第一节 清代财政经济的三大痼疾
清代的漕运、盐政和河工清廷的基本财政收入来自田赋、漕粮、盐课、关税、杂赋（以上为正额）和耗羡（额外附加税）。所以，漕运、盐政和河工与清廷的财政经济密切相关。
清皇朝定都北京后，为供应聚集在京师及附近的皇室、贵族、官僚、军队以及不事生产的旗人的食粮，因袭历代形成的水运网，每年要从全国粮食产量较高的东南地区调运大量粮食，经运河运到北京，凡有关这项事务，就统称漕运。清代的漕运，由两江总督及漕运总督主管江南北漕运，山东、直隶两省的漕运由河东河道总督及山东巡抚、直隶总督分管。总督之下各省份设粮道，在运河两岸设卫所，保护漕粮的运输，在有漕粮任务的省份设屯田，专为赡养屯丁运粮之用。清代形成了一整套漕运制度，以确保朝廷的财政收入。鸦片战争前，清代漕粮全部征收实物，只限于在有漕粮任务的山东、河南、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省中征收。因此，漕粮是从田赋派生出来的一种土地租，属于中国封建剥削的主要形式实物地租。只因为有一套征收、运送的机构与制度，因而可以与田赋的征解全部分开而成为一种独立的税收制度。漕粮的征收数目也有定额，在鸦片战争以前的近200年中，正粮定额为每年400万石，占田赋征实830万石的48.2％。它是清廷财政经济收入的一大支柱，对国计民生有重大影响，直接关系到清朝统治的稳定。
盐课是政府向每个食盐者征收的一种间接税，即盐税。中国从汉代开始就实行国家专卖盐铁，设盐官主收盐税。到唐代中期以后，又特设盐铁使，成为当时握有财政大权的重要官职。清代也设官管理盐政，道光、咸丰年间，由各省督抚兼管盐政，盐税权力集中在清廷手中。鸦片战争以前，食盐除了少数池盐和井盐外，主要是海盐，有芦盐、淮盐，而以淮盐为主，行销全国绝大部分地区。清廷对食盐也实行包商专卖制度而从中征税，根据行政管理和运输的便利，将全国划分为12个行盐的区域。鸦片战争前，全年财政收入4850万两，分别来自田赋（2300万两）、盐课（650万两）、关税（450万两）、杂税（800万两）、耗羡（650万两），盐课收入已占到13％，仅次于田赋。鸦片战争后，随着田赋收入的减少，关税和盐税逐渐成为清廷的主要财政收入。光绪二十四年（1898）清廷的关、盐税收入年约4000—5000万两，清末已达到7000万两左右。北洋政府时，1913年的财政预算中，盐税占总收入的23.12％，与关税合起来，将近总收入的一半。
河工本是治理河道、防止水患的工程，又特指治理黄河、运河的工程和事务。清代，河工已有岁修、抢修、另察、专察、奏办、咨办等名目；运河工程还有冬挑例工，如从丹阳至镇江段运河、邱宿运河、山东运河、淮扬运河及直隶运河也有疏浚工程，但不是经常性的。由于漕运十分重要，并与河工密切相关，所以清代河工管理机构比较庞大，设河道总督，对黄河和运河分段、分省进行管理。主要由江南河道总督主管江苏、安徽省的黄、淮和江北运河工程及大江两岸运口埽坝，京口闸等启闭工程。两江总督除主管江南北漕运之外，还要与江苏巡抚兼管常州镇江段运河及练湖挑浚闸、坝等工程。河东河道总督除与山东、直隶督抚分管山东、直隶两省漕运之外，还要主管河南、山东的黄河工程及山东运河工程。直隶运河工程则由直隶总督兼管。督抚以下设道、厅、汛三级河工管理机构。河工需要大量人力、物力，河工费用一直属于生产性支出，并且受到封建统治者的重视。自乾隆年间以后，黄河的岁修、抢修经费每年约80万两银，另外还有厢埽、筑坝等工费叫“另案”，每年常达100—200万两，两项常在300万两以上。每年运河工费以江北运河最多。到鸦片战争前夕，清廷的经常性财政支出中，河工费、塘工费共计526.28万两，占总支出的10.39％，仅次于军费支出（占57.14％）和官吏的俸禄支出（占15.58％）。
