第一节 清末“预备立宪”
清廷“仿行宪政”始于光绪三十一年（1905）派遣五大臣出洋考察，到宣统三年（1911）爆发武昌起义为止，前后进行7年时间，大致分为光绪末年和宣统年间两个阶段。在这两个阶段中，主要围绕立宪派对宪政的要求和清廷对立宪的预备为中心进行的。
第一阶段：光绪三十一年至三十四年（1905—1908）
1.预备立宪诏旨的颁布。
光绪三十一年六月（1905年7月），清廷下诏派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英等五大臣，“分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从”1。后改派李盛铎、尚其享替代徐、绍二人出国。五大臣从11月出发，经过半年多时间，走遍英、美、法、日、俄等国，光绪三十二年（1906）先后回国。他们向慈禧太后密陈，“欲防革命，舍立宪无他”，实行“宪政”，可使“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”；并且指出：“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备，至于实行之期，原可宽立年限”1。这个假立宪建议，颇为慈禧太后赏识，她立即召开御前会议讨论，众人一致认为这是一个巩固皇权、延缓统治的好办法，清廷决定“仿行宪政”。
七月十三日（9月1日），清廷正式颁布“预备仿行宪政”谕旨。主要内容是：（1）“大权统一于朝廷，庶政公诸舆论”，这是清廷立宪的原则；（2）由于目前规制未备，民智未开，先从改革官制入手，同时兴办各项有关事宜，作为预备立宪的基础；（3）待数年后预备立宪粗具规模，再定立宪实行期限。
2.立宪团体的成立。
清廷预备立宪诏书颁布后，立宪派奔走相告，额手称庆。为了促进宪政，在海外的康有为把保皇会改为国民宪政会。光绪三十三年（1907），梁启超在日本东京成立“政闻社”，在宣言中提出四大政纲：（1）实行国会制度建设责任政府；（2）厘订法律巩固司法权之独立；（3）确立地方自治正中央地方之权限；（4）慎重外交保持对等权利。并宣称：“政闻社所指之方法，常以秩序的行动，为正当之要求，其对于皇室，绝无干犯尊严之心，其对于国家，绝无扰紊治安之举！”2表示决心同清廷合作推行宪政。不久，政闻社迁往上海。由于触怒了清朝统治集团，光绪三十四年（1908）被清廷下令查封。
与政闻社成立的同时，国内立宪党人也加紧活动。光绪三十二年（1906），1《光绪三十一年六月十四日派载泽等分赴东西洋考察政治谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第1页。
1载泽：《奏请宣布立宪密折》，《辛亥革命》第4册，上海人民出版社1957年版，第28—29页。2《政闻社宣言》，张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2卷下册，三联书店1963年版，第1060—1062、1064页。
江浙一带的绅商郑孝胥、张謇、汤寿潜、朱福诜等联合组织“预备立宪公会”。随后，汤化龙等在湖北成立“宪政筹备会”，谭延闿等在湖南成立“宪政公会”，丘逢甲等在广东成立“自治会”。他们认为，实行君主立宪，“可以安上全下，国犹可国”1；并且断言：“吾国自强、不自强之机，则断然取决于立宪”，“宪政必立，而吾国必强”，“宪政必不立，而吾国必亡”2。立宪团体的成立，成为清末宪政运动的推动力量。
3.《宪法大纲》的颁布。
