当历史跨进 7、80 年代以后，国际国内形势发生了巨变。中国国内农民起义逐渐平息，全国革命转入低潮。外国资本主义开始向帝国主义阶段过渡，加紧侵略中国，边疆危机，纷至沓来，所谓“中外和好”的局面已经一去不复返了。“坐镇北洋，遥执朝政”的李鸿章，通过同外国人士、早期维新志士、驻外使节的频繁交往和洋务活动的实践，对中外形势和应付之策，有了更为明确的认识，提出了“数千年未有之变局”和“数千年未有之强敌”的重要命题，揭示了“外须和戎，内须变法”的洋务总纲。
早在 1865 年李鸿章就曾致函朱久香说：
外国猖撅至此，不亟亟焉求富强，中国将何以自立耶？千古变局，庸妄人不知，而秉钧执政亦不知，岂甘视其沈胥耶？鄙人一发狂言，为世诟病，所不敢避。
在这里，李鸿章虽然提出了“千古变局”的命题，但尚无力剖析它的内涵和外延，因而还停留在直感的阶段。1872’1874 年李鸿章两次上奏清廷说：
欧洲诸国百十年来，由印度而南洋，由南洋而东北，闯入中国边界腹地，凡前史之所未载，亘古之所未通，无不款关而求互市，我皇上如天之度，概与立约通商，以牢笼之， 合地球东西南朔九万里之遥，胥聚于中国，此三千余年一大变局也。
历代备边，多在西北，其强弱之势，客主之形，皆适相坪，且犹有中外界限。今则东南海疆万余里，各国通商传教来往自如，麇集京师及各省腹地，阳托和好之名，阴怀吞噬之计，一国生事，诸国构煽，实为数千年未有之变局。从“外国猖撅”、“合地球东西南朔九万里之遥，胥聚于中国”到“东南海疆万余里，各国通商传教来往自如，麇集京师及各省腹地， 阳托和好之名，阴怀吞噬之计，一国生事，诸国构煽”的提法的变化，标志着李鸿章对资本主义列强“协以谋我”的侵略本质和策略的认识的逐渐深化。李鸿章所说的“数千年未有之变局”，实际上就是长期停滞于封建社会的中国面临着资本主义列强征服世界和按照自己面貌改造世界的潮流，而资本主义列强之所以能够称雄世界，则导源于资本主义生产方式以及在此基础之上的“轮船电报之速，瞬息千里，军器机事之精，工力百倍，炮弹所到，无坚不摧，水陆关隘不足限制”。因而李鸿章断言掌握着先进的军事装备、机器生产和科学技术的资本主义列强实为中国“数千年未有之强敌”。李鸿章把当时中外形势的特点概括为“数千年未有之变局”和“数千年未有之强敌”，扼要中肯，发人深思。在浑浑噩噩的清朝统治者中，能有这种认识的可谓凤毛麟角，屈指可数。李鸿章从“数千年未有之变局”和“数千年未有之强敌”的认识出发，大声疾呼中国绝不应昏睡于“天朝上国”的迷梦而抱残守阙、不思振作，强调“我朝处数千年未有之奇局，自应建数千年未有之奇业”。在他看来，举办洋务就是“处奇局建奇业”的必经之路。正是基于这种认识，李鸿章才颇为自负、毫不掩饰地回答那些讥刺他“喜闻谈洋务”的顽固派。1876年他复信刘秉璋说：
处今日喜谈洋务，乃圣之时。人人怕谈厌谈，事至非张皇即卤莽，甚少不误国。公等可不喜谈，鄙人若亦不谈，天下赖何术以支持耶？中国日弱，外人日骄，此岂一人一事之咎！过此以往，能自强者尽可自立，若不自强则事不可知。
“喜谈洋务”是时代的需要，“圣人”处于“今日”也势必如此。只有讲求“洋务”，才能“自强”“自立”，而“外须和戎，内须变法”则是“洋务”所应遵循的原则。
