船可以免税自由进出”。英领事阿礼国亦拒不承认吴健彰设“临时水上海关”，并于十月初二日（11月2日）通告英商：现行临时规则继续有效4。
九月二十七日（10月29日），奥国船罗伯特（robert）号拒交关税，扬帆而去，“宛然象是没有一个海关这样的机构存在一般”1。各国商人趁混乱之机纷纷逃避关税。咸丰三年十二月二十二日（1854年1月20日），美国领事以最惠国条款“美国船舶应一体均沾”为借口，公开准许两只美国船“奥乃德号”（oneida）和“赛恩施号”（scienle）免税结关出口。阿礼国也于咸丰四年正月初二日（1月30日）公开宣布英商也不按临时规则向领事馆缴纳货税“保单”2。
吴健彰恢复租界海关和设立浦东税船均遭阻挠，最后只好照会英、法、美三国领事，在苏州河北岸远离贸易中心的地方设立海关临时办公处，并于正月十二日（2月9日）开始受理业务。三国领事表面上准备“承认”这一临时海关，但前提是：“海关的监督权不论对于缔约国或非缔约国的任何船只，均应一律生效。”3于是，英商带头以“要付税就得大家付，如果不付的话，大家也不必付”为借口，仍然拒交关税4。
二月二十七日（3月25日），吴健彰奉江苏巡抚许乃钊之命通知英、美、法三国领事，说是为了防止偷税漏税，避免海关监督与外国领事及商人发生争端，暂“在内地河边设立两处关卡，一在白鹤渚，一在闵行镇；中国商人必须负责纳税”5。英、美、法三国领事于四月初五日与十三日（5月1日与9日）两次提出“抗议”，认为这种设内地关卡办法“显系违反条约”，竭1姚贤镐：《第一次鸦片战争后中国海关行政权丧失述略》，《社会科学战线》1983年第3期。2《上海小刀会起义史料汇编》，第305—306、308—313、327页。
3《上海小刀会起义史料汇编》，第305—306、308—313、327页。
4《上海小刀会起义史料汇编》，第305—306、308—313、327页。
1莱特：《中国关税沿革史》，第108页。
2《海关文件汇编》第6卷，第28—32页。
3《上海小刀会起义史料汇编》，第366、368、411—412页。
4《上海小刀会起义史料汇编》，第366、368、411—412页。
5《上海小刀会起义史料汇编》，第366、368、411—412页。
力阻止清廷行使征税的主权6。
阿礼国等外国领事在阻挠清廷行使征税主权的同时，还进一步精心策划将中国海关机构控制在列强“有效管理之下”1。咸丰四年四月初五日（1854年5月1日），阿礼国的副手威妥玛（t.f.wade）在其草拟的“上海临时制度备忘录”中，具体提出了以“外国机构”征收税饷的办法2。五月二十日（6月15日），阿礼国呈包令（j.bowring）备忘录，建议由英、美、法三国领事与上海道台会同指派一个外籍司税，驻在海关官署办公。一切公文应由他审阅稽核，税票应有他的签署，同时一切中文案卷和簿籍要随时送交各领事和道台核阅。
五月二十六日（6月21日），美国公使麦莲（r.m.mdane）在昆山会见两江总督怡良，提出裁撤两个内地税关，“否则就难以在该埠（上海）征税，并圆满解决过去九个月的欠税问题”3。在归还欠税和在外籍司税管理下可以收到税款的双重引诱下，在各国领事对新设两处内地税关的坚决反对下，怡良只得同意裁撤内地税关，并授权吴健彰与英、美、法三国领事对“海关行政问题商量一个办法”4。
咸丰四年六月初五日（1854年6月29日），吴健彰与英领事阿礼国、美国领事马辉（r.c.murphy）和法国代领事伊担举行会议，出卖了江海关行政权。这次会议决定三国领事各提名一人任司税，“组成包括通事、录事和扞子手等中外僚属的一个混合机构”，负责处理海关行政事务；并配备一艘由外籍船长指挥的缉私巡艇；海关监督所发一切文书，如无外籍司税副署不能生效；船舶进口仍经由领事报关，等等1。
英国方面首任司税，是上海副领事威妥玛，法国方面任司税的是其国驻上海副领事史亚实（a.smith）；美国方面任司税的是其国驻沪副领事贾流意（l.carr）。史亚实和贾流意，则仍兼任他们各该领事馆的职务。按照三国领事与吴健彰所订非法“协定”规定：各司税应不视为中国官吏，他们“在法律上对一个由三有约国领事和道台组成的混合法庭负责。虽说在这种审判中道台有两个投票权，可是事实却是骗不了人的。外国领事们享有永远占多数的特权”。因此，江海关的行政管理权完全由三国领事的代表所组成的司税所控制，“领事们实际上已经把这个新机构作成了各领事馆的一个附属机关”2。实质上，这几乎是个完全殖民地化的海关。
咸丰四年六月十二日（1854年7月6日），英、美、法三国领事联合向外商发布通告，原有在内地设立的两处关卡即行裁撤，由外籍司税组织的机构“足以保证充分发挥征收关税的效能”，所有报关纳税手续自六月十八日（7月12日）起在苏州河岸新关办理3。但外籍司税设立后，所谓“归还欠税”的诺言并未兑现。
6莱特：《中国关税沿革史》，第112页。
1马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，张汇文等译，三联书店版，第24页。2《海关文件汇编》第6卷，第33—44页。
3姚贤镐：《第一次鸦片战争后中国海关行政权丧失述略》，《社会科学战线》1983年第3期。4《海关文件汇编》第7卷，第7页。
1《海关文件汇编》第6卷，第51—55页。
2莱特：《中国关税沿革史》，第120页。
3《海关文件汇编》第6卷，第55—57页。
李泰国与“帮办税务”制度的建立起初，英国政府对于这种“把海关和关员确切而不可争辩地置于各有约国领事的管辖之下”的“方案”，认为“是值得一试的”1。但是，一些侵略者很快察觉到，在中国这样一个由列强共同争夺的国家中建立一个完全殖民地性质的海关机构，事实上是很难行得通的。李泰国（h.n.lay）正是最早富有这种敏感的一个侵略者。
咸丰五年四月十六日（1855年5月31日），威妥玛辞去了海关司税一职，回任其英国领事的原职。四月十七日（6月1日），李泰国接替威妥玛的司税职务。值得注意的是，李泰国任司税一职并非由其本国领事提名，而是由清军驻上海官员吉尔杭阿提出。这种提名方式，与前述三国领事与吴健彰的“协定”中由领事提名的规定是不一致的。同治元年（1862），李泰国在其备忘录中特别提到：“就是在我的任命上，英国领事停止了提名。”2李泰国不赞成在中国建立那种由外国领事直接控制的完全殖民地性质的海关，而主张创立一种形式上由中国保留独立、而实际由有中国雇员身份的洋员来“帮办”管理的海关，即实质上的半殖民地性质的海关。
李泰国的这一主张，在侵略分子之间曾引起过某些争议。例如，法国领事推荐的司税史亚实及他的继任人伊担、美国副领事贾流意等坚持认为海关行政应“完全在领事管辖之下”3。
这场争论，反映了列强在对华侵略政策上的某种分歧。咸丰五年九月（1855年10月），英国外交大臣柯勒拉得恩伯爵通过英驻华公使向各领事发布新的政策性指令：“中国海关的英籍委员，不应该视为英国君主的官吏，而应该视为一个代表上海道台的中国官员”。这种策略性变动，“成了《天津条约》的谈判代表们凭以奠定通商善后条约第十款（即“帮办税务”）的基础，而只是在这个基础上，李泰国和他的继任者赫德才能建立起中国海关的结构”1。
差不多与此同时，美国方面也明确制定了新的政策，根据咸丰六年（1856）美国领事法的规定，美国公使和领事们不得推荐任何公民充任任何外国政府的职务，“这便自动地制止了美国当局方面再作任何新的提名”2。咸丰五年（1855）和咸丰六年两年中，英国外交大臣柯勒拉得恩一再督促包令，要他“因势利诱，使中国当局在其他各口岸设立一种类似或相同的有效征税制度”3。随后，包令和李泰国奉命在各通商口岸推行上海外籍司税制度。但是，他们的“努力已告失败”4。福建与广东地方当局坚决抵制。福州将军有凤等在咸丰六年五月二十七日（1856年6月29日）奏折中指出：“此时若听其添设司税官，夷情叵测，利之所在，难免不生觊觎。..此时1莱特：《中国关税沿革史》，第119—120页。
2同上书，第126页。
3同上书，第130页。
1莱特：《中国关税沿革史》，第130—131页。
2同上书，第127页。
3同上书，第131页。
4同上书，第132页。
欲令福州仿照而行，臣等断不能轻许，致紊关政。”咸丰帝也明确表示，“是时断难允行”5。因此，在咸丰八年以前，李泰国和英国当局企图使把持江海关行政权的外国司税变成所谓的“中国官吏”，并企图在通商各口均推行这种制度，清廷未予承认。
为了争得“帮办税务”合法化，英公使便企图通过“修约”的外交方法来解决这一问题。咸丰六年（1856）李泰国出面威胁上海地方官吏，声称“各国条约章程，必求更改，否则恐致生事”1。结果仍遭清廷拒绝。
列强通过外交讹诈办不到的事情，终究是要凭借武力来解决。咸丰八年四月（1858年6月）《天津条约》谈判期间，李泰国作为英方代表之一，态度极为横暴。耆英在奏折中说道：四月二十九日（6月10日）晚，“英夷通使（事）李泰国至奴才桂良、花沙纳行寓，逼索条约各款，必欲一一照准。复经随员等向其婉言商榷，该夷顿起愤激，即欲转回，言语狂悖，极为可恶！..次日李泰国复同通使（事）威妥玛至奴才桂良、花沙纳行寓，仍逼索议准照会，神色俱厉”2。《天津条约》签订后，列强与清廷又于是年九月（10月）在上海续订附约《通商章程善后条约》。中英《通商章程善后条约》第十款作出如下规定：“通商各口收税，如何严防偷漏，自应由中国设法办理，条约业已载明。然现已议明各口画一办理，是由总理外国通商事宜大臣，或随时亲诣巡历，或委员代办，任凭总理大臣邀请英人帮办税务，并严查偷漏，判定口界，派人指泊船只，及分设浮桩、号船、塔表、望楼等事，毋庸英官指荐干预。”3从而正式承认了“帮办税务”制度的合法性。因此可以说，这次会议标志着中国半殖民地性质海关制度的正式创立。