清廷预备立宪诏旨颁布后，开始进行筹备宪政。光绪三十二年（1906），派载泽等编纂官制；光绪三十三年（1907），改考察政治馆为宪政编查馆；后又派汪大燮、达寿、于式枚等赴日、英、德等国考察宪政；派溥伦、孙家鼐等设资政院；下令各省筹设咨议局及预备设各府州县议事会等。在上述筹备中，首先从改革官制入手。在改革官制中，清朝统治者采取加强皇权，削弱各省督抚权力的方针，从而加深了统治阶级内部的矛盾，也引起资产阶级上层的不满。政闻社领导人徐佛苏给梁启超信中指出：“政界事反动复反动，竭数月之改革，迄今仍是本来面目。军机处之名亦尚不改动，礼部仍存留并立，可叹，政界之难望，今可决断，公一腔热血，空洒云天，诚伤心之事也。”1上海《南方日报》发表文章抨击官制改革说：自从“法令既定，诏敕所颁，一仍专制政体之例，有其绝对之效力，窃恐日言预备，而立宪之基，终无由是；日言尔人以共守，而无确切之证明，则立宪专制之别，卒无由定”2。为了缓和统治阶级内部矛盾，平息立宪派的不满，消弭革命风暴，清廷不得不责成宪政编查馆草拟《议院选举法》和《宪法大纲》。立宪派虽觉得有了指望，但又嫌步子太慢，于是加紧展开促进宪政的活动。以张謇为首的立宪派，一面以预备立宪公会名义约请各省派代表齐集北京联合上书，请求清廷速开国会制定宪法；另一面联络清廷封疆大吏，敦促政府从速立宪。
这时，以孙中山为首的革命党人连续发动多次起义，各地人民反清斗争如火如荼，立宪派要求宪政声浪越来越高，加之清廷大员深恐民情激昂，酿成革命，也先后上书奏请立宪。清朝统治者不能不正视“国势阽危，人心浮动，内忧外患，岌岌堪虞”的现实3，被迫宣布实行宪政计划，并让宪政编查馆加速厘订《宪法大纲》，声明在第九年（即1916年）将颁布宪法，于1917年召开国会，实施宪政。
光绪三十四年八月一日（1908年8月27日），清廷正式颁布《宪法大纲》，同时公布“逐年筹备事宜清单”4。大纲共计23条，分为“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。《宪法大纲》开宗明义写道：“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”，“君上神圣尊严，不可侵犯”。规定赋予皇帝的权力为：（1）钦定颁行法律及发交议案之权；（2）召集、开闭、停展及解散议院之权；（3）设官制禄及黜陟百司之权；（4）统率陆海军及1张孝若：《南通张季直先生传记·附年谱年表》卷下，中华书局1930年版，第58页。2《论立宪与外交之关系》，张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2卷下册，第576、577页。
1《梁任公先生年谱长编》，第214页。
2《东方杂志》第3年临时增刊，《宪政初纲》，第8页。
3《清朝续文献通考》卷394，《宪政》二。
4筹备事宜清单共计92项。见故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，第61—67页。编定军制之权；（5）宣告戒严、发命令及使发命令之权；（6）爵赏及恩赦之权；（7）总揽司法之权；（8）宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；（9）遇有紧急之事，得发代法律之诏令及以诏令限制臣民之自由等权力。对臣民权利义务，名义上允许有言论、著作、出版、集会、结社等权利和自由，实际上除当兵、纳税义务外，对权利都作了种种限制，甚至规定皇帝有权随时颁布诏令，予以剥夺。
