在中国的黄河与长江流域的早期文明发展阶段，地理和气候条件，加上其他因素，容易产生较为发达的农耕生产方式。这种生产方式，使得这两个流域的居民在原始的部落阶段就可以积累大量粮食和财富，同时也不得不依靠修筑城池来保护他们的收获和财富。兴修水利的需要和抵御周边游牧半游牧群落的压力，使得这些农耕部落趋向于联合，或者以和平的方式，或者以战争的方式建立较大的王国。部落内部原来也许有过的民主形式，在越来越多的集权需要面前，逐渐丧失了。中国传说和成文史，基本上都是高高在上的圣人和王权的历史。但是，这种王权毕竟还达不到后来秦以后的程度，传说的历史姑且不论，至少，从记在甲骨、钟鼎和竹简上的历史来看，说明中国曾经有过很长一段的封建时代。在这样的时代，每个王朝都是由大大小小的诸侯国组成的，王只是诸多政治实体的共主，或者说是联盟领袖。如果不是在西周转入东周的时期出现了文化上的重大变异，也许封建的体制还会周而复始地循环一段时间。然而，西周的衰落并没有导致某个强大的王国取而代之，而是进入漫长的诸侯之间内战的时期。在诸侯争雄的春秋时代，封建制原来赖以存在的基础——宗法制被打破，各个政治实体在竞争中，表现出了过于强烈的以自我为中心的倾向，同一宗法血亲系统内的争夺和厮杀自然不可避免。在竞争中活下来的各个诸侯不再继续向下分封，而转向直接控制。因为来自自己内部的竞争并不亚于外部，在竞争中取代了诸侯的大夫，自然不会希望原来体现在他们宗主身上的悲剧重演。一种不同于以往的，非宗法、非宗教、绝对实利主义的文化成长了起来，谁对传统抛弃得越彻底，对实利主义奉行得越透彻，谁就能在竞争中占得先机。春秋战国时期的政治改革，实际上就是实利主义的角逐。当最终秦国脱颖而出，统一六国之后，一种新的帝国体制得到了确立。
中国很早就确立了相当完善的官僚制。早在秦汉时期，中国国家实际已经进入了欧洲15、16世纪才出现的绝对主义国家的形态，形成了具有金字塔式的官僚体系，有税收和财政体系以及庞大的常备军，甚至形成了欧洲到近代晚近才出现的文官选拔系统。相对于欧洲，也许我们可以说中国的制度是“早熟”的。但是更可能的是，这种“早熟”的评判本身就是有问题的，因为它暗含着以西方作为评价标准的意思。实际上，中国的政治制度跟中国的文化一样，是按照自己的理路发展的。长期以来，虽然中西之间不能说没有交流，但这种交流还远远达不到在制度文化层面上相互影响的地步。中国的制度几千年来，一直走着自己的路。这条路，虽然不时地受到来自北方游牧民族的干扰，也不能说完全没有其他文化输入，比如佛教文化的影响，但是它的发展却一直在官僚制帝国的轨道上行进。不仅跟中世纪的西方，而且跟周边的印度都非常地不同，甚至与一直跟我们学习的日本也很不一样。
从秦汉起，官僚体制就是中国制度的核心问题。而这个核心问题又可以分成两个大的子问题。一是官僚的选拔问题，当时称之为“选举”。实际上，正如古往今来许多人指出的那样，中国政治的中心可以归结为选举。通过选举制度以及相应的文化，官员选拔的金字塔居然将整个社会联结到了一起。作为社会精英的士大夫阶层，其活动和文化实际上都在围绕着选举进行。所以，从这个意义上说，中国社会也可以被称为“选举社会”。历朝历代都将选举视为关系王朝命运的头等大事，显然不是古人头脑发昏，因为稳住了选举，就能保证社会秩序的稳定。二是官僚体系内部的权力制衡。中国是个巨型的帝国，皇帝依靠对于他来说显然有些过于庞大的官僚群来管理国家，如果没有起码的权力制衡的制度安排，权力的运行将是无法控制的。所以宏观上有行政、监察与军事上的三权分立，而微观上有相权的分割以及每个部门的权限细分，与各个部门之间权限的模糊和相互渗透。