李鸿章主张对外“和戎”，导源于他对中外力量对比和列强本性的看法。“彼之军械强于我，技艺精于我”。他正视当时敌强我弱的客观事实，本来无可厚非，问题在于他由此而推衍出一种错误的结论：由于中外实力相距悬殊，中国无法决胜于疆场，“即暂胜必终败”。他公然妄加非议林则徐、僧格林沁的反侵略斗争， 斥之为“逞一时之愤，几堕全局，谋国者可不深长恩耶？”同时，李鸿章尚未认清列强的侵略本性，误以为列强志在通商，“所图我者利也，势也，非真欲夺我土地也”，无意从根本上危及清朝统治。因此，他断言中国对列强不可轻言战争，而应以“羁縻”之策谋求“中外相安”之局。他致函曾国藩，曲解中国历史，否定周秦以来一切抵御外侮的战争，说“自周秦以后，驭外之法，征战者后必不继，羁縻者事必久长。今之各国又岂有异？”所谓“羁縻”，就是用儒家的道德规范即孔子“忠信笃敬”四字方针进行“笼络”。在应付列强侵凌时，始则坚守既定的不平等条约，以理折之，进行与虎谋皮式的道德说教，继而不惜在权益上作出某种限度的让步，以期“驯服其性”，实现“守疆土保和局”的目标。当然，“羁縻”既不是予取予求，任人宰割；又必须以实力为基础。
“和局”离不开“战备”，“明是和局而必阴为战备，庶和可速成而经久”，因为外国侵略者“论势不论理”，推行强权政治，中国想要“以笔舌胜之”，犹如痴人说梦。中国只有不断增强自己的实力以相抗衡，才能使外国侵略者“阴怀疑惧而不敢遽尔发难”，否则平日必为外人所轻，临事只有拱手听命。李鸿章所以主张采取“羁縻”之策，目的之一，就是想争取并利用和平环境“借法自强”，预修武备，以期“确有可以自立之基，然后以战则胜，以守则固， 以和则久”。
李鸿章意识到，为了推行“和戎”外交，中国必须改变“天朝上国”观念，打开大门走向世界，向外国派遣常驻使节。他指出“自来备边驭夷，将才、使才二者不可偏废。各国互市遣使，所以联外交，亦可窥敌情”，而中国却置之不顾，自外于国际社会， “殊非长驾远驭之道”。中国应该派使节常驻各国，“管束我国商民，藉探彼族动静，冀可联络牵制，消弭后患。”他不仅积极倡议遣使，而且积极推荐驻外使节人选，并主张对他们“重其禄赏，而定以年限，以宣威信，通情款”。
李鸿章认为“和戎”与“变法”息息相关，“盖不变通则战守皆不足恃，而和亦不可久也。”他看出清朝统治危机重重，犹“如敝絮塞漏舟，腐木支广厦，稍一倾覆，遂不可知”，若不随时势而变迁，“事事必拘成法，恐日即危弱而终无以自强。”他对那些昧于大势、抱残守阙、徒骛空文的顽固守旧势力，深恶痛绝。1881 年他在写给王闿运的信中，甚至“一发狂言”，斥守旧而不避人君：
自秦政变法而败亡，后世人君遂以守法为心传。自商鞅、王安石变法而诛绝，后世人臣遂以守法取客悦。今各国一变再变而蒸蒸日上，独中土以守法为兢兢，即败亡灭绝而不悔。天耶？人耶？恶得而知其故耶？
李鸿章抨击守旧、倡导变法的言论可谓激进，然而他所要推行的变法内容却没有完全脱离儒家传统治略轨道，而是企图以儒家治平之道为主，辅之以西方富强之术。正如他自己所说的：“欲求驭外之术，惟有力图自治，修明前圣制度，勿使有名无实，而于外人所长，亦勿设藩篱以自隘，斯乃道器兼备，不难合四海为一家。”《易经·系辞》说：“形而上者谓之道，形而下者谓之器。”李鸿章借用这两句不可分割的权威性古语，来概括和区别中学和西学，主张把“修明前圣制度”和学习“外人所长”结合起来，做到“道器兼备”。