《宪法大纲》虽以日本明治维新时期颁布的宪法为蓝本，但它删去了日本宪法中对天皇权力限制的条款。在编纂结构上“首列（君上）大权事项，以明君为臣纲之义。次列臣民权利义务事项，以示民为邦本之义，虽君民上下同处于法律范围之内，而大权仍统于朝廷”1。所以，大纲自始至终贯穿着“君为臣纲”、“皇权至高无上”的中心内容，它与封建君主专制的体制没有什么不同，只是用成文宪法的形式加以确认，使之披上一件“合法”的外衣，以示立宪政治。
第二阶段：光绪三十四年至宣统三年八月（1908—1911年10月）
在《宪法大纲》颁布不久，光绪帝、慈禧太后先后死去，不满三岁的溥仪“入承大统”，光绪之弟、溥仪之父醇亲王载沣监国，为摄政王。预备立宪进入第二阶段。载沣监国摄政后，重申继续进行预备立宪。
1.咨议局的成立。
宣统帝继位后，依照9年预备清单，在次年成立各省咨议局。还在光绪三十三年（1907），清廷就下诏筹设咨议局。光绪三十四年（1908），公布《咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》。宣统元年（1909），明令各省一律成立咨议局。于是各省纷纷筹办，到是年八月，除新疆外，各省先后宣告成立咨议局。
按照《咨议局章程》规定，咨议局是“为各省采取舆论之地，以指陈通省利弊，筹计地方治安为宗旨的”机构。其职权为：（1）议决本省应兴应革事件；（2）议决本省岁出岁入预决算、税法、公债及担任义务的增加；（3）议决本省单行章程规则的增删和修改以及权利的存废；（4）选举资政院议员，申复资政院、督抚咨询事件；（5）公断和解本省自治会的争议事件；（6）收受自治会或人民陈请建议事件等1。从上述职权看来，咨议局似乎具备了地方议会的雏形，但在实际运作中，清廷从来没有把它当成议会。第一，清廷只把它视作各省议员指陈通省利弊的舆论机构。当时兼管咨议局筹办事务的首席军机大臣奕指出：“咨议局仅代表一省之舆论，尚非国家议院之比”。“咨议局之设..性质既与联邦议会不同，亦与地方自治有别，实介于二者之间，而为一时权宜之计，将来开设议院时，..其各省咨议局或改省议会或改为自治议会，..固不以今日之咨议局当之也”1。表明它是一个过渡性临时机构。第二，明确规定各省督抚对咨议局有控制权。按规定，咨议局对督抚仅有建议权而无监督权，因此所定的议案“采纳与否，凭诸督抚”，只有经过督抚同意，才能生效。如双方意见不一致，则督抚将全案“咨送资1《大清法规大全·宪政部》4。
1《咨议局章程》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，第670、676页。1奕劻：《遵旨议复考察宪政大臣于式枚奏请咨议局章程折》1909年9月，宪政编查馆印行单行本。政院，以待决定”，而资政院议事均须请旨裁夺，其可否裁夺之权仍在君上。不仅如此，各省督抚还有监督咨议局选举及会议之权，如咨议局“议事有逾越权限，不受督抚劝告者”，督抚可令其停会；又如咨议局所议事件有“轻蔑朝廷情形”、“妨害国家治安者”，督抚得奏请解散2。咨议局对督抚的违法行为既不能提出质问，又不能进行弹劾，只能呈请资政院核办。所以，从督抚对咨议局权限来看，尤如长官控制部下，本省一切大政方针，任凭督抚说了算，咨议局不过空发一通议论而已。第三，对议员规定严格的选举条件。按规定各省议员人数，“以各该省学额总数百分之五为准”，但“宁、苏两处漕粮最重，而学额较少”，另分别给江宁增加9名，江苏增加23名。议员产生方法，采用复选法，对选举人和被选人资格加以严格限制。选举人除规定属本省籍男子年满25岁以上外，还须具备下列条件之一：（1）在本省办理学务及其他公益事务满三年以上并著有成绩；（2）在本国或外国中学堂及与中学同等或中学以上的学堂毕业并有文凭；（3）举贡生员以上的出身；（4）担任过七品以上文官、五品以上武官而未被参革；（5）在本省拥有5000元以上的营业资本或不动产。