清代财政经济的三大弊政由于封建地主阶级奢侈腐化的阶级本性和封建官僚机构的无能，绝大部分胥吏营私舞弊、中饱私囊。
首先是漕粮的运输费用很高、损耗很大，运送一石漕粮，要花费几倍的代价，因而年年要支付大量经费。于是就向农民转嫁漕赋，定额一石，常实征3至4石，甚至高达7至8石1。而由此引发的拖欠漕粮、狱讼，以及“闹仓”事件层出不穷，加深了清代财政危机，成为一大弊政。
清代基本上继续采用明朝的纲盐制，也就是包商专卖制度，从中征税。
可见，纲盐制是由少数纲商垄断食盐购销，并由他们包纳盐课的制度。纲商除了按规定缴纳盐课之外，还要承担对清廷和地方官吏的各种捐派与报效。封建皇朝则保护他们在一定地区行盐的垄断权利，允许增加盐价及在规定的引数之外加带无税的盐斤，这样，在各地盐业中形成了官商勾结的封建垄断性的商业势力。由于盐税和其他捐派的增加，以及各种弊端，盐价不断上涨，人民的负担加重，结果官盐滞积，私盐活跃，以致清廷的盐课收入日益减少，形成“上、下交病”的局面，成为另一大弊政，其中又以两淮盐区最为突出。河工则从清代中叶开始成为贪污渊薮。当时贪污的手段是多种多样的，基本上从工程和料价上下手。如虚报工程数量，增加河工料价等。因此，清廷每年拨出大量经费治河，而由于河员贪污中饱，结果是花费浩大，水害反而愈烈，病民也愈甚。正如魏源所说：“黄河无事，岁修数百万，有事塞决千百万，无一岁不虞河患，无一岁不筹河费，此前代所无也”2。河工成了清廷财政的漏洞和病民扰民的弊政，成为清统治者特别头痛又长期找不到解决办法的大问题。
1包世臣：《致前大司马太常书》，中国史学会主编：《鸦片战争》第1册，第547页。2《魏源集》上册，中华书局1976年版（下同），第163页。
第二节 为增加封建剥削而进行的改革
清朝后期，随着封建社会基本矛盾的加剧和西方资本主义列强的殖民势力的侵入，漕运、盐政、河工弊端已严重影响封建皇朝的财政收入，引起地主阶级和社会有识之士的关注，他们把三者列为“经世之务”，寻求改革措施。林则徐、包世臣、魏源、姚莹等参与主持过河工、漕运、盐政等事务的人，根据经验体会，提出一些能切中时弊的主张，其中不乏具有积极意义的改革措施和补救方法。
漕粮的海运商运及漕粮改折1.漕粮的海运商运。
由于贪污腐败，河工积弊，运道经常发生阻塞，漕运必须改变渠道。嘉庆十二年（1807）时，浙江巡抚阮元就考虑过漕粮海运。而当时民间海运业已具有相当规模与力量，可以担负起漕粮北运任务，为漕粮海运提供了条件，从而主张南漕商运、海运的人多起来。
主张漕运改革最有代表性的人物是包世臣和魏源。
包世臣是“善经济之学”的地主阶级改革派早期代表人物之一，他本人长期居住在东南地区，对商品经济较了解，较清醒觉察到封建统治的危机，因此潜心研究财经方面的问题。包世臣对漕运的弊政是了解的，早在道光二年（1822）就提出“南漕海运”的建议，主张将漕粮由原来的官运、河运改为商运、海运。他认为船商既然能承担南北货物的运输，官府也常常雇民船转运各种货物，就能承担漕粮海运北上的任务。他指出，实行南漕商运海运有许多好处，比如可以减少官吏的中饱私囊和借故勒索，使“公费大减”，还可以减少“扰民”。又如，商运比官运迅速，这样既可以保证京师的粮食供应，增加仓储，还能使“船商大利”，是一举多得的办法。为了刺激船商承担漕粮海运的积极性，他还主张照顾船商的利益，提出一系列利商的具体措施。如公布海运行情，酌情增加运价，规定合理的折耗率以及合理的海损摊赔等。为了减轻漕粮负担，包世臣又主张“召东南习农而无田者”，使其迁到直隶等处，佃种官屯，以代南漕之粮1。以发展北方农业生产来解决漕运问题是积极的办法，有利于封建经济的发展。