《通商章程善后条约》尚未对“帮办税务”制度作出具体的设计。条约签订不久，李泰国乘侵略战争之余威，胁迫清地方当局继续与其规划帮办税务制度的具体模式。其后，在插手中国海关主权方面，李泰国又获取了如下新的进展：第一，窃取首任总税务司职务。
在李泰国紧逼下，新任“总办各口通商事宜”大臣何桂清于咸丰九年正月（1859年2月）“约定邀伊（李泰国）帮同总办”。李泰国即抓住这个非正式的“帮同总办”不放，于正月十六日（2月18日）提出要“预筹全局”，“如督宪信伊实心帮助中国办事，请发札谕一道，令伊预为选择（各关洋员），去留亦听伊主持”。次日，吴煦把江海关雇募洋员的权力托付给李泰国，请李泰国“代主持一切”，进而为李泰国巧取中国海关行政之权提供了方便。咸丰九年四月（1859年5月），由吴煦呈送何桂清等“鉴核”的《派令英人李泰国为海关总税务司议单》规定：“督理江海关江苏苏松太兵备道吴，今遵钦差大臣总理各口通商事务两江督宪何［桂清］札谕，派令李总税务司帮同总理稽查各口洋商完税事江宜。”“议定以五年为限”，江海关“税务司及各项办公外国人等，均议归李总税务司选用约束，不分何国之人，总期正派妥当，如有不妥，惟李总税务司是问”1。据此规定，总税务司明确成为5《筹办夷务始末》（咸丰朝）第2册，第462—463页。
1《筹办夷务始末》（咸丰朝）第2册，第451页。
2《筹办夷务始末》（咸丰朝）第3册，第945—946页。
3《筹办夷务始末》（咸丰朝）第4册，第1252页。
1《吴煦档案选编》第6辑，第301页。
中国海关行政的最高首脑。同年六月初二日（7月1日），李泰国正式就任为近代中国海关第一任总税务司2。
第二，改司税为税务司。
在李泰国谋划“帮办税务”制度过程中，江海关原向外国领事直接负责的“司税”摇身一变，即成为具有“中国官吏”身份的税务司。李泰国是第一个被称作“税务司”的外国人。早在咸丰八年（1858）上海谈判前夕，额尔金在致桂良照会中即称李泰国为“税务司”。咸丰九年正月十七日（1859年2月19日），吴煦致李泰国公文中即沿称李为江海关“税务司”1。咸丰九年三月（1859年4月），李泰国推荐英国人德都德（h.t.davies）为江海关税务司，称德都德为“上海正税务司”，并规定税务司为一口海关行政之最高官长2。六月初二日（7月1日），德都德正式成为帮办税务制度下江海关第一任税务司，英文称作commissioner3。
第三，制定江海关新章。
经过李泰国与吴煦所谓的“商酌”，至咸丰九年四月（1859年5月），江海关“各样章程，已粗具眉目”4。新制定的海关条款主要有：《派令英人李泰国为海关总税务司议单》（八条）、《各口经费清折》、《各国商船进出起下货物完纳钞税条款》（廿二款）、《运出入内地货物事宜》（九款）、《给发存票事宜》、《江海关征税给单验货现行事例》、《发给免重征执照事例》、《发给存票事例》、《给买洋药照单事例》、《运出入内地征税给照验货各新例》、《税务司管理》，等等。
通过这些章程，总税务司总揽了海关行政大权。中国监督对海关的管理之权也正式移交外籍税务司之手，《税务司管理》规定：“海关税款，外国商运外国货，外国商运内地货，内地商运外国货，俱归税务司管理。凡外国船及外国商雇用内地之船，内地商雇用外国之船，并外国样式之船，无论挂何旗号，统归税务司管理。”上述章程的订立，为“帮办税务”制度推行各口提供了一个模式。
咸丰九年九月（1859年10月），李泰国携带“上海章程”赴广东、福建开设新关。英公使卜鲁斯（f.w.a.bruce）致各地英领事函，指令各领事全力支持：“李泰国先生为了创立一个统一的海关管理制度，即将赴各主要口岸考察。女王政府对这一尝试的成功付以极大的关怀，我必须请求你们将他完成此事给予必要的协助。”1九月二十九日（10月24日），李泰国在广州设立新关，美国人吉罗福（g.b.glover）任粤海关首任税务司。接着，李泰国又“采取了第二个步骤”，于咸丰九年十二月九日（1860年1月1日）设立潮海关（汕头），委任另一个美国人华为士（w.w.ward）为潮海关首任税务司2。
广州与汕头新关的设立，终于使帮办税务制度得到最初的巩固。不久，2海关总署造册处编：customsservice；officersincharge，1859—1921，1926年版，第197页。1《吴煦档案选编》第6辑，第274页。
2同上书，第291页。
3customsservice：officersincharge，1859—1921，1926年版，第197页。4《吴煦档案选编》第6辑，第298页。
1姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第939页。
2姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第928页。
英法联军再次发动侵华战争，“推迟了这个制度的进一步扩展”3。
赫德与半殖民地化海关行政制度的完备1.赫德代理总税务司与半殖民地中国海关行政制度的巩固。
第二次鸦片战争结束后，李泰国重新开始推行帮办税务制度。咸丰十年十二月十四日（1861年1月24日），在李泰国的要求下，恭亲王奕参照当年何桂清任命李泰国为总税务司的样式，发给他一道“札谕”，作为总税务司的“执照”1。从此总税务司直接隶属总理衙门管辖，这不仅更有利于侵略者对中国海关的控制与把持，也有利于总税务司直接与清廷交涉各项维护列强利益之事。
李泰国计划在所有通商口岸全面推行“帮办税务”制度，他选定英商宝顺洋行协理林纳（j.k.leonard）为镇江关税务司2，又选法国军官日意格（m.p.giquel）为浙海关（宁波）副税务司3。这一计划刚开展，李泰国却因曾“充当志愿兵”保护租界“受了重伤”，此时伤势发作，不得不于咸丰十一年正月二十五日（1861年3月6日）呈奕“申陈”，请假回英国十五个月。未经奕批准，李泰国即自行回国。回国之前，他擅自指定英国人赫德（r.berthart）与费士来（g.h.fitzroy）“代办”总税务司职务4。
赫德（1835—1911），咸丰四年（1854）来华。先在英驻香港商务监督署受训，逐被派到宁波英领事馆任见习翻译，旋升助理翻译。英法联军侵占广州后，赫德于咸丰八年调广州英领事馆任助理翻译，兼任英法联军三人委员会秘书。由于赫德善于以“友善”的态度与清廷地方大员打交道，与两广总督劳崇光和粤海关监督恒祺等建立了良好的关系，受到了英国驻华公使包令和广州领事阿礼国等人的赏识，被视为与清朝官员交往的“一个现成的桥梁”1。咸丰九年春，劳崇光、恒祺与赫德仿照江海关模式主持广州开关事宜。赫德即向劳崇光等建议请李泰国来粤主持开关，同时向李泰国提供了涉及粤海关事务的备忘录。咸丰九年五月（1859年6月）底，赫德为筹建粤海新关而离开领事馆，充任粤海关副税务司2。
李泰国因回国养伤而指定赫德代理总税务司，总理衙门很快予以认可。
咸丰十一年三月二十一日（1861年4月30日），奕要三口通商大臣崇厚札谕赫德“暂行代办”3。
赫德在代理总税务司职务期间，为半殖民地中国海关行政制度的巩固与发展，起了非常重要的作用：第一，加强了总税务司与总理衙门的密切关系。在英国公使卜鲁斯的安3马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第34页。
1《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2705页。
2《吴煦档案选编》第6辑，第411页。
3《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2877页。
4《第二次鸦片战争》第5册，第439页。
1莱特：《中国关税沿革史》，第169页；叶凤美：《赫德传》，见《清代人物传稿》下编，第1卷，第416页。
2《海关文件汇编》卷1，第148、70页。
3《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2830页。
排下，赫德于四月二十七日（6月5日）抵京。赫德就海关行政、关税与开埠等问题与总理衙门会谈了近一个月。五月二十三日（6月30日），奕正式颁发赫德与费士来联合署理总税务司（actingconjointlyasinspectorgeneral）委任书。
第二，将外籍税务司制度推行到新开各埠。在赫德主持下，镇江于四月初一日（5月10日）开关。接着开设新浙海关（宁波），英国人副税务司休士（g.hughes）主持关务。同月，津海关（天津）设立，法国人克士可士吉（c.kleczkowsky）为该关首任税务司。其后又分别在福州、烟台、汉口、九江、厦门、淡水、打狗（高雄）等处设立新关。到咸丰十三年（1863），除牛庄和琼州外，不平等条约规定开放的其他各口岸都开设了新关。