此外，非本省籍年满25岁以上的男子，必须在本省居住10年以上并拥有10000元以上的营业资本或不动产。被选举人除上述条件外，还须年满30岁以上的男子，属本省籍贯或寄居10年以上。从上述条件限制看，劳动人民的选举权和被选举权完全被剥夺，但对资产阶级有利，许多立宪派人士当选为议员，他们中的头面人物大都当上了议长。第四，在实际运作上，各地方督抚采取限制的态度，往往通过的议案提交督抚后，“如泥入海，消息杳然”1。江苏咨议局开会56天，议决议案46件，经两江总督和江苏巡抚审核，得到答复的仅是无关紧要的7件。对于弹劾督抚的奏章，清廷以处分官员乃朝廷大权，咨议局不得干预而加以拒绝。更有甚者，督抚根本不通过咨议局擅自行事。如宣统二年（1910），湖南发行公债，事前不交咨议局讨论，就直接奏请度支部发行，就是一个显著例子。
从上述几个方面，清楚地看出咨议局不具备地方议会的性质，它是清朝地方督抚控制下用以点缀所谓民主的舆论机构。虽然如此，它的成立，一面为资产阶级和一切要求改革的人们提供了一个讲坛，他们议论时政，揭露清廷的腐败无能，加速了宪政的步伐；另一面，客观上为提高人们的民主思想觉悟，促进革命运动的发展起了推进作用。
2.资政院的设立。
资政院是清廷仿效西方议会模式而加以改头换面的全国性舆论机构，是西方资产阶级代议制在中国最早的尝试。
光绪三十三年（1907），清廷颁布谕旨筹设资政院，并派溥伦、孙家鼐为正副总裁进行筹备。宣统二年九月（1910年10月）在北京正式成立，到宣统三年八月（1911年10月）武昌起义爆发后，前后召开两次常年会，通过《十九信条》，选出袁世凯为内阁总理大臣。
成立资政院的目的，在《资政院院章》总纲中写道：“以取决公论，预立上下议院基础为宗旨”1。而在《院章》编纂大臣的奏折中说：“国民义务以纳税为大宗，现在财政困难，举行新政何一不资民力，若无疏通舆论之地，2《咨议局章程》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，第677、681页。1《各省咨议局议案纪略》，《东方杂志》第6年第13号。
1《资政院院章》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立案档案史料》下册，第630页。则抗粮闹捐之风，何自而绝？”可见，成立资政院的真实目的并不在于“预立上下议院基础”，而在于扩大财政收入，弥补亏空，疏通上下舆论，制止抗粮抗捐风潮，维持封建统治秩序。在院的组成上，除议员外，设正副总裁、秘书长、秘书官，内置秘书厅，厅下设机要、议事、速记、庶务四科及附设图书馆。但《院章》规定，总裁“以王大臣著有勋劳通达治体者”，副总裁“以三品以上大员著有才望学识者”，由皇帝特旨简充；秘书长由正副总裁“遴保相当人员，请旨简放”；秘书官由正副总裁“遴员奏补”，分管各科事务。在议员产生上，《院章》规定，分为“钦选”和“民选”两种，各100名。“钦选”100名中，宗室王公世爵为16名，满汉世爵为12名，外藩王公世爵为14名，宗室觉罗为6名，各部院衙门官为32名，硕学通儒为10名，纳税多额者为10名。“民选”10o名中，由各省咨议局议员中按10∶1比例互选产生，经督抚核准后，方能有效。在职权上，《院章》规定，主要讨论奉旨特交事件，国家岁出岁入预算事件，税法及公债事件，新定法律及嗣后修改（宪法不在此限）事件，人民陈请（但必须瓞具说帖，并取具同乡议员保结）事件。在行政关系上，行政部门不对资政院负责，资政院对行政长官的质问须经正副总裁同意才能行使。行政部门若有侵夺资政院权限或违背法律，资政院亦无直接纠弹或更有效的加以阻止，只能请旨裁夺。在立法上，资政院无权制定或修改宪法等。