包世臣的这些漕运改革方案，虽然目的是“裕课”，即增加封建剥削，但是适当照顾商人利益，发展经济，减轻民户赋税负担，减少封建王朝财政支出，增加赋税收入，可以说是一种进步。
魏源也主张改河运为海运，改官运为商运。但是，他比包世臣更明确地提出了“利商”的观点。他把“海代河”、“商代官”、“因商用商”看成是一种必然的历史趋势。提出将南漕改为海运、商运有四利、六便，即：“利国、利民、利官、利商”2；“国便、民便、商便、官便、河便、漕便”3。魏源关于漕运改革的考虑，已经突破漕粮本身，而与河工，尤其促进“通商”联系起来。通过实行南漕的商运、海运，增加南北物资交流，物资交流有利1包世臣：《中衢一勺·庚辰杂著四》卷3。
2《道光丙戌海运记》，《魏源集》上册，第416页。
3《海运全案序》，《魏源集》上册，第411页。
于商，物价下降则有利于民。
经过长期争论，在鸦片战争前，一部分漕粮从官运改为商运、海运。
2.鸦片战争后的漕粮改折。
鸦片战争的爆发，迫使清廷增加军费开支，战争失败，清廷又被迫支出大量赔款。道光二十一年（1841）1年内国库存银就减少了34％。道光三十年（1850）国库存银1050多万元，咸丰三年（1853）减至29万元，不仅不能及时提供急需的军饷，连朝廷官吏、工役的薪俸都难照常支付。
清廷为应付财政危机，除了采取一些节约开支措施外，主要用增加旧税、创设新税、向富人开捐、向外国人借债这4个办法增加收入。
道光二十二年（1842）以后，田赋与漕粮的定额没有大的变动。从田赋方面增加收入的办法，主要是通过地方政府增添田赋附加和漕粮改折。
咸丰二至三年（1852—1853），太平军进军湖南、湖北、江西、安徽、江苏、河南等有漕粮任务的省份，并占领南京、长江中下游和镇江等运河口岸，南方数省漕粮北运无法照旧进行，京师所需之粮已供不应求。清廷除留一部分漕粮就地供应军队外，主要采取两项措施以解京师所需：一是江、浙漕粮均改由海运；再就是湖南、湖北、江西、安徽、河南五省的漕粮“变价解京”，由征收实物改为折征货币，称为改征折色，简称改折。大体上漕粮正额1石折银1两多，附加征实物的也折成货币。这样，传统的实物地租进一步货币化，这是清代田赋制度的一大改革，标志着土地税从实物地租变为货币地租的过程已进入后期阶段。
货币地租的出现，意味着商品经济有一定发展，因此漕粮改折仅反映在商品经济冲击下，封建自然经济开始分解后封建地租形态的危机。
漕粮改折，土地税由实物折征货币，就有一个折价的问题。地方政府借口银钱比价变动不定，提高折价，贪污中饱。漕米石折色后，照时价往往超过2石，甚至高达4至5石，当时人称“勒折”。清廷也借漕粮改折之机，加厘金勒折浮收。同治、光绪之际，由于国际国内各种原因，出现银贱钱贵的趋势。原来每两银合铜钱约2400文，同治末年后，降到只合1200至1300文，顶多1500文左右。许多地方在征收地丁、漕粮时，从原来的收银改为收钱，而且故意提高银钱折价。如河北冀县，每两银只能折钱1500文，但征粮时却要按每两合钱2400至2500或3000多的比例收钱。光绪十四年（1888）时，江浙一带每两银折钱1600文，但官府却按每两2400至2500文收钱。这种受到清廷法令保护的对农民超经济强制的搜刮，使农民过着贫穷困苦的生活。漕粮改折，将征收实物地租改为征收货币地租，从形式而言，无疑反映了商品经济的发展变化，但这项政策的出台，更是封建统治者面临严重的财政危机、漕运无法维系而采取的一项应对之策，它从根本上代表了封建统治者的利益。而且在施行过程中，统治者更有意抬高折价，将严重的财政危机转嫁给广大农民，这种残酷的剥削，引起了全国各地的抗粮斗争。
票盐制的推行1.淮北率先改行票盐制。