第三，进一步详订各项海关管理章程及关税细则。咸丰十一年（1861），赫德在京期间，向奕递交了有关这方面内容的清单七件、禀呈二件。赫德对各海关可征税款数额及海关行政费用提出了新的计划，创立了由总税务司向总理衙门直接呈报《海关收支各数清折》的制度，还主持制定了各所设新关外国商船完纳税钞章程。从而，使得帮办税务更加具体化、制度化。与此同时，赫德还出面与清廷订立《长江各口通商暂行章程》（十二款）及《通商各口通共章程》（五款）。同治元年（1862），又与湖广总督官文新修订《长江通共章程》（十三款）。此外，赫德还主持制订《子口税章程》、《沿岸贸易法》等税收细则。通过赫德的努力，列强在第二次鸦片战争中所攫取到的种种特权得以迅速兑现。
赫德代理总税务司两年多时间内，使“帮办税务”制度进一步确立，并得以真正的推行和巩固，“虽然赫德不是中国（半殖民地）海关的首创人，但是他却是一个实际的建立者”1。
2.赫德正式接任总税务司职务与半殖民地中国海关行政制度的继续扩展与完善。
同治二年十月五日（1863年11月15日），奕借阿思本舰队事件撤去了李泰国总税务司一职。赫德被任命为近代中国海关第二任总税务司。此后，赫德更加放手地采取了一系列措施，进一步完善了半殖民地海关制度。同治三年（1864），赫德制订和颁布了《通商各口募用外国人帮办税务章程》和《关于外人管理下的中国海关组织的备忘录》等文件，明文规定各关洋员的任免、升降、调动、奖惩等均由总税务司作主，总税务司署及下辖各税务司署是海关划一的行政管理机构，这样便进一步剥夺了清廷海关监督的权力，把海关的行政和用人大权集中到总税务司手中。为了缓和西方各国对中国海关权力的争夺，赫德在确保英国优势地位的前提下，注意邀请与中国有通商关系的国家派人参加海关工作，使中国海关具有“国际性”。
同治六年（1867），赫德制订《引水章程》，把引水监督权明文划归海关。同治七年，又制订《会讯章程》，把领事裁判权引伸到海关案件的审理中。光绪七年（1881），赫德颁布一项海关条约，规定海关洋员享有治外法权。
赫德不断扩展海关行政机构，使之规模日益扩大。同治七年（1868），在总税务司署中设海政局（marinedepartment，亦称“船钞项下”部门），把非海关业务的海务、港务并入了海关；同治十二年（1873）设总司署上海1《海关文件汇编》卷7，第379页。
造册处；同治十三年设中国海关驻伦敦办事处，等等。海关人员从很少的编制开始，到光绪元年（1875）已增加到424名外国人和1417名中国人；光绪三十二年（1906）海关（包括邮政）人员有1345名外国人和1062名中国人；1915年海关（邮政已独立经营）人员有1327名外国人和6150名中国人1。赫德还善于捕捉时机，从其他各方面扩张海关势力。甲午战争后，英德续借款成立，清廷曾指定苏州、淞沪、九江、浙东4处货厘和宜昌、鄂岸、皖岸3处盐厘作为偿债基金的一部分，赫德乘机攫取了海关控制和代征这7处厘金的权力。《辛丑条约》规定每年摊付1800余万两赔款，除盐课及海关税项下拨付一千三四百万两外，其余四五百万两，由常关税项下拨付，并规定：“所有常关各进款，在通商口岸之常关，均归新关（即海关）管理。”于是赫德便强制兼管23处常关。此23关为：山海关、津海关、东海关、江海关、镇江关、芜湖关、浙海关、瓯海关、九江关、江汉关、宜昌关、重庆关、闽海关、潮海关、北海关、琼海关、胶海关、沙市关、金陵关、福海关、厦门关、三水关、梧州关。根据规定，各常关所设收税分局在距海关所在口岸50里以内者归税务司兼管，其在50里以外者，仍由各常关监督专管。所以，海关兼管的常关包括23关附近50里内所设的税局税卡在内。
赫德还把海关行政控制权力伸展到清廷的邮政与教育部门。从同治五年（1866）开始，他就利用海关代寄各国使馆邮件的制度，逐渐扩展到收寄外界信件。光绪四年（1878），他命令津海关税务司德璀琳（g.detring）试办北方各通商口岸和北京、上海间的邮递业务。光绪五年（1879），决定向其他口岸推广，同时积极向总理衙门和各省督抚进行威胁利诱，并提出建立全国邮政的具体方案。光绪二十二年（1896），清廷终于批准了由海关兼办邮政，并命赫德兼任总邮政司。从此中国邮政权开始落入帝国主义之手1。对培养洋务人才的同文馆，赫德尽力使之自创办之初，就处于他的影响和控制之下。同治元年（1862），总理衙门设北京及广东二处同文馆，开英语科，以海关所征部分船钞作为其经费。同治五年，赫德在欧洲亲自为同文馆增聘了四名洋教习。同治六年，他又建议该馆增开天文、算学、格致、法律等科目。同治八年，他推荐美国传教士丁韪良（w.a.p.martin）任该馆总教习。连同文馆学生的考卷，他有时也亲自阅看，以至被丁韪良恭维为同文馆的“父亲”1。与邮政系统一样，同文馆也隶属海关行政的管辖。
在赫德设计与经营之下，中国海关实际上变成了帝国主义设置在清廷内部的一具包罗万象的庞大侵略机器。
近代海关行政机构的组织设置及其沿革1.总税务司署。
总税务司署是近代中国海关行政最高首脑机关。它是第二次鸦片战争中列强进一步攫取中国海关主权的产物。咸丰九年（1859），李泰国窃取首任总税务司职务，总司署随即产生。初期的总司署附设在江海关关署内，但徒1马士：《中华帝国对外关系史》第3卷，第416页。
1参见帝国主义与中国海关资料丛编之八：《中国海关与邮政》。
1w.a.p.martin：acyclicofcathay，1896年，第295页。参见叶凤美：《赫德传》，《清代人物传稿》下编，第1卷，第419页。
具形式。赫德代理总税务司之后，为了在各通商口岸广设新关，不得不暂缓总署机构的组建，赫德本人也很少在上海驻留。实际上，这时期总司署的办公机关常随赫德在广州、北京等处奔走而移动。
同治二年（1863），李泰国返华。为了便于与总理衙门交涉，他企图将总司署设在北京。李泰国原在北京勾栏胡同有一套办公住所，“计房一百余间，极为宽敞”。但他仍嫌狭小，“口称必须得一府第居住。且指明要肃王府，或分给一半居住。如王府不能让给，即要詹事府衙门居住”1。李泰国被解职后，驻京外国公使们认为，“最好还是让总税务司驻扎在沿海”2。同治四年（1865），赫德“刚搬进上海住宅并已把它陈设好”，却意外接获总理衙门迁总司署到北京的命令，这显然是因为赫德深受奕信任的缘故3。此后，总税务司署在赫德、安格联、易纨士任内，都设在北京东交民巷台吉场（又称台基厂）4。
总税务司署，最初隶属于总理衙门，自光绪二十七年（1901）起，改隶外务部，至光绪三十二年（1906）以后，则归清廷新设的税务处管辖。早期总司署不设副总税务司。光绪元年（1875），赫德规定：总税务司因病、死亡和其他原因离缺，总税务司将由总理文案税务司和汉文案税务司联合代理。直到光绪二十三年十二月九日（1898年1月1日），海关总司署才设有副总税务司一职。首任副总税务司系赫德内弟裴式楷（matthewboydbredon）。
总司署组织机构庞大复杂，主要由下列部门组成：总理文案。该职初设于同治元年（1862），原与稽查帐目合由一人兼任。总司署首任总理文案兼稽查帐目税务司为金登干（j.d.campbell）。金登干常驻伦敦办事处后，总理文案与稽查帐目遂分为两个部门。同治十二年（1873），裴式楷任首任总理文案税务司。
稽查帐目。该职与总理文案合设于同治元年（1862）。与总理文案分开后，同治十三年（1874）由雷德（f.e.wright）任首任稽查帐目税务司。赫德规定：该部门税务司总辖海关之会计，并审查各地海关之会计，至少每年到各关巡视一次，副税务司留驻北京总司署负责审查各关报表。
管理汉文。同治五年（1866）设立，专管各关汉文报表与清廷的往来文件。葛德立为首任管理汉文税务司。
中国海关驻伦敦办事处。同治六年至十三年（1867—1874），h.c.batchelor为中国海关驻伦敦专任代理人。同治十三年（1874），赫德正式在伦敦设立常驻办事处机构，金登干为首任税务司，其担任该职直到光绪三十三年（1907年）去世为止。该部门专司采购灯塔与航标工程所需器材、北洋海军之军舰军械，募借外债，招聘洋员等事。金氏驻伦敦凡三十余年，还常受赫德之命作秘密外交活动，往来欧陆各国。
上海造册处。同治十二年（1873）设立，首任上海造册处税务司为廷得尔（e.c.taintor）。该部门负责整理各海关汇总来的进出口和转口货物报单，1《筹办夷务始末》（同治朝）卷21，第48页。
2莱特：《中国关税沿革史》，第157页。
3马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第51页。
4北京大学历史系编《北京史》认为：1865年8月，在北京设立了总税务司署，署址在金鱼胡同。见该书第291页。
在一定时间内编印成册，名曰贸易报告，包括年报、季报、月报及各种分类统计表，余如通令、通函、密件以及其他公文、规章、报表及调查报告、税则分类等书刊表册。
民国时期，上述机构中文名称有所改变：总理文案改称总务科；管理汉文改称汉文秘书科；稽查帐目改称会计科；造册处改称统计科，等等。此外，总司署还新增几个部门。如：1913年设立铨叙科，后改称人事科；1929年设立财务科和审榷科；1931年设立查缉科，等等。