从上述规定看，资政院还不是正式的议院，只是作为议院成立前的雏形。这个雏形名义上是清廷的“舆论”、“民意”机构，实际上是皇族统治者玩弄立宪的装饰品。但它的成立，毕竟扩大了立宪派和要求实施宪政的人们的活动地盘。
3.国会请愿活动。
各省立宪派在清廷预备立宪期间先后多次发动速开国会请愿活动，以促成宪政的实现。随着各省咨议局的成立，他们利用咨议局这个合法机构的名义，首先由江苏咨议局议长张謇带头联合13省咨议局议员组成“国会请愿联合会”，又同各省政团、商会、海外华侨代表组织“国会请愿代表团”，于宣统元年十二月、二年五月（1910年1月、6月）两次向清廷请愿，并以孙洪伊为代表向都察院递交请愿书，要求“速开国会，组织责任内阁”，“颁布议院法及选举法，以期一年内召集国会”1。清廷以“财政困难，灾情遍地”为由加以拒绝。宣统二年九月（1910年10月），资政院在京开幕。他们又上书资政院，提议设立责任内阁，召开国会，同时呼吁各省当政大员给予支持。为了壮大声势，又在许多城市发起请愿运动。各省督抚鉴于实权逐渐削弱，且召开国会呼声愈来愈高，由云贵总督李经羲串通程德全、锡良等人，取得18省督抚的同意，也联电清廷，主张召开国会，速组责任内阁。资政院在立宪党人的活动和哀求下，先后通过“请开国会案”和“陈请速开国会具奏案”，请求清廷在宣统三年（1911）召开国会。清廷慑于各地请愿和资政院以及地方督抚的压力，被迫于十月三日（11月14日）宣布将预备立宪期限缩短为五年，并声称：“此次缩定期限，系采取各督抚等奏草，又由王室大臣等悉心谋议，请旨定夺，洵属斟酌妥协折衷所当。缓之固无可缓，急亦无可再急，应即作为确定年限，一经宣布，乃不能再议更。”同时下令：“现经降旨以宣统五年（1913）为开设议院之期，所有各省代表人等，著民政部1《东方杂志》第7年第1号《文件一》，第15—17页。
及各省督抚剀切晓谕，令其即日散归，各安职业，静候朝廷详定一切，次弟施行”1。企图以此来缓和内外矛盾，维持封建统治秩序。
对清廷宣布缩短预备期限，立宪派以为立宪有了指望，纷纷返回本省，但湖北的汤化龙、湖南的谭延闿、四川的蒲殿俊等却坚持即开国会的主张，并试图在京再次进行请愿。东三省也有许多代表到达北京。清廷命令将东三省代表押解回原籍，又将试图再次请愿的天津学界请愿同志会会长温世霖“发戍新疆，交地方官严加管束”。至此，国会请愿活动消沉下去。
4.《重大信条十九条》的颁布。
清廷发布缩短预备立宪期限谕旨后，宣统三年四月（1911年5月）首先公布《新内阁官制》。按照新官制组成的内阁，是以皇族为主导地位的内阁，人们称之为“皇族内阁”。
“皇族内阁”的成立，表明清廷无意实行君主立宪政治，从而暴露了皇族集权的用心，引起立宪派的强烈不满。但他们还没有绝望，又以各省咨议局联合会名义上书力争，说：“以皇族组织内阁，不合君主立宪公例，请另简大员，组织内阁”1。但得到回答是：“黜陟百司，系皇上大权，议员不得妄加干涉。”2立宪派纷纷感到失望，一部分人开始转向革命阵营。
辛亥革命爆发，以摄政王载沣为首的清朝统治集团慌了手脚，赶忙下“罪己诏”，取消现行内阁章程，改组内阁，颁布《重大信条十九条》（简称《十九信条》）。