对如何改革盐政，一般人认为“以缉私枭为治盐之要”，包世臣、魏源则指出盐政弊病症结不在于此，而在于吏胥的中饱、纲商的垄断、官商的勾结和营私舞弊。他们根据“裕课通商”的原则，主张改纲盐为票盐。
包世臣是清代较早提出推行票盐主张的人。他提出的办法主要有三点：第一，取消少数纲商的垄断，允许任何愿意经营食盐的商人领票办课，运销食盐，即使一些“担商”，也“听其肩挑售卖”。由于增加和鼓励经营者，必然扩大了盐业市场。第二，放宽对于运销地区、价格等限制，“票境之内，听其所之，不复问其卖价”。这是用放宽价格、扩大经营范围办法扩大市场。第三，减税降价以抵私，即以低价办法解决走私问题。他认为盐价降低后，票商有的可以“获利三倍，虽从前枭徒贩私之利不能及此”，“枭徒化为小贩”，走私现象可以不禁自止了。这实际是利用价格的杠杆作用，增加市场竞争。包世臣关于改纲行票的主张，实际上是要以普通商人的自由贩运来代替官商勾结的封建性商业垄断，并在其中贯以“利商”、“通商”、“用商”的观点。
魏源在其“改纲行票”主张中，突出了利商的思想。他明确地指出：“夫行盐原欲使商获利”1，“纲利尽分于中饱蠹弊之人，..票盐特尽革中饱蠹弊之利，以归于纳课请运之商，故价减其半而利尚权其赢也”2；并且主张轻税，裁浮费，这样票商有利可图，经营食盐的商人增加了，靠价格竞争解决食盐走私，国家的赋税也就自然增加了。可见，在魏源的关于盐政改革主张中，虽然是以增加盐课为目的，但明显体现了重视商业资本的思想。
在经过一段议论和酝酿之后，两江总督陶澍在包世臣、魏源等人协助下，于道光十二年（1832）首先在淮北盐区改行票盐制。规定每票运盐10引（个别州县以一引起票），任何人只要照章纳税，便可领票运输。票法和纲法，都是由民制盐、商贩、商运、商销的制度，区别就在于，纲商垄断并世袭其业，而票法则认票不认人，一般散商都可以经营，无所谓编册世袭的专商。改纲行票之后，封建官僚机构对食盐产销的干预削弱了，取消了纲商对食盐运销的垄断，降低盐税和盐价，普通商人经营食盐者多了，从而增加了食盐的贸易税，官府的税收亦增加了。改革后取得一定效果。姚莹在评论时说：“嘉庆、道光间，两淮盐法之弊极矣。淮北无商，陶文毅力行票法又转盛”，“夫票法之善，以去商贩之束缚而民便之也”1。到太平天国起义前，不仅淮北盐区的29个州县改行票盐，而且在陶澍和继任的陆建瀛的推行下，两淮盐区都实行了票盐制度，无论大小商人只要购盐纳课，就可领票转运，在所规定的销区自由出售。其中淮南之盐行销于江苏、安徽、江西、湖南、湖北广大地区。
及至太平军占领长江中下游一些地区后，淮盐，特别是淮南之盐难以运销，票盐制度未能继续推行，清廷盐课收入锐减。为解决盐课征收和盐的运销问题，清廷于咸丰四年（1854）实行“就场抽税”之法，又于咸丰七年（1857）改为“设局征税，令水贩就栈采买”，虽然有些成效，但是收效不大，而“以盐抵饷”之法还造成很大混乱。咸丰十一年至同治元年（1861—1862）清军陆续控制长江沿岸后，有些人随之主张恢复票盐制度。如同治三年（1864）任浙江巡抚的左宗棠就上疏要求在浙江试办票盐，第二年任闽浙总督后，又上疏请在福建试行票盐。两江总督兼摄两淮盐政的曾国藩则修改盐法，于同治二年（1863）核定淮（南）盐运行章程，得到清廷批准。后来，署两江总1《筹鹾篇》，《魏源集》下册，第434页。
2《淮北票盐志叙》，《魏源集》下册，第439页。
1《皇朝经世文续编》第51卷，第58页。
督李鸿章，于同治四年至五年进一步改变票法，以解决盐课收入和运销问题。2.增加盐税是清廷财政收入的重要手段。
盐税是清廷财政收入的重要来源，因而增加盐税成为加强封建剥削的重要手段。除了征收盐税正额外，清廷从咸丰五年（1855）开始在全国举办“厘金”，共分百货厘、盐厘、洋药厘、土药厘四类。这样，关税、厘金与盐税、田赋成为清廷财政收入的四条支柱。盐税与关税、厘金，在岁收入中比重逐渐加大，并且日益超过土地税。