虽然庞大的官僚金字塔是中国制度的基本特色，但中国的皇帝却并不是像日本天皇那样的虚拟君主，皇权的专制也是中国制度的特征。皇权总是力图要将官僚体系变成实现自己意志的工具，不断强化自己的直接权力。从理论上讲，秦汉以后的皇帝跟西周和西周之前的王有着本质的区别，他不是天下的共主而是独主，是国家所有人惟一的君主。皇帝的权力，至少在理论上是可以达到无限的，如果皇帝要一意孤行的话（只要他不在乎丢掉祖宗的江山），其实没有什么力量能够阻止他。在历朝历代，皇帝总是试图直接统领官僚体系，操控一切，不惜利用身边的侍从机构，取代原本运转良好的政府首脑机关。到了明清两朝，皇帝甚至取消宰相制度，皇帝既做国家元首，又当政府首脑。然而，官僚制的本质规定相对而言是选贤与能的，着眼点是能力，而君主制的本质规定是世袭的，着眼点是血缘。对于如此庞大的集权帝国而言，事实上只有强调管理者的能力，才能保证帝国运转的正常。君主制与官僚制是相伴而生的，谁也离不开谁。正如皇帝一意孤行会导致王朝崩溃一样，从历史上看，明朝废相也付出了沉重的制度代价。
君主制和官僚制虽然相互依存，但并不意味着它们之间就没有冲突和矛盾。中国的官僚虽然在现在看来好像是皇帝的雇员，但就古代社会而言，那时入仕的士大夫们却并没有今天人们在政府机关的感觉。诚然，官僚中不乏借官职谋饭碗的刀笔吏，但很多从小熟读圣贤书的人，他们将修齐治平的理想寄托在仕途上。从某种意义上讲，仕途不过是他们借以实现理想的工具。虽然，官僚制是皇权对士大夫的某种“赎买”，士大夫通过入仕，获得地位、金钱和荣誉，维持他们体面的生活。但是，传统时代的官僚体系不仅担负着管理职能，而且还有对社会的教化功能，使社会生活符合王朝正统的道德伦理的要求，甚至使民众对皇权产生一种类似宗教式的感情。只有这样，在一个粗糙的农业社会里，治理才有可能顺利地实现。这种管理与教化的双重职能，免不了会导致有人抱着致君王为尧舜的期望，指望成为帝王师，从而实现某种理想。在他们看来，他们才是这个社会的真正主角，具有学理和道德上的双重优越。因为是他们，而不是皇帝，承负着古代圣贤学说，是古圣贤的继承人。结果，士大夫做官，往往雇员的感觉不强，反而把自己看成道德教化的体现，他们为民父母，是引导民众走向道德正途的导师，而不仅仅是管理的机器。雇员和教化的两种角色长期以来一直在打架。作为官员，实际上的主要任务是催科（征粮、税）和听讼（司法审理），但为官的表面文章却是让他们爱民如子，倡导“无讼”。由教化导致的帝王师的感觉，使得官僚体系与皇帝之间的关系总是有点别扭。直到清朝，皇帝才明确地将士大夫的野心压下去，让他们意识到，他们只是皇帝的雇员，既为皇帝管理民众，也替皇帝教化民众，皇帝甚至连教化的模本（圣谕宝训）都做了出来，士大夫只管照本宣科就是。士大夫将精力转向儒家经典辞章的考据，以及具体治理技术的追求（实学），但是并没有真的完全放弃帝王师的理想，一有风吹草动，还有可能冒出来。即便没有这种理想的追求，官僚体制自身也存在着自己的逻辑，不可能完全按君主的意志行事，否则这个体系将无法运转。从某种意义上说，皇帝和官僚们一直在明里暗里地斗法，此消彼长，集中体现在皇权与相权的争斗上。最后到了明朝，虽然皇权取得了表面上的胜利，而皇帝自身则因这个胜利，陷入了这样的境地：或者非常劳累地日理万机，还捉襟见肘，或者干脆撒手不管，听任宦官的摆布。如果想过正常的生活，不是向官僚体系托付更多的权力，就得更多地依赖行政法规，因此付出了国家机器更加低效的代价。
由于当时社会发展的状况，国家不可能进行精密的管理，因此制度设置的本身就是粗犷的，在制度安排上预留了很多空隙，由官员自身的活动去填补，这样才能保证制度的弹性，比较能够适应变化。不仅中央政府各个部门之间、下级部门和上级部门之间的关系不清晰，中枢决策机构的成员不固定，甚至决策机关在一个朝代之内也会发生变化。这个部门管那个部门的事情，这个官员管本来不该他管的事情，本来该负责的官员却负不了责，这样的现象屡见不鲜。但是，在任何情况下，机构都在运转，因为古代制度本身就有处理这种复杂关系的模糊机制，存在新制度主义经济学所谓的隐性制度，通过隐性制度的安排，实现政府机构的运转。当然，隐性制度的存在，也会被官员用在为自己牟利的方面，不过这种应用，本身也是有限制的，最大限度地防止了官僚内部的紧张。另一方面，虽然政府机构和官员之间关系充满不确定性，但负责基本业务的属吏和杂役却基本稳定，他们之间自有一套处理问题的隐性规约，一是借此牟利（他们不是没有薪俸就是薪俸过低），二是保证公务的运转（不运转他们就没钱可捞）。