2.税务司署。
税务司署为各海关税务行政机关，又称征税或税务部门。各关税务行政组织，大致分为总务、秘书、会计、监察、查验五科，就工作性质来说，习惯上称为内班、外班、海班三类，分掌行政、检查、缉私等。税务司实为各地海关行政之最高官长。
内班，也称征税科，专办海关内部事务，处理关税、船钞（吨税）的征收，及统计、报告、会计、庶务等关务。该科设有税务司、署税务司、副税务司、代理税务司、各等帮办、供事等职。
外班，又称稽查科、察验等，专任检查船舶、查验货物等事务，其地位不如内班。该科设有总巡、验货、铃字手等职。
海班，又称巡缉科，专任缉私。设管驾官、管驾副等职。
3.海政局。
海政局，又称“船钞项下”和海务部门。该系统隶属海关总税务司署直辖，由巡工、理船、灯塔、运输四科组成，主要工作为测绘及建立各种助航设备、改置浮桩、号船、塔表及料理灯事。由于海关在沿海沿江进行测绘，中国海防便无秘密可言。从助航设备的业务性质来说，它属交通范围，海关本无权过问。
巡工科，又称巡工总局。下设：（1）总务股，其职务先后设有巡工司（同治九年，1870年底裁撤）、各口巡工司、巡工司或海务巡工司。（2）江局职员，又称巡工江局，设有巡江工司等职务。（3）营造科，又称营造处或工程局人员，设有总营造司、营造司等职。
理船科，又称理船处，管理船只进出港口事务，其职权分为指泊、巡江、救火三项，负责人称理船厅，后称港务长。
灯塔科，又称灯塔处。设有巡灯司（又称灯塔巡视员）、主事人（又称船主或灯船船长）、值事人等职。
运输科，设有管驾官（又称舰长）、管驾等职。
4.其他。
海关行政系统还包括了同文馆和邮政局两个部门。
同文馆分京都同文馆和粤省同文馆。京都同文馆主持人为总教习和暂署总教习，下设格物、化学、天文、医学、法文、英文、俄文、东（日）文等教习。粤省同文馆设有英文、俄文等教习。
邮政局首脑称总邮政司、邮政局总办、邮政局副总办；各口海关所属邮政局设有邮政司、副邮政司、邮政局司事等职务。
京师同文馆于光绪二十七年（1901）并入京师大学堂，此后与海关脱离。广东的同文馆后来并入两广游学预备科。至此，海关的“教育”部门才告撤销。海关邮政总局于宣统二年（1910）改归清廷邮传部直辖。
第二节 近代关税制度
《南京条约》与关税自主权的丧失
鸦片战争以前，中国享有完全的关税自主权。海关征收货税与船钞两项正税。清代海关货税，基本上是从量税；船钞按照船只体积大小分等征课。额定正税之外，还有“缴送”、“归公”、“行用”等项附加的征课。正税较轻，但附加征课有时数倍于正额。这种封建性关税，实际上与闭关政策下的限制贸易不能分开，多少束缚了国内商品流通和对外贸易的发展。西方商人不断向中国当局提出“布价较贱，及税高之货不来，辄图减其额税”一类的要求1，并积极从事走私贸易。
鸦片战争后，中国开始丧失了关税自主权。《南京条约》规定：英国商人“应纳进口出口货税饷费，均宜秉公议定则例”2。这项规定，开了协定关税的恶例。道光二十四年（1844），中美《望厦条约》进一步加强协定关税权，规定“中国日后欲将税例更变，须与合众国领事等官议允”3。同年，中法《黄埔条约》亦规定：“如将来改变则例，应与佛兰西会同议允后，方可酌改”4。根据这些条约和片面最惠国待遇规定，从此中国失去了自主调整税率的权利。
道光二十三年八月十五日（1843年10月8日）中英《虎门条约》签订，并附有《海关税则》5。这个税则是璞鼎查委派英国怡和洋行职员罗伯聃（r.thom）拟定的。璞鼎查非常满意，认为这个税则“竟比商人们本身所敢于提出的，还要更加有力一些”6。
《海关税则》分为出口和进口两大类，前者包括61种货物，后者包括48种货物。为了征收时方便，这些列入税则的商品基本采用从量税率。绝大部分出口货及进口货的税率，都比鸦片战争前大为降低。
例如，出口货中，八角、樟脑、藤黄、大黄、土丝的税率，减了50％左右；三籁、土珠、夏布和冰糖的税率，约减65％；草席、南京棉布（紫花布）和黄白糖的税率，约减75％；土茯苓、铜器和黄姜，约减80％。
所有出口货中，最重要的是茶的税率。鸦片战争前，茶的出口正税为每担1.279两银子，加上各种附加税，实际征收约6两银子1。而《海关税则》则定为每担2.5两银子。
也有少数出口货税率得以提高。例如绸缎的税率增加了差不多50％；银器和金器的税率提高到3倍以上。
这个税则所载主要进口货物的税率，较以前粤海关实征的税率，降低了约58—79％。详见下表：1广东省文史研究馆译：《鸦片战争史料选译》，第85—91页。
2王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第32页。
3同上书，第51页。
4同上书，第59页。
5王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第43—51页。
6莱特：《中国关税沿革史》，第10页。
1马士：《中华帝国对外关系史》第1卷，第91页。
道光二十三年（1843）中英协定关税前后几种主要进口货物的新旧税率水准2货物单位(1843年)前旧税率(1843年)新税率新税率较旧税率减少百分数棉花担24.195.5677.02棉纱担13.385.5658.45头等白洋布匹29.936.9576.78二等白洋布匹32.536.9578.64本色洋布匹20.745.5673.19斜纹布匹14.925.5662.73注：旧税率包括粤海关所征正税，及各种额外勒索在内，为进口货实际负担的税率。新旧税率都是按道光二十三年市价折算的。
一般进口货的税率也都大为降低。例如阿魏、中等燕窝、牛黄、铅、钢、锡和洋青等的税率，约减50％；儿茶、铁、荳蔻、胡椒、木香、藤和毛哗叽等的税率，约减66％；槟榔膏和檀香的税率，约减75％；上等燕窝、丁香、哆啰呢和冲毛呢等的税率，约减80％；苏木的税率，约减87％；荷兰羽缎的税率，约减90％。
税则中也有极少数进口货物的关税提高了。如：呀囒米的税率提高到1倍以上；麻布和水银提高1倍1。
《海关税则》中还规定：凡进口木料，如红木、紫檀木、黄杨木等，及凡属进口铜、铁、铅、锡等类，如白铜、黄铜等，“例未赅载者，即按价值若干，每百两抽银拾两”。此外还规定，凡未列举的品目，不论出口货或进口贷，一律即按价值若干，每百两抽银伍两2。这是值百抽五税率在近代中国关税制度中的首次出现。虽然值百抽五税率在第一个协定税则中的多数进出口货物中尚未被采纳实行，但它却成为列强日后继续压低中国关税的一个基本标准和原则。
总之，进出口税率的降低，有利于西方资本主义国家倾销其工业品和掠夺中国的农产品，将中国纳入资本主义世界市场。《海关税则》的签订，使中国海关失去了保护本国工农业生产的作用。
咸丰八年（1858）的协定税则与同治年后进出口税率水准的变动道光二十三年（1843）中外第一个协定税则产生后，尽管税率比前大为降低，但西方商人并不满足，他们一方面走私逃税，一方面继续要求清廷进一步降低关税。道光二十五年（1845），英国驻香港商务监督德庇时（sirjohndavis）就曾与耆英商谈过减轻陶器税，又曾在道光二十七年（1847）商请将糙木料的关税从值百抽十降低到值百抽五。道光二十五年，驻厦门领事巴夏2引自严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，第59页。
1莱特：《中国关税沿革史》，第11页。
2王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第47—49页。
礼出面交涉，也把樟脑的出口税从每担1500两银子减至1000两银子，等等1。咸丰四年（1854），英、法、美等国公使向清廷提出了“修约”要求，坚持要“重订税则”2。第二次鸦片战争的失败，使中国关税主权进一步丧失。咸丰八年（1858）《天津条约》第二十六款，确认值百抽五的税率为税则的“公平”标准。据此，英、法、美等国在上海与清廷分别签定了《通商章程善后条约·海关税则》。新订税则明确承认以值百抽五率作为计算各种从量税率的统一标准。
咸丰八年（1858）修订的新税则，进口货税目增至83种，出口货税目为104种，许多货品的税率又大为降低。下面选出几项重要进口商品的税率变动，加以比较3：货名单位(1843年)税率(1858年)税率(1858年)税率较(1843年)税率减少百分数棉花担6.545.7212.54斜纹布匹7.895.0535.99（续表）
货名单位（1843年）税率（1858年）税率（1858年）税率较（1843年）税率减少百分数斜纹布（美）匹4.634.63-印花布匹14.254.9865.05袈裟布匹10.684.9853.37棉纱担6.944.8629.97羽缎丈9.466.3133.30由上表可见，重要进口货税的降低是显著的。此外，不少出口土货的税率又大为降低。如：白矾从每百斤原课0.1两减为0.045两；樟脑由每百斤原课1.5两减为0.75两；土丝从每百斤原课0.2两减至0.13两；白糖从每百斤原课0.25两减为0.20两；黄姜由每百斤原课0.2两降为0.1两；茶叶从每担原课2两5钱减为1两，即降低了60％。