甲午战争后，清廷财政支出恶性膨胀，与财政收入差距日益扩大。光绪二十一年（1895）到庚子赔款前，每年约差2000万两，光绪二十八年（1902）庚子赔款开始后，就差3000万两以上。为维护摇摇欲坠的腐朽政权，清廷加紧财政搜刮。首先就是增加赋税，向各省分摊。其次就是摊入盐税和厘金。光绪二十年（1894）盐税共收入674万两，宣统三年（1911）增加为4631万两，约增加6倍。
清廷主要是通过提高盐价来增加盐税。清代食盐销售实行包销政策，盐税由各包销商统一交纳，盐价为各包销商所垄断。从咸丰年起，清廷就不断增加盐税，随之，盐商也提高了盐价，即盐斤加价。盐斤加价是惊人的；两淮直隶等地，咸丰年间一般每斤盐约20余文，后增至30至40余文；山西临汾则由16.7文涨到34文；福建由10文增到20余文。四川食盐咸丰年间起便销往湖北，每斤也从20余文增到40余文。河北文定县，光绪二十一年（1895）时每斤盐28文，宣统元年（1909）加到44文，1920年增至银4分8厘，其他地方也都成倍增加。盐斤加价成为增加盐税的直接办法。北洋军阀时期的盐斤比清末更重，而且是全国的普遍现象，仅四川一地，盐的附加税项目竟有26种之多，全国盐的正、附税，1926年比1913年增加4倍。盐价上涨可想而知。光绪二十八年八月十五日（1902年9月16日），《辛丑条约》签订后不到10天，户部为了支付每年要偿还的2000多万两庚子赔款本利，提出一系列增加捐税的项目，其中主要有“盐斤价值每斤再增四文”，并且向各省摊派款项。1913年“善后大借款”之后，盐厘、盐斤加价则更成为各省军阀进行勒索的重要手段。
第三节 近代河工的衰落
鸦片战争后河工费的减少
鸦片战争以后，清廷本已入不敷出的财政经济更是雪上加霜。为了解决财政危机，除了增加田赋、盐税之外，清廷还不得已削减了必要的开支。因此，在鸦片战争前占支出比重第二位的水利费用，主要是用于生产性支出的河工费与塘工费比重急剧下降。从同治二年（1863）以后，每年拨河工费仅50至60万两，正常的岁修无法维持，只能用于抢修。道光二十九年（1849）长江中下游六省遭受百余年来灾情最重的水灾，国家拨出河工与赈灾费用也仅数百万两。光绪十四年（1888），由于黄河在郑州决口，并且南侵运河，使运河沿岸成灾，原定山东河防费每年60万两，结果又改为40万两。河工费的大量减少，加上官员贪污中饱，实际用于河工工程的费用就更少，这是近代河工衰落，反利为害的重要原因。
地主阶级改革派的努力河工与漕运和农业都密切相关，历来受到重视。为革除河工弊政，遏止水害，包世臣、林则徐、魏源等地主阶级改革派，不仅提出积极的主张，还身体力行，作出一定成绩。
包世臣指出治水不能单纯地防水患，而应该把除水害和收水利结合起来，以增加农业生产来治水。这些兴治水利的主张是积极的、建设性的。魏源在诗中写道：“急卖田，急卖田，不卖水至田成川。谁人肯买下河地，万顷膏腴不值钱。”1痛陈水利失修对农田之害。他认为河水为患的原因，天灾是一个方面，人祸，即河政的腐败和豪右的垄断水利则是更重要的原因所在。他指责河吏的管理水利和豪右的垄断水利，是“惟许害民，不许利民，旱则益旱，涝则益涝，人事突然，天则何咎？”2认为改善河政，对于解决清廷财政危机和改进农业生产有重要意义，“欲兴水利，先除水弊。除弊如何？曰：除其夺水夺利之人而已。”3他把兴治水利同革除河工弊政联系起来，把发展农业生产与社会改革联系起来，是切中时弊、有见地的。