《十九信条》按其内容来说，比《宪法大纲》有很大变化。（1）对皇帝权力作了较大的限制。其中虽仍称“大清帝国皇统万世不易”，“皇帝神圣不可侵犯”，但对实际权力作了种种限制，如规定：“皇帝之权，以宪法所规定者为限”，而宪法则由资政院制定；“皇帝继承顺序，于宪法规定之”；“皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官”；“皇室经费之制定及增减，由国会议决”；“皇室大典不得与宪法相抵触”等。从而限制了皇帝的立法权和行政权，使皇帝权力较《宪法大纲》大为缩小。（2）大大提高了未来国会的权力。《十九信条》规定立法权属于国会，“宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之”；“宪法改正提案权属于国会”。同时规定国会有监督行政权，“官制官规以法律定之”，“总理大臣由国会公举，皇帝任命”，如果“总理大臣受国会弹劾时，非解散国会，即内阁辞职”。国会有权决定国家预决算和皇室经费制定及增减，并规定国会对国家军事和外交活动有参与权；对陆海军调动“须依国会议决之特别条件，此外不得调遣”；对国际条约“非经国会议决，不得缔结”，“但宣战、媾和，不在国会期中者，由国会追认”1。根据这些规定，国会权力大为扩大，皇帝权力大为缩小。《十九信条》与《宪法大纲》相比，两者之间有较大的差异。第一，两者所处情况不同。《宪法大纲》草于君权未衰、民权未张之日，而《十九信条》成于革命兴起、民气横溢之秋。前者充分体现君主至上，后者贬抑君权，伸张民权。第二，两者实行的政体不同。《宪法大纲》采取日本式的二元君主立宪模式，君主在立法和行政上拥有极大的权力，而《十九信条》则采取1《宣统政纪》卷45。
1《咨议局联合会第二次呈请代奏皇族不宜总理内阁折》，《时报》宣统三年六月初三日。2《宣统政纪》卷36。
1《重大信条十九条》，《清朝续文献通考》卷400，《宪政》八。
英国式的虚君共和制，实行议会政治，责任内阁。第三，两者所起作用不同。《宪法大纲》仅作为将来制宪的原则，其本身并无法律效力，制定时也未经过一定的法律程序，而《十九信条》则不然，它是在国会未开前，由代行国会职权的资政院经过一定程序制定，然后由皇帝公布，具有一种法律效力，可以说具有临时宪法的性质。但在人民权利上，《十九信条》与《宪法大纲》一样只字未提，这就清楚地反映出两者在本质上是一样的。
《十九信条》的颁布，是清末阶级斗争激化的产物。它充分证明“革命无疑是天下最权威的东西”2，能够夺得和平请愿所得不到的东西，能够迫使敌人作出让步。清廷正是慑于武昌起义后迅速汇合的革命洪流，不得不抛出《十九信条》，以求免于灭顶之灾。
《十九信条》颁布后，资政院规定代行国会权力，选出袁世凯为内阁总理大臣，组成新内阁代替“皇族内阁”，企图以此来挽救清朝的命运。然而，革命的洪流势不可挡，1912年2月12日，清帝被迫宣布退位。中国二千多年的封建专制制度也随之告终。
2《论权威》，《马克思恩格斯全集》第18卷，第344页。
第二节 民国初年的宪政
武昌起义与《鄂州约法》的颁布武昌起义胜利后，迫切需要组织新政权来领导革命斗争。八月二十日（10月11日），起义的第二天，缺乏政治经验的革命党人邀请湖北咨议局议员和地方绅商举行会议，决定成立军政府，推举军政府都督。会上，领导起义的“各军领袖，佥以资望浅，谦让未遑”1，咨议局议员刘赓藻趁机提出：“统领黎元洪现在城内，若合适，当寻觅之。”结果，推出与革命无关的原湖北新军协统黎元洪为都督、咨议局议长汤化龙为民政部长。