《天津条约》签订后40年间，税则丝毫未变。因为对于任何一种货物的关税率的变动，非得所有缔约国的同意，否则不能生效。但是，《天津条约》签订以后，实际税率仍继续降低。所以发生这种情况，是因为新订税则绝大部分为从量征税，税率水准的高低与进出口物价的涨落作相反的波动。同治后，物价的下跌只是短期现象，一般情形是物价上涨，因而，实际税率平均常常不到3％。《天津条约》签订10年后期满，同治八年（1869年）总理衙门与英公使会议于北京，改订税则子目10余项，既已签字，但英国政府不予批准，议案作废。直到光绪二十八年（1902），因《辛丑条约》强迫清廷1莱特：《中国关税沿革史》，第14页。
2《筹办夷务始末》（咸丰朝）第1册，第343—347页。
3转引自严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，第59页。
赔款45000万两，并指定以关税作为赔款基金的主要部分时，列强从保障“赔款”出发，才同意中国“进口货税增至切实值百抽五”。实际上，直到1918年（第三次）和1922年（第四次）修改税则，仍然没有做到“切实值百抽五”。详见下表：三次修改税则前后八种主要进口货物的税率水准1按1902—1906年平均价格计算所得的税率按1917—1921年平均价格计算所得的税率按1922—1926年平均价格计算所得的税率货物单位1858年旧征税率1902年新订税率1902年旧征税率1918年新订税率1918年旧征税率1922年新订税率本色市布匹(重7磅者)5.033.151.683.06--漂白市布匹2.623.532.063.212.924.58洋标布匹(宽32英寸)3.983.482.052.522.323.78印度棉纱担2.853.872.022.732.685.44日本棉纱担2.813.811.962.642.194.45棉花担2.173.712.343.122.382.38马口铁担6.434.662.593.494.254.91车白糖担--2.563.313.233.33煤油美加仑--3.165.005.006.84注：平均价格采自“海关第五次十年报告”上册，第179页。因无1918—1922年平均价格，故采1917—1921年的平均价格，并按各次修改税则计算而得。
还应指出：出口平均税率水准历年都较进口平均税率水准为高。如光绪十一年（1885），竟高出1倍以上2。这种状况，愈来愈不利于中国产品在世界市场上竞争。如，中国在鸦片战争前后，茶与丝独占世界市场，茶丝出口税也成为清廷的重要财政收入。但其后，丝业盛于日本，茶叶则兴于印度。在这种情况下，中国的茶丝出口税仍不得调整，无疑削弱了中国丝茶在世界市场的竞争力。出口税率高于进口税率，这正反映了晚清协定税则的半殖民地性质。
第二次鸦片战争不仅使进出口货税进一步下降，而且首次确定了鸦片贸易的合法化，并特为鸦片进口规定了税额和征税办法。咸丰八年（1858）《通商章程善后条约·海关税则》第五款议定每百斤鸦片税银30两。“惟该商止准在口销卖，一经离口，即属中国货物，只准华商运入内地，外国商人不得护关”；“其如何征税，听中国办理，嗣后遇修改税则，仍不得按照别货定税”1。据此，清地方当局在上海设局抽厘时，除征进口税银30两外，另征华商税银50两。但英领事和洋商竭力阻挠，认为厘税过重影响了鸦片贸易。为了调和鸦片纳税问题上发生的纠纷，赫德提出两种征税办法：一是进口时1引自严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，第60页。
2姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第797页。
1《中外旧约章汇编》第1册，第117页。
征一次“重税”，即每箱60两，完税之后，准往各处，而不另征别税；一是完纳正税30两后，另征子口税15两，“即可在本府所属各州县售卖，而不重征税饷”2。赫德这一主张，为后来协定鸦片税厘埋下了伏笔，它在维护鸦片贸易合法化方面，显然比《天津条约》更进了一步。奕认为赫德所言“有理”。此后各省所征鸦片税厘减轻了。如同治七年（1868），鸦片除每百斤税银30两外，另征收“本口税捐”，各口平均约为36两3。此后，鸦片税厘问题仍成为中外交涉的重要问题。光绪十三年（1887），《烟台条约》的续增专条在伦敦签订。在这项专条中规定，凡鸦片运抵中国的任何口岸时，应即由海关封存在一个具有保结的栈房里，从这栈房提货的时候，则须按照每担完纳进口税（即正税）30两和厘金80两，此后便可行销全中国，免收任何捐税1。
鸦片贸易的合法化并没有制止住毒品的猖獗走私。
沿海贸易“复进口半税”
《南京条约》以后，列强在中国五口“贸易通商无阻”，中国开始丧失了沿海贸易主权。《天津条约》又进一步规定，外国商船可以自由在各通商口岸转口贸易，不必重复课税。不过直到《天津条约》止，外商所获取的沿海贸易权，仅局限于通商口岸之间往来贩运洋货。但外商在通商口岸之间贩运中国土货，《天津条约》也“无禁止专条”2。第二次鸦片战争后，列强根据“没有禁止就被解释作准许”的逻辑，坚持扩大这一权利3。咸丰十一年（1861）赫德向清廷提出，应准外商在中国通商口岸贩运土货，土货转口贸易免再征税，并称此“即薄税敛以裕国课之一道”4。奕与赫德讨论这个问题时，原想加重此项税课，以防“华商影射及洋商贪入内地各事”，结果，却接受了赫德“仅加一复进口之子口税”的方案。这就是沿海贸易“复进口半税”的来由，其税率为“值百抽五”的一半，亦称“沿海移出入税”。随后，奕将此方案照会英法公使。咸丰十一年八月四日（1861年9月8日），赫德在总税务司通令中正式将沿岸贸易税付诸实行。复进口半税特权首次见诸条约规定，是同治二年（1863）中丹条约第四十四款。其后西方各国纷纷将“沿岸贸易税的专款列进各该条约之中”1。上述沿海贸易权的扩大，使得中国“凡属生意码头，外国已占十分之九”2。甚至原为内地商船“营生之本业”的登州牛庄所出之豆饼，亦允许外商在华转口贩运。中国传统的民间航运业，遭到了空前的摧残。
免税与减税2《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2934页。
3莱特：《中国关税沿革史》，第221页。
1马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第420页。
2《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2918页。
3莱特：《中国关税沿革史》，第185页。
4《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2930页。
1莱特：《中国关税沿革史》，第195页。
2《筹办夷务始末》（同治朝）卷7，第50页。
值百抽五的税率已经很低，但列强还以各种借口希图免减纳税。早在道光二十三年（1843），中英《五口通商章程》所附税则表中，曾列出凡进口金银类各样金银洋钱、锭课，免税；又进口洋米、洋麦、五谷等皆免税。咸丰八年（1858）《天津条约》规定，英商在各口岸自用艇只，运带客人、行李、书信、食物及例不纳税之物，毋庸完钞。同年在上海签订的《通商章程善后条约》第二款，又作出了更具体的免税规定：凡有金银、外国各等银钱、面粟、米粉、砂谷、米面饼、熟肉、熟菜、牛奶酥、牛油、蜜饯、外国衣服、金银首饰、挽银器、香水、碱、炭、柴薪、外国蜡烛、外国烟丝烟叶、外国酒、家用杂物、船用杂物、行李、纸张、笔墨、毛毯、铁刀利器、外国自用药料、玻璃器皿等物进出通商各口，皆准免税1。
由于获准免税权利，上述商品趁机大量输进中国。而同样性质的货品，如衣物、米粉、蜜饯、纸、墨、金银器、酒药、烟丝、烟叶、毛毯等，在出口货税则表中却列入应税品内。
光绪七年（1881）《中德修改条约》还规定了德国在中国设立的船厂为修理而非为建造船舶所用材料的豁免关税问题，这种免税是“非常宽大的”2。直到光绪二十七年（1901）《辛丑条约》为保证列强索取巨额赔款，才基本裁减上述免税。条约规定：“所有向例进口免税各货，除外国运来之米及各杂色粮面并金银以及金银各钱外，均应列入切实值百抽五货内。”3但此后洋米、洋面继续免税进口，对中国农业和面粉工业的发展依然产生抑制作用。
此外，还有陆路关税的减征规定。陆路关税的减征，是从中俄贸易开始的。同治元年（1862）中俄《陆路通商章程》规定：两国边界贸易，在百里内均不纳税；俄商运货至张家口或天津，应纳进口正税，按照各国税则三分减一；如由天津水路赴南北各口，则应按照各国税则，在津补足原免三分之一税银。光绪七年（1881）中俄《改订陆路通商章程》又作了类似规定，并新增俄商“在张家口贩买土货，出口回国，应在该口纳一子税（即正税之半）”4。后来法国、英国分别猎取到这种陆路边界通商的减收关税权。光绪十二年（1886）中法《滇粤陆路通商章程》规定洋货进入云南、广西，按海关税则减五分之一纳税，法商从中国内地购买土货运出云南、广西，按海关税则减三分之一征出口税。可是这两种减收办法还不能满足法商的欲壑，因而在光绪十三年中法《续议商务专条》第三款中，又议定：凡由越南北圻入中国滇、粤通商处所之洋商，即按照中国通商海关税则减十分之四收纳正税，其出口至北圻之中国土货，即按照中国通商海关税则减十分之四收纳正税。英国于光绪二十年（1894）中英《续议滇缅界、商务条款》中，也规定凡货物由英商经由蛮允、盏西西路运入中国者，完税时照海关税则减十分之三，若货由中国经此两路运往缅甸者，完税照海关税则减十分之四。