林则徐作为近代中国最先睁眼看世界的地主阶级改革派和爱国者，不仅在漕运、盐政等财政经济改革中提出积极措施，而且在他担任地方官职的40多年中，积极实践他改革河工弊政的主张。首先，对河工弊政加以革除。河工用料上贪污是河工弊政主要表现之一。林则徐亲自逐一查看修防、堵口的料垛，不仅禁止贪污现象的发生，也保证了河工用料的质量。他注重工程质量，尤其在竣工前，总是亲自验收，对于马虎从事的属吏则视情节轻重给予处分，不讲情面，并且令其重新返工。在河工费的使用上，林则徐注意节省，杜绝浪费。其次是积极兴治水利，尽量减轻水害。林则徐从传统的农本观念出发，提出“水道多一分之疏通，则田畴多一分之利赖”，“赋出于田，田资于水，故水利为农田之本，不可失修”。由于河工弊政，加上自然灾害频1魏源：《江南吟十首》，《魏源集》下册，第671页。
2魏源：《筹漕篇·下》，《魏源集》上册，第408页。
3魏源：《湖广水利论》，《魏源集》上册，第391页。
繁，当时江南连年水患，黄河多次决口，并影响南漕北运。林则徐在江苏、湖北任职期间，多次组织人力物力疏浚省内河道港汊，减轻当地水旱之灾。这种以工代赈的办法，不仅减轻人民负担，发展农业生产，也减少了清廷的河工支出。
但是，个别官员的努力并不能根除河工弊政，尤其在封建地主阶级统治下，社会生产力发展趋于停滞，河工技术无法改进和提高，河工更趋衰落。河工的衰落近代河工的衰落集中表现在三个方面：第一，是河工技术的陈旧。与西方相比，中国近代的河工技术已大大落后了。虽然黄河肆虐中华由来已久，但是一直靠最原始的驿站传递报告汛情，直到宣统元年（1909）才从陕州万锦滩开始，用电报向黄河下游报汛。又如，没有对水位观测和水文资料的积累，直到同治四年（1865）才在汉口海关设长江水位站，主要是英国侵略者为了把长江作为入侵通道，极力鼓吹设立的。再如，到光绪十五年（1889）才开始用新的方法测绘黄河图，第二年完成河南以下河图。至于进行河工研究的机构和培养人材的学校的建立就更晚。光绪三十四年（1908）设永定河河工研究所，宣统二年设山东黄河河工研究所，但都属于培训性质。1915年在南京建立海河工程专门学校。国家对河工也没有统一规划和指导，一般由行政官吏兼管，限制了专业人员才能的发挥。1914年虽设立全国水利局，但事权仍属各部及省。而中国的第一座水电站云南海口石龙坝水电站光绪三十四年开工，1912年才建成。第二，是黄河的大改道。旧社会，黄河以善淤、善决、善徙著称，“三年两决”的说法虽然缺乏根据，但据粗略统计，自有文献记载以来的二三千年内，大约决、徙1500余次，在我国自然灾害史上居首位。明、清两代决口一般2至3年一次。黄河每一次决口，洪水横行，受灾面积有时可达数省之境，受灾人口动辄数十万、数百万。鸦片战争后，河工趋于衰败，致使黄河更加频繁地决口：道光二十一年（1841）祥符决口，水围开封城，之后漫流皖北、豫东五府23州县；道光二十二年七月桃源一带决口，到冬天溢众兴一带，溺死者万余人；道光二十三年中牟决口，淹皖北、豫东28州县。同时，黄河含沙量之高居世界河流之首。每年平均输沙量达16亿吨，使下游河床迅速淤高，形成悬河，一旦洪水破堤，大水到处漫溢使灾期延长。如咸丰五年（1855），黄河在铜瓦厢（河南兰考西北）决口，淹没5府20余州县，直到同治十三年（1874），河水漫流20年。决溢之时，大量泥沙冲出，洪水消退，泥沙滞留，于是又形成沙害，造成大片黄泛区。因此，黄河为患不仅在洪水漫流之时，还有黄泛区带来的无穷无尽灾难。黄淮平原在一千年前还是我国最富庶的大平原，就因为黄河之患，直到今天安阳、新乡一些地区，农业生产条件仍极差，到处沙荒，还是全国贫困地区之一。另外，黄河决口之后，不能自行归河，或改道，或夺运河，影响漕运。咸丰五年黄河决口后，改道现黄河河道，打乱其他水系，带来更大水灾。黄河多次决口、改道所造成的巨大灾害，表明近代河工的无力和落后。第三，运河的荒废。