所谓“修明前圣制度”，就是改善封建政治制度。和 60 年代不同，这时李鸿章修正了所谓“中国文物制度迥异外洋獉狉之俗”的说法，开始认识到中国封建政治体制的某些弊端和资本主义政治体制的某些长处。1872 年他曾对中日两国政体作了比较。1978 年又在写给驻英、法、德等国参赞黎庶昌的复信中，批评顽固守旧势力动辄把西方资本主义比拟为古代匈奴、回纥之虚妄，赞扬了西方资本主义的所谓“善政。”他把中国封建政治体制的弊端，归结为“官与民，内与外，均难合一”，主张借鉴日本和西洋的所谓“善政”，改善或调整君、臣、民三者的关系，以期实现“庙堂内外，议论人心”趋于统一。他把希望害托在清朝最高统治者身上，认为“抚绥之责在疆吏，而振奋之本在朝廷”。朝廷应该励精图治，冲破“文法拘束”，抓住”官”这个联系君与民的中间环节，着重整顿吏治，裁汰冗员，酌增廉俸，停止捐例，多用“以国事当家事”的“血性人”“整顿地方”，“县令得人，则一县受其益，郡守得人，则一郡受其益。”在这里，他所强调的依然是儒家传统治略的“人治”，而不是“法治”，为政在人，人存政举。
及至 80 年代末，李鸿章从整顿吏治进而提出“易官制”的主张，并把“易官制”放到“变法度”的首位。这既是进一步开展洋务运动的需要，又是受到早期维新志士从官制入手改革政治体制的主张和日本明治维新改革政治体制实陶启示的结果。
日本于 1885 年实行内阁制，1889 年颁布宪法，1890 年开设国会，从而建立起比较完整的君主立宪制度。李鸿章通过顾厚焜《日本新政考》、黄遵宪《日本国志》和驻日公使黎庶昌寄来的日本改革官制后的“官员录”、新颁布的宪法，对日本明治维新有了比较详细的了解。他写信给黎庶昌说：
寄示改正官员录，逐一展悉。名首内阁，似拟中朝官兼爵，实缘唐制。陆军、海军、农商、递信诸省，全用泰西。
大抵有一官办一事，大官少，小官多，最为得法。一部廿四史，自汉书百官公卿表后，更不复见此等制度，故西汉最富强而治独近古也。自此以降，日益冗烦，至于今日，高资华选大半养望待迁之官，尤有甚于苟公曾、颜清臣之所议，如此事何由治？
通过中日两国官制的对比研究，李鸿章认为日本内阁和陆海军、农商等省“大抵有一官办一事，大官少，小官多，最为得法。”然而，中国则官制“冗烦”，“高资华选大半养望待迁之官”，“事何由治”？当然，他对日本的兴革举措也并非全然赞同。他批评日本实行“秦法”，认为日本没有处理好君与臣、中央与地方的权力分配关系，权偏于上，犹如秦始皇所实行的绝对君主专制制度。然而，他一面批评日本“尊主卑臣，集权中央”，一面鄙视日本议院制度，把日本多党制混同于中国的党争，把日本议院混同于中国的都察院。这表明他虽然萌发了削弱君权的意向，但仍旧没有突破君主专制制度的藩篱，而接受西方资产阶级民主制度。他主张中国要“治”，就须“变法”，而“变法度必先易官制”。他要求改革腐朽的官僚体制，实质上是为了改善而绝不是要用资产阶级民主制度取代封建君主专制制度。当然，他把“易官制”放在“变法度”的首位，仍不失为一种历史的进步。
值得注意的是，李鸿章“变法度必先易官制”的思想，还仅仅停留在私下议论的阶段，既不敢公开形诸于章奏，又不敢付诸于实践。道理很简单，他环顾左右，发现考求西法、坚持改革的人，寥若晨星，“尝苦有倡无和”；而“人君”则“以守法为心传”，“人臣遂以守法取客悦”，充斥朝野的守旧势力“以守法为兢兢，即败亡灭绝而不悔”。他权衡守旧与改革的力量对比，不寒而栗。