此外，列强还取得某些免纳船钞的特权。道光二十四年（1844）中美《望厦条约》规定，商船进口，因货未全销，复载往别口转售者，只纳货税，不1王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第116页。
2莱特：《中国关税沿革史》，第287页。
3王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第1006页。
4同上书，第388页。
输船钞，以免重征。中法《黄埔条约》更明确规定，法船从外国进中国，“止须纳船钞一次”1。其后，这种特权又进一步得以扩大。
船钞（吨税）及其指定用途鸦片战争前，船钞属于正税之一，按照船只体积大小分等征课。鸦片战争后，船钞改为按吨课税，不分等级。
道光二十三年（1843）中英《五口通商章程》规定：“凡英国进口商船，应查照船牌开明可载若干，定输银之多寡，计每吨输银五钱。所有纳钞旧例及出口、进口日月规各项费用，均行停止。”1中英《虎门条约》规定，小船在一百五十吨以内“按吨纳钞一钱”。按上述规定，战后船钞大为减少。战前一艘420吨的船纳船钞842余两，连同他种名目共纳2600余两，而战后只须纳210两；战前一艘900吨的船纳船钞规费等3000至6000两，战后仅纳450两。
通过第二次鸦片战争，列强又进一步降低船钞的水准。咸丰八年（1858）中英《天津条约》第二十九款规定：英国船应纳钞课，150吨以上，每吨纳钞银4钱，150吨正及150吨以下，每吨纳钞银一钱。为了外国航运的便利，列强还强制中国的船钞，指定用作助航设备之费用。咸丰八年（1858）《通商章程善后条约》第十款规定：“其浮桩、号船、塔表、望楼等经费，在于船钞项下拨用。”2咸丰十年（1860）按赫德建议，实际提出十分之一充作助航设备之用；该年船钞的十分之一数额为2.691万两。自同治七年（1868）后又以十分之七充此项用途。到宣统三年（1911），船钞的十分之七达到94.247万两。至宣统三年末，全国使用该项基金共建立了180座灯塔，138个浮桩和119所警标；灯塔则由55名外籍和407名华籍的守塔者予以管理3。
从同治二年到光绪二十六年（1863—1900）止，曾用船钞的十分之三用作同文馆费用。1917年4月，总税务司获准保留全部船钞收入以支付海务处日益增长的开支4。
1王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第60页。
1王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第41页。
2同上书，第118页。
3马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第173页。
4莱特：《中国关税沿革史》，第200页。
第三节 子口税制度
子口税制度的建立
子口税制度是第二次鸦片战争的产物。当时以海关所在口岸为“母口”，内地常关、厘卡所在地为“子口”。
早在鸦片战争时期，英国当局就注意到子口税问题。道光二十年三月二十四日（1840年4月25日），巴麦尊致懿律等训令中，曾希图在条约中规定英国货物由中国一省转运另一省时，免除内地税捐；此要求若不能实现，便在条约中规定：“货物自一省转运另一省时所另行加征之税捐，总共不得超过此等货物价值的百分之几，或相当于此等货物进口时已缴纳之税之二分之一或三分之一。”1道光二十二年（1842），中英《南京条约》第十款对子口税作了一项含糊的规定：“英国货物自在某港按例纳税后，即准由中国商人遍运天下，而路所经过税关不得加重税例，只可按估价则例若干，每两加税不过［几］分。”2由于该条款并未说明子口税的应征确数，且不包括土货出口在内，因此该条约规定对清地方内地税捐的征收未起实际限制作用。
促使列强完善子口税制度的另一个重要原因，是咸丰元年（1851）后厘金的出现。厘金的征收是奉旨核准的，但其税率和征收方法却听由各省当局处理。作为一种新的广泛流行的国内贸易征税制度，厘金成为列强对华贸易的障碍。
第二次鸦片战争期间，列强通过《天津条约》对子口税作出了新的规定：外商“已在内地买货，欲运赴口下载，或在口有洋货欲进售内地，倘愿一次纳税，免各子口征收纷繁，则准照此一次之课。其内地货，则在路上首经之子口输交，洋货则海口完纳给票，为他子口毫不另征之据。所征若干，综算货价为率，每百两征银二两五钱”1。
咸丰十一年（1861），署总税务司赫德首次进京与总理衙门会谈时，特禀呈“子口税”清单，他以子口税“无所甚难征收”为理由，提出征收子口税的具体办法。赫德建议，在货物流通之总路应设关卡，“土货未曾完纳子口税，应留在卡内而不准过，洋货未曾完纳子口税，应留在卡外而不准过”2。五月三十日（7月7日），奕在奏折中表示，“此项子税，既为条约中应行之事，且系内地税，可以不扣二成，应令南北通商大臣妥筹办理”。随即奉旨正式实行3。
子口税制度与国内外贸易1.子口税制度与洋货内销。
由于子口税制度的实施，洋货内销的状况发生了根本性变化。因为，洋1姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第811页。
2王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第32页。
1王铁崖：《中外旧约章汇编》，第1册，第99—100页。
2《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2927页。
3同上书，第2917、2925页。
货在口岸完纳了固定而又微少的子口半税后把货品运至目的地，就可以免纳以往较重的内地税；于是华商立刻愿意购买大批洋货，转售到内地城市和乡镇。洋货从此充斥中国城乡市场。如，从同治年开始，在镇江“洋布的惊人销量主要是因推广子口税制所提供的便利而获得的”；河南与山东的商人，“他们为现行子口税对货运的便利所动，遂到镇江试行直接贩运（洋货）到自己的家乡去卖”；糖和市布这两种货物，在子口税保障下，几乎已经深入安徽及其邻省的每一角落。“这种贸易的增长要大大地归功于这个税单，它使得运至内地市场的洋糖价格远低于土糖价格。因为土糖要完纳31％的税课。”1福州在同治末年，已“广泛领用子口单”。中法战争前后，外商认为子口税制度下洋货内销的增长，成为芜湖“口岸发展的最好的标记之一”。22.子口税与厘金。
子口税的实施，无疑是对厘金制度的猛烈冲击。但由于各省厘金局卡遍布各处，对外商赴内地采购土货出口，仍不免发生抽收厘金的事实。例如，贵州、四川、湖北的地方税局曾发生互不承认别省税局所签发的外商购货运照因而重复课税的事实。同时，各地税局厘卡不顾外商有无海关发给买货报单、一概征税的情况也不是没有的3。为了增加地方财政收入，某些地方当局有意把厘金减低到接近子口税的税率，“商人为了避免各关卡税吏因发现货物备有子口税单而常加以细小的麻烦和羁留，便宁愿完纳稍微高一点的厘金。直到甲午战争前后，厦门申请子口税单的数目，决定于地方税税额和地方税关执行任务的效率和速度。“如果地方税税额轻微，官吏征税的效率高，检验和批准货物的时间迅速，申请子口单的数目就少。”1同治八年九月十九日（1869年10月23日）中英签订《新定条约》（十六款）及《新修条约善后章程》（十款），承认外商将土货运至海口沿途所纳的税厘与子口税比较，多退少补。中英《新定条约》规定：“英国允：英商照章领照，赴内地置土货，运赴海口，沿途逢关纳税、遇卡抽厘。中国允：此项土货如系出口运往外国者，一年之内，准将沿途所纳税厘与子口半税银数比较其多余者，照数发还；若报明出口复进口，多则毋庸给还。”《新修条约善后章程》规定：“英商自内地运土货到最后子口，该商应赴该口税务司处报明遵验，将报单呈关存查。倘十二个月内原土货运往外国（香港不在其内），除照纳出口正税外，其应交之半税准将该货交过沿途税厘扣算，少则饬该商补足，多则由该关给还。如报明出口复进口，多则毋庸给还。”2但上述条约未经英国政府交换批准，因此无效3。
光绪二十八年八月四日（1902年9月5日），中英《续议通商行船条约》（即《马凯条约》）签订。该约规定，洋货运入内地及土货运经海口输出，在国内一律免纳厘金，而以“加税”的方法作为弥补，进口洋货所加抽之税不得过于“进口正税一倍半之数；此项进口正税及添加之税一经完清，其洋货无论在华人之手或在洋商之手，亦无论原件或分装，均得全免重征各项税1姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第823页。
2同上书，第826—827页。
3彭雨新：《清代关税制度》，第38页。
1姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第836页。
2王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第308—312页。
3莱特：《中国关税沿革史》，第245页。