咸丰五年黄河改道以前，每年由京杭运河漕运南粮400万石至北京，春秋漕船约4000多只，分3批组成100帮左右，直航通州。由于运道要经过数河，水程情况复杂，必须经常修浚。但是，清代的运河修治，重点在维持漕运通畅，其他方面很少顾及，加上河工弊政带来的诸多人为灾害，不可能对运河进行综合开发和利用，一旦发生河患，运河亦受害，运道阻塞，反为水害。太平天国起义期间，南漕改行海运，江北运河一度因漕运不盛失于修治。黄河改道后，淮阴、扬州段运河开坝决堤均成大灾，淹没大片土地。太平天国失败后，又启用江北运河，但已是小粮船，并且改道中运河向北。光绪二十七年（1901）漕粮改折，漕运废止，光绪二十八年便停止运河漕运，运河渐渐堵塞，仅局部通航。到光绪三十年时，取消漕督，全废河运，运河渐趋荒废，黄河北岸到临清段的运河到民国时已成为平地。运河的荒废，表明近代河工的规模已大大缩小了。
第四节 中国盐政的殖民地化
中国盐政主权的丧失，是从盐税作为外债抵押开始的。
盐税作为外债抵押，主要开始于光绪二十四年（1898）“英德续借款”。也有人认为始于光绪二十一年的“瑞记借款”，已开始以部分盐税作担保1。该借款合同的第六项规定以宜昌盐厘、鄂岸盐厘、皖岸盐厘作抵押。之后的一些借款，如光绪二十七年（1901）的“庚子赔款借款”；光绪三十一年的“镑亏借款”；光绪三十三年的“湖北官钱局借款”；光绪三十四年的“京汉赎路借款”，宣统元年（1909）的“湖北、湖南两省境内粤汉铁路、鄂境川汉铁路借款”，宣统三年的“币制实业借款”等，都以部分盐税作担保。这时的盐税仅用作担保，而且不断扩大担保的范围和数量，但是盐税仍由中国的银行存储，盐政管理主权仍在中国。
1913年4月，袁世凯向英、法、德、俄、日五国银行团举借2500万英镑的所谓“善后大借款”，以全部盐税及关税余额作担保，先规定盐税收入一律存入五国银行。当时中国的全部盐税平均每年将近5000万两白银，由中国银行、交通银行和各省立银行全部移归汇丰、德华、东方汇理、华俄道胜和横滨正金银行存储。从此，从地方到中央的盐税收入完全被银行团掌握和支配。银行团又设立盐税机构，并强迫北洋政府聘外国人负责全部盐税征收事务。由银行团设立盐务稽核总所，稽核收入和支出，监督征解。盐务稽核总所下设分所，遍及全国各地。中国必须聘用外籍顾问及外籍会计、会办。盐务稽核总所的大权由英国人把持，法、俄各出一人担任顾问，审计处由德国人控制。各地产盐区设立的稽核分所均设华、洋所长，但是实权在洋所长的手里。从此，盐务方面的实际权力都掌握在这一群洋会办、洋所长、洋顾问、洋会计之手，五国银行团逐渐攫取了中国盐政方面的行政权。最重要的则是对中国盐税使用权的规定。第一，中国的盐税收入，不经过洋会办同意，没有稽核所签字，中国政府不能提取；第二，北洋政府要提拨、动用盐税每期偿还借款本息后的多余款项，即“盐余”（也包括动用“关余”）也必须经过银行团核准、同意、签字；第三，中国将来如果以盐税作担保品借款，银行团有进而承办之选择权，即完全由他们决定。这些规定是层层绞索，帝国主义不仅控制了中国盐税的征收和存储，也取得了监督、掌握中国盐政和保管中国盐税收入的权利。从此，中国继海关主权丧失之后，盐政主权亦落入帝国主义列强之手。中国财政已严重殖民地化。
中国盐政主权的丧失，使盐政成了增加帝国主义税收的收款机器。关、盐两税在整个北洋军阀统治的时期（1912—1926），每年平均收入计银15700万余元，每年必须存储在银行团所属银行的款项，平均计达16676万余元，偿付外债本息平均约6336万余元，仅占存款额的38％。帝国主义通过贷款获取了特殊的经济权益和财政主权，控制着中国的财政，攫取了惊人的暴利。1魏永诠：《中国近代经济史纲》上册，甘肃人民出版社1983年版。