基于同样的原因，中国不是不能对农村社会实行军国体制的管理，政权也不是不能下到县以下。秦朝曾经有在县以下设置有俸禄的乡官的制度安排，不仅设置乡官，而且实行乡间的什伍编制，严厉推行连坐制。秦以后，这种乡村管理体制，在历史的某些阶段，总是有复辟的尝试。这样的乡村管理，其实，在短时间内，无论是对农民的管理控制，还是对赋税的征收，都有很好的效果，只是这种制度安排时间一长，就会暴露出交易成本迅速提高的趋向，甚至达到王朝政府不堪承受的地步。所以，在中国历史的大多数时间里，不管统治者奉行什么思想，主观愿望如何，对农村却只能实行近似无为而治的治理方式，乡官逐渐变成差役，跑腿的，将空间留给乡居的绅士和其他精英。
从政治文化的角度，我们讨论制度的时候，离不开“道”和“术”这两个中国味道的概念。从某种意义上说，道可以是能意会的、蕴涵某种理想状态的境界，术则是实现这种境界的途径和方法。但是，具体落实到制度和政治操作上，道则意味着文治精神，它包括重文轻武，以文官治军，推行道德教化，重视礼仪，维护伦理型的意识形态，等等；术则意味着权术，或者说权力技术，包括权力制衡的制度安排，权力监督和权力运用的技术操控，等等。
文治精神是自秦汉以来每个常态的王朝所必须具备的。道理很简单，“以马上得天下，不能以马上治之”。中国历史上，企图以武力的方式维持国家的王朝并不是没有过，但没有一个能长久。不断充实的儒家理念也许对版图的扩张用处不大，但对于维护一个分散宗法制的农业国度，却有无穷的妙用。春秋战国以降，虽然西周那种贵族式的完整的宗法结构被破坏了，但这种以血缘姓氏为轴心的父系宗法制的某些基本元素，却随着贵族社会的消亡而散落民间，成为小农生活共同体的黏合剂，再次形成平民意义上的宗法制。这种宗法制，由于没有了过去那种严整的梯形树根结构，我把它称之为“分散宗法制”。由于这种“分散宗法制”的广泛存在，当西汉初年汉武帝宣布独尊儒术的时候，从政、教两方面对社会都是一种适应。当然，儒家伦理的推行，对宗法制也是一种促进，使得宗族向大型化的方向发展，导致贵族社会的再生。从东汉末年开始，官僚贵族化的倾向，以门阀的形式再现；到了魏晋南北朝时期，官僚制已经笼罩在门阀政治的阴影之下。好在，在官僚制的自身规律作用下，贵族化的趋势最终还是被遏制了。中国进入了长期而稳定的小农社会，分散宗法制顽强地生存了下来，父子、长幼、尊卑、男女（有别）这样的结构性概念，成为不可撼动的文化核心，支撑着中国社会的运行与再生。正因为如此，每个正常的统治者，都无一例外地不仅要将儒家伦理捧在头顶，而且要贯彻到社会每一个层面。中国历史上的几百个皇帝中，不乏能文者，也不乏狂妄自大之徒，但社会却始终只有一个主导意识形态，一个教主。关键的是，这个教主不是皇帝本人。因为，这个意识形态是在皇帝之上的，一旦动了这个东西，他和他的王朝存在的合法性就有了问题。
当然，文治精神不仅仅意味着意识形态的推行，还伴随着国家政治以及社会活动的仪式化（礼仪化）。“天王圣明”的尊严，尊卑有序的秩序，权威的认同与服从，必须通过长时间的仪式的熏陶和演练，才能内化为人们的不自觉行为。历代王朝对礼仪重视的程度不亚于财赋与军队。官僚体系中，负责礼仪的专门机构，只有增加的份，而没有缩减的可能。官办的学校教育，学礼一直都是主要的内容，以至于到后来，老百姓一致认为，上学就是达到“知书达礼”。近代中西大规模接触之初，中国在马戛尔尼使团来访和1859年中外交涉中，所表现出对礼仪问题的过分反应，实际上不过是传统文治精神的一种过度反弹。