捐，以及查验或留难情事；至出口土货所纳税之总数不得逾值百抽七五之数”1。但这种“裁厘加税”的方法由于遭到清地方政权的反对，亦由于列强之间的矛盾，仍然没有实现2。
1931年，子口税与厘金同时废止。
3.子口税制度下的华商。
子口税制度实行后，中国商人仍须“逢关纳税，遇卡抽厘”，民族工商业因而受到严重压抑。外商为了扩展对华贸易，委托华商代销代购，把子口税单交给中国商人。于是，一部分华商向外商买得半税单，以图减免厘金税捐。从同治年起，“子口税单的买卖，其重要性几乎达到足够使它本身成为一种交易”3。洋商因此坐收华商之利，“流弊遂不可究诘”4。光绪二年（1876）中英《烟台条约》规定，洋货运入内地请领半税单，“不分华洋商人均可请领”，但土货出口仍禁止华商享受子口半税之特惠5。这种规定，显然为列强商品输入内地提供了更有利条件，并未根本改变华商的地位。
更离奇的是，由于规定土货经由香港运送它口时，亦作为洋货课税，得享有子口税之特权；于是，华商设法将土货有意经由香港转入内地，冒充洋货输入。例如从同治、光绪之际开始，“所谓的洋糖，绝大部分都是中国生产的，主要产于广东省和台湾；称之为洋货，并按洋货进口，为的是可以凭子口单运往内地，因为来自香港就作为真正的洋货处理”6。又如，西江农民所产烟草大部在广东北部消费，“若将烟草直接运往消费地点，则需纳为数额颇多的厘税，于是华商就先把烟草运往香港，然后再自香港运回，作为洋货进口，这样，华商就可得到子口单而把烟草运往目的地”1。可见，子口税制度加深了华商对洋商的依赖。总之，由子口税制度“而滋生的不正当行为和违法行为，真是多如牛毛”2。
1王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第103页。
2彭雨新：《清代关税制度》，第39页。
3姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第838页。
4同上书，第842页。
5王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第349页。
6姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第831页。
1姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第842页。
2莱特：《中国关税沿革史》，第182页。
第四节 近代海关与关税制度对晚清政局的影响
海关与海防
近代半殖民地海关制度的建立，对中国海防发生了十分不利的影响。外籍税务司制度的实行，使中国海防要地完全暴露在侵略者面前。更有甚者，总税务司李泰国、赫德等还直接插手清廷筹办海军的活动，谋图窃取中国的海军大权。
同治初年，赫德与李泰国导演了轰动一时的阿思本舰队事件。咸丰十一年（1861）赫德在京与奕讨论镇压太平军“制胜之方”时，首次“论及购买外国船炮之事”3。随后，赫德等人将清廷步步诱入圈套。在经费问题上，奕起初担心外国会因此向清方敲诈一笔巨款，赫德却说，若用小火轮船十余号，其费不过数十万两，鸦片税厘“岁可增银数十万两，此项留为购买船炮，亦足裨益”4。同治元年（1862），当清廷正式决定向英国购买舰船之后，赫德借故猛增加价，购买轮船需银81万余两，加之雇用洋员等费，“通计需银一百五六十万两”1。在雇用洋员问题上，咸丰十一年赫德在初议时称道：轮船驾驶之法，可雇华人随时学习，“亦可雇用外国人两三名，令其司舵司炮”2。其后，赫德又进而提出雇募外国官兵船户管轮水手等人“多至数百名”3。同治元年（1862），赫德向清廷通报雇用洋人统带各船“武员姓名，系实纳阿士本，所有各船柁工炮手水手，及看火人等，均由该员雇募以专责成等语”4。同治二年（1863），“接手管理”购舰事宜的李泰国抵京向清廷宣称，所购轮船大小八只，“以英国总兵阿思本为总统，其余弁兵共六百余名。并代中国与阿思本立有合同十三条”5。李泰国“竟想控制关税作为财源，控制舰队作为权力工具，以便强迫中国政府采用他所提议的一切办法”6。由于阿思本舰队遭到地方督抚的强烈反对，并引起国际列强之间的争议，清廷方决心白费巨款将舰队遣散。
自从阿思本舰队解散后，赫德仍企图控制清廷筹建海军的活动。同治十三年（1874），李鸿章依靠赫德向英国阿摩士庄厂定造舰船，赫德乘机向李鸿章推荐一种称为“蚊子船”的小型炮舰，并“力劝中国用蚊船”作为海军的主力舰船。福州船政监督日意格指出，赫德目的是使“船政工程渐废”，“使中国水师永无兴日”7。后来连李鸿章也不得不埋怨道：赫德“于治兵实门外汉也，前在英厂购蚊船数只均系铜片镶做，岁须两修，蚊船吃水仅八尺”1。购买蚊子船，致使清廷再次虚糜巨款。
3《筹办夷务始末》（同治朝）卷4，第9页。
4《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2915—2916页。
1《筹办夷务始末》（同治朝）卷4，第10页。
2《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2915页。
3《筹办夷务始末》（同治朝）卷4，第10页。
4《筹办夷务始末》（咸丰朝），卷7，第31页。
5《筹办夷务始末》（咸丰朝），卷21，第2页。
6莱特：《中国关税沿革史》，第155页。
7《海防档》，乙编，第857页。
1《李文忠公办海军函稿》卷1，第2页。
光绪五年（1879），赫德向总理衙门条陈试办海防章程，并毛遂自荐，请清廷任命他为“总海防司”。南洋大臣沈葆桢以“中外人员共事不易，且以赫德揽权为虑”，坚决予以抵制；加之李鸿章也表反对，“而赫德总海防司始作罢论”2。
赫德总揽中国海军大权阴谋未能得逞，便改变手法，设法让英国军官琅威理进入中国海军。光绪八年（1882），“赫德已为一个琅威理上校谋得了提督下面的主要职位”3。光绪十六年（1890），北洋海军提督丁汝昌暂时离职，琅氏坚持在丁离职期间，北洋舰队应由他以副提督资格负责，未获李鸿章允准，琅氏愤而辞职。光绪二十年（1894）中日黄海海战之后，赫德又运动琅威理回华执掌海军大权，因琅提出须由光绪帝颁给海军最高职衔等苛刻条件，此议遂作罢。
由上可见，在海关总税务司李泰国、赫德等人的干预和影响下，中国近代海防的建设遭受了相当严重的损害。
海关与外交从帮办税务制度酝酿产生之初起，半殖民地化中国海关制度与晚清外交就密切相关。咸丰八年（1858），李泰国以司税身份参加《天津条约》和《通商章程善后条约》的谈判，首开了海关外籍人员插手外交活动的恶例。李泰国任总税务司以后，便企图“要不受约束地控制着关税的征收和帝国的外交政策”1。赫德接任总税务司之后，公开以“顾问”身份，广泛插手清廷的各种外交活动。归纳起来，主要包括如下几方面：第一，维护列强利益，插手中外纠纷和战争的调停。
同治十年（1871）天津教案发生后，赫德帮助法国胁迫总理衙门2。同年崇厚为此赴法“道歉”，赫德派其妹夫法籍税务司吴秉文（a.huber）等随同崇厚赴法。
光绪元年（1875），总理衙门就处置“马嘉理案”征询赫德意见，赫德为此呈递一份“节略”，提出一系列有利于英国的具体意见。随后还插手此案的谈判，促成签订了使英国获益甚多的《烟台条约》3。
中法战争后期，赫德派税务司金登干赴巴黎与法国秘密磋商和款。光绪十一年二月（1885年3月）中国军队获镇南关大捷，法国茹费理内阁倒台，金氏赶紧于二月十九日（4月4日）签订了使中国蒙受屈辱的《中法停战条件》。与此同时，天津德籍税务司德璀琳（g.vondetring）也撮合李鸿章和法国水师总兵福禄诺订立《简明条款》。尔后，赫德又一手操纵了正式和约的签订。由于赫德“调停有功”，清廷赏赐他双龙二等第一宝星和赏戴花翎。法国政府授予他“荣誉勋位武官勋章”。
第二，插手各种不平等条约的谈判。
近代史上，中外间许多重要不平等条约的谈判，均有外籍总税务司或税2《洋务运动》第2册，第439页；《李文忠公全书·朋僚函稿》卷211，第11页。3［英］季南：《英国对华外交》（许步曾译），第222页。濉肪*211，第11页。1马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第48页。
2费正清等整理：thei.g.inpeking，卷1，第58页。
3马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第335—336页。
务司的插手。例如：咸丰八年（1858），李泰国参加《天津条约》和《通商章程善后条约》的谈判。
咸丰十一年（1861），赫德协助英公使卜鲁斯订立《长江各口通商暂行章程》（十二款）及《通商各口通共章程》（五款）1。
同治元年（1862），赫德在英驻汉口领事金执尔配合下，与湖广总督官文订立《长江通共章程》（十三款）2。
光绪二年（1876），赫德充当李鸿章助理，促成《烟台条约》的订立。
光绪十一年（1885），赫德与金登干、德璀琳操纵了中法和约的谈判。
光绪十二年（1886），在赫德插手下，清廷与英国签订了中英《缅甸条约》，承认英国统治缅甸。