正因为有了意识形态的推行和礼仪化制度这两个基本要素，古代制度呈现出文官第一的特色就可以理解了。正如阎步克先生的研究所显示的那样，自汉以后，儒生和文吏的结合，为官僚体系提供了成员。而事实上，在这个结合过程中，儒生的味道逐渐压倒了文吏，以至于察举制运行到后来，通经和达礼才是进入仕途的基本条件。再到后来，是官僚基本上就意味着也是士大夫，非正途（科举）出身的人，按惯例总是被排除在士大夫的核心群体之外。至于官僚所需的操作技术，则由上不了台盘的吏和后来的幕僚承担。
不过，文官第一的制度面貌，还可以从另一个角度去理解，这就是军事制度的安排。说实话，武装力量无论如何都是国家的支撑性要素，无论在什么时代都是如此，古代中国自然也不例外。事实上，每个开国君主都是完全或者部分意义的武夫，西晋的开国皇帝司马炎总是强调自己家族的“诸生”出身，还被人嘲笑过。皇帝们对于军权也从来都没有放松过。兵者利器也，可是这利器是双刃剑，能伤别人也能伤自己。对军队控制不当，轻则割据难制，重则起兵反叛。以暴制暴，采用武力控制的方式维持国家的秩序当然不是不可以，但这样一来，难免伤及礼制和教化，建立不起皇帝和军人之间的道德联系，即使是身边的亲卫军也难保不有起叛心的一日。对于古代社会的政治制度，在效忠和效率之间，效忠总是第一位的。所以，拥有最可能颠覆皇权利器的军人，是首先应该防范的。当然，军人是不可靠的，文官也是不可靠的，但比较起来，还是军人更具危险性，其实，文官与军人的结合，是最危险的。所以，重文轻武，以文压武政策的推行，效果是一石二鸟，既压低了武人，又离间了文武，让他们难以结合。
文治精神到了这一步，已经进入了术的领地。古代制度安排上的权力制衡，也属于术的层面，除了前面讲过的文武制衡，还有行政与监察机构的制衡，行政机构之间的制衡，地方官员之间的制衡，以及体制内与体制外的制衡，等等。实际上，古代政治中的权术还远远不止这些。可以说，当年韩非子列举的那些驾御之术，在以后的岁月里，不仅在君臣之间，而且在臣臣之间，年复一年地推陈出新地上演着。只不过，我们已经很难在制度的设置上看出痕迹了。
中国古代制度阐释方面最易被人忽视，同时也最暧昧不清的所在，应该是官僚机构，即所谓衙门的运作方式与内涵。从某种意义上说，任何一种形式的制度安排，最后都要通过衙门的运作才得以实现。衙门实际上是刀笔吏和衙役的空间，自唐朝以降，吏和衙役已经成为一个介于官民之间的特定群体。他们的政治地位不高，其中的衙役甚至被列为不得参加科举的贱民行列，但是，他们才是政治运行不可或缺的人物。无论是中央机关还是基层的县衙，没有主官，政务不会停滞，而没有了吏和役的奔波跑腿，那么所有的事务都可能停摆。多少年来，这是一个变化最少的角落。无论政治风云如何变幻，他们有着自己的规矩，按着自己做事常规行事。大一点的政治程序性的变化多少会导致他们行为的改变，但用不了多久，还有可能溜回旧日的轨道。当然，朝代的不同，皇帝的不同甚至于官僚个体的不同，是会影响到他们，但谁也不能否认，他们是政治操作层面中参与博弈的一方。
制度从来就不是静止的组织和框架，从来没有动不得的“祖宗之法”，虽然保持稳定是中国古代制度的规定，但变化确是一直在进行之中。纵观两千年的官僚帝制，制度的改变总是从补充性变革到替代性变革，再到框架性改变。人们总是先在制度上打一块补丁，然后再慢慢地让补丁下面原来的机构失效，最后才取而代之。在中国，制度的惯性总是在发挥着作用，稳定毕竟是人们最为看重的政治目标，因此总是力图避免因结构的动荡而导致整体的动荡。凡是气魄大动作大的变法，往往难以成功，越到这个制度的成熟期，就越是这样。
中国现代意义的制度变革，比起我们的东亚近邻日本来，发生的时间并不晚，但变革本身走的弯路，却远比我们已经意识到的多得多。清朝最终丧失了和平改制的时机，而辛亥革命后的制度变革，却像浮在水面上的油，跟社会格格不入。说实话，虽然现在绝大多数的中国人对传统和传统制度已经没有多少印象，但传统制度的阴影还在遮蔽着我们，影响着我们的政治行为。我们只有在向别人学习的同时，回顾自己，也许才能真的走出我们自己的中世纪。