光绪十三年（1887），金登干代表清廷签订中葡《里斯本会议草的》，迫使清廷接受葡萄牙对澳门的侵略要求。此外，如光绪十九年中英《藏印条约》、光绪二十七年（1901）《辛丑条约》、光绪二十八年中英《续议通商行船条约》等许多不平等条约的签订，总税务司或一些外籍税务司都在其中发生了关键作用或恶劣影响。
第三，插手清廷派出使团的活动。
同治五年（1866），赫德请假回国。在他建议下，总理衙门派斌椿率同文馆学生一行5人随赫德赴英、法等国考察。此为清廷派员赴欧之始。赫德特派英籍海关帮办包腊（e.c.bowra）和法籍帮办德善（e.dechamps）陪同“照料”斌椿出使欧洲1。此后，赫德等插手清廷派出使团的活动更加频繁。第四，代表清廷参加国际博览会。
晚清国际展览会全由海关派员代表中国参加，借此兜揽中国土产的销售市场，以便外商获利。例如：同治十二年（1873），英籍税务司包腊代表中国政府参加奥京维也纳博览会。光绪四年（1878），英籍税务司贺壁理（a.e.hippisley）代表中国参加巴黎博览会。光绪三十一年（1905），比利时籍税务司阿里嗣（j.a.vanaalst）任中国参加列日（liege）博览会委员，等等。此举除了有替外商开拓商业利益的目的外，也有侵占中国外交权的用意。
由上可见，海关外籍人员从各方面影响和左右了晚清的外交政策和活动。
关税与晚清财政近代关税成为清廷的重要财源。李泰国与赫德创立、推行帮办税务制度的一个重要手段，就是以关税为诱饵。咸丰十一年（1861），赫德首次与总理衙门会谈时，为确保在新开各口迅速设立新关，便向奕许诺，通商各口每年可征收洋税银两“通共一千零六十八万两”2。
近代关税额增长的速度是很快的。鸦片战争前，粤海关每年税收约白银1《筹办夷务始末》（同治朝）卷2，第20—26页。
2《筹办夷务始末》（同治朝）卷7，第22页。
1马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第203页。
2《第二次鸦片战争》第5册，第504页。
100万两左右。到同治三年（1864），各口海关各项税收达787万余两；同治十年（1871）达1120余万两；光绪十三年（1887）达2050余万两（包括鸦片厘金）1。光绪二十七年（1901），清廷财政岁入约8800万两，而其中海关税收就占了2300万两2。
关税在晚清政治、经济、文化、军事及外交等方面起着愈来愈重要的作用。归纳起来，清廷关税的用途主要表现如下几方面：第一，用于镇压人民群众斗争的军费开支，例如关税就成为清廷镇压太平天国运动的重要经费来源。
第二，近代海防经费基本取源于关税。例如阿思本舰队的经费开支；其后各省舰船的购进，各种海防设施的设置，均依赖于海关税款。
第三，为近代教育提供经费。如京师同文馆与粤省同文馆，向在海关船钞项下开支。福州船政局马尾前后学堂的各种经费支出，及其所派历届出洋留学生经费支出，均由海关税款提供。
第四，为洋务派某些企业提供筹办资金。如全国最大造船厂——福州船政局，其由创办到发展长达数十年过程中，各项资金与经费基本依赖于海关税款的拨给。
与此同时，西方资本主义从未放弃过对中国关税的劫夺。其掠夺方式主要有三种：其一，以关税支付战争赔款。咸丰十年（1860）起，清廷为支付英法等国在第二次鸦片战争中勒索的赔款，便允准列强要求，以海关税收总额的五分之一按季摊付。从此，海关总税务司署便成为偿付列强历次赔款的“出纳机关”1。
其二，关税成为外债的担保品。各种外债的担保品主要是关税，仅一小部分是厘金及其他收入。甲午战争之前，在清廷关税收入中，按照历年海关报告计算，支付外债本利的款额平均约占15.8％，最多的一年（光绪十八年，1892）占19.6％2。甲午战后，在支付军费和巨额赔款的压力下，清廷大借外债，这些外债利息高、折扣大，大都以关税为担保。其结果，不仅使列强最大限度地劫夺税款，而且进一步加强了对中国海关行政的控制。例如光绪二十二年（1896）及光绪二十四年英德借款合同规定，至借款清偿之日为止，前者定为35年，后者定为45年，在此年限内，清廷不得变更海关行政组织。辛亥革命时期，列强又以维护债权为借口，进而夺取了关税保管权。
其三，海关外籍人员通过高薪等方式侵吞巨额税款。
早在咸丰十一年（1861），赫德呈总理衙门“通商各口征税费用”清单，即要求对海关洋员实行高薪制。其中支付税务司年薪银6000两；副税务司年薪银3600两；帮办年薪银1800两；总税务司本人年薪高达银12000两。而海关的中国差役，年薪仅银72两。以支付洋员薪俸为主的这笔海关“征税费用”，每年需银“五十七万五千三百三十二两”3。此数约占税款收入总数的十分之一。此费日后有增无减，光绪二年（1876），增加到109.8万余两；1姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第801页。
2《中国海关与义和团运动》，第65页。
1马士：《中华帝国对外关系史》第3卷，第425页。
2徐义生：《中国近代外债史统计资料》，第5页。
3《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2942页。
光绪十四年（1888）增加到173.8万余两；光绪十九年（1893）增加到185.8万余两；光绪二十四年（1898）增至每年为316.8万两。1总之，近代关税对晚清的财政产生了重大影响。一方面，关税在促进中国近代化方面起过一定作用；但另一方面，关税又成为清廷镇压人民的经费来源，并成为列强的掠夺品。“关税收入与外债的关系，和关税在政府财政收入所占巨大比重，一方面使国内外反动势力常利用关于关税收入的谈判，达成政治上的妥协勾结；另一方面也决定了旧中国的历次进出口税则都只能是财政税则而不能成为保护税则。”2近代收回海关行政与关税自主权的斗争中国人民为收回海关行政与关税自主权进行了长期不懈的斗争和努力。
近代中国早期维新思想家是这方面斗争的先驱。
咸丰六年（1856），容闳曾在江海关翻译处谋得一职，他不能容忍海关主权被外人把持，某日当面向英籍司税李泰国提问：作为华员，将来“亦能升至司税之地位乎？”当李泰国答复“绝不能有此希望”时，容闳即责问道：“中国人为中国国家服务，奈何独不能与彼英人享同等之权利，而终不可以为司税耶！”于是愤然辞职，以示抗议3。
其后，许多维新思想家都发出了收回海关自主权的呼吁。如进步思想家陈炽在《庸书》中指出：“天下事，利之所在，即权之所在，不可轻以假人者也”；揭露赫德“阴持朝议”、“左袒西商”、“心怀鬼蜮”的种种行为1。钱恂在《通商综核表序》中大声疾呼：“呜呼！何以堂堂中国曾不倭若，以天下利权授之外人之手，而使坐长好利，以笑中国之无才哉！”他还主张学习日本，“日本初聘西人协理（海关），今则全换土人，不用西人矣”；中国“渐裁外人而使代之，我华人皆知奋勉，次第迭更，不十年而各关皆无外族矣”2。
光绪二十六年（1900）义和团运动，对洋人把持中国海关主权表现了鲜明的民族立场。愤怒的义和团群众攻毁了北京总税务司署。赫德逃入英使馆，组织使馆人员及海关洋员对抗义和团，“邮政总办被炮伤故，及稽查各口帐目税务司、副税务司二员受重伤”3。赫德不得不承认，义和团是“爱国组织”4。
二十世纪初年，在民主革命运动推动下，清廷被迫实行某些改革。光绪三十二年（1906），清廷特设税务处，所有各海关所用华洋人员统归税务处节制。此举引起列强不安，英国首先抗议。清廷被迫又向列强表明，税务处1马士：《中华帝国对外关系史》第3卷，第414—415页。
2莱特：《中国关税沿革史》，第3页，“中译本序言”。
3容闳：《西学东渐记》，湖南人民出版社1981年1月补译本，第35—36页。按：译文中将司税作总税务司，今予改正。
1陈炽：《庸书·外篇》卷上《税司》第35页，引自《中国近代对外贸易史资料》第2册，第933—934页。
2郑观应：《盛世危言》卷3，第4—7页。引自《中国近代对外贸易史资料》第2册，第937—938页。3《中国海关与义和团运动》，第24页。
4同上书，第6页。
的设立，海关统辖关系虽然变更，但其内部组织并不变动，列强非难遂告平息。但税务处的设置，赫德的地位“毕竟受到了一个严重的打击”5。宣统三年（1911）邮政由海关分离移归邮传部管辖，也可视为是收回利权运动的结果。
辛亥革命的发展将收回海关与关税自主权的斗争推向一个新的阶段。武昌起义爆发后，孙中山于11月与巴黎《政治星期报》记者的谈话时表示，革命“新政府应将海关税则重行编订，务使中国有益，不能徒使西商独受其利”1。1912年5月30日，宋教仁也提出，“海关税亦速由中央政府派专员监督”2。虽然革命党人的上述主张由于袁世凯窃取政权而未能实现，但收回海关主权的正义呼声日益高涨。
1919年，中国在巴黎和会上，首次正式提出要求恢复关税自主权。在中国人民强烈要求下，1925年10月在北京召开了关税特别会议，以谋求修订税则和讨论关税自主问题。1928年下半年，中外关税谈判继续进行。同年，中国与西方11个国家签订了中国恢复关税自主的协议。其后，中国虽然逐步实施了自主关税，修订并提高了税率，但海关行政仍基本上控制在外国人手中。直到新中国成立，海关与关税自主权才算彻底收归中国人民手中。
5马士：《中华帝国对外关系史》第3卷，第433页。
1《孙中山全集》第1卷，第561页。
2《宋教仁集》下册，第399页。