湖北军政府成立后，宣布改国号为中华民国，改年号为黄帝纪元4609年，发布《告全国父老书》，号召推翻清朝统治。八月二十六日（10月17日），公布由汤化龙起草的《中华民国军政府条例》。条例共六章二十条，基本内容为：（1）军政府下设军令、军务、参谋、政事四部，直接“受都督之指挥命令”；（2）军政府发布命令，任免文武官员，“均属都督大权”；（3）一切军政要务，“由都督召集临时参议会或顾问会议决施行”；（4）都督兼总司令，握有绝对军事指挥权；（5）将政务部权限扩大，改为政事部，下设外交、内务、司法、交通、文书、财政、编制等七局。
按照这个条例规定，完全把革命党人和发动起义人员排挤出政权以外，因而遭到革命党人的强烈反对。九月初四日（10月25日），军政府不得不再次开会，重新《改订暂行条例》，增加军事参议会来限制都督的权力，设立稽查员稽查各部门，取消政事部，改原来的各局为部，直辖都督。这样，汤化龙得到一个没有实权的闲职，从而加强了革命党人的力量，初步改变了旧官僚、立宪派把持政权的局面。
湖北军政府成立不久，同盟会领导人宋教仁从上海到达武昌。居正、孙武、刘公等人立即同宋教仁商议制定约法，作为中华民国中央政府成立前的临时根本办法。于是，由宋教仁连夜起草，经过讨论后，由军政府颁布，取名《鄂州约法》。
《鄂州约法》分总纲、人民、都督、政务委员、议会、法司、补则七章六十条1。它以资产阶级民主、自由、平等思想和三权分立学说为指导原则，描绘了一幅以总统制为蓝本的资产阶级共和国方案。其主要内容为：（1）规定政权体制由都督及任命的政务委员会、议会（约法施行三个月建立）、法司三者构成，即采取行政、立法、司法三权分立的原则。（2）规定都督由人民公举，任期三年，连选连任，一次为限。其职权包括：总揽政务，制定并公布法律（在议会未开以前），对外宣战、讲和，统治水陆军，依法任命官员，宣布戒严、大赦、特赦、减刑及复权，并对议会负责。但发布命令、条例，须经国务员副署，方能生效。（3）规定议会由人民选举议员组成。其主要职责为：制定法律，议定条约，审理预决算，向政务委员提出条件、质询和弹劾等权力。（4）规定人民享有言论、集会、结社、信教、通讯、迁徙等自由，以及选举都督、议员、任官、考试、选举与被选举、保有财产、著作等权利，同时还有纳税、当兵的义务。
1张难先：《湖北革命知之录》，第266页。
1见杨玉如编：《辛亥革命先著记》，科学出版社1957年版，第232—236页。《鄂州约法》是中国资产阶级拟定的第一部带有宪法性质的法律，是我国法制史上第一次公开承认人民权利的文件，它以基本法的形式从根本上否定了清朝封建君主专制制度和立宪派主张的君主立宪制度，确定了资产阶级的民主共和制度。虽然这部约法在当时急剧变化形势下未能实施，但它的制定充分表明，资产阶级革命派要在中国建立资产阶级民主政治的强烈愿望。“各省都督代表联合会”的召开与《临时政府组织大纲》的制订武昌起义和湖北军政府的成立，推动了全国革命形势迅速发展，湖南、陕西、山西、云南、贵州、江苏、浙江、安徽、山东、四川等省先后宣布独立，并相继成立军政府（或都督府），清皇朝开始全面崩溃。形势的发展，迫切需要建立一个统一的中央政府作为领导全国革命斗争的中心。建立全国性政权的活动，分别在武汉和上海两地进行。
11月9日，黎元洪以首义都督的名义致电各省，请派代表赴鄂共商组织临时中央政府。11日，同盟会中部总会所在地上海也以苏督程德全、浙督汤寿潜、沪督陈其美的名义通电各省，提出由“各省旧咨议局”和“各省现时都督府”各派代表一人到沪讨论筹组临时中央政府。15日，上海、江苏、浙江、福建等省代表在上海举行第一次会议，为“各省都督代表联合会”。由于武汉方面坚持代表会应在武汉召开，上海方面只好决定代表联合会迁往武昌开会。11月30日，11省共23位代表在汉口英租界举行第一次会议，推谭人凤为议长，决定先行起草《临时政府组织大纲》，选举雷奋、马君武、王正廷为起草员。会议开到12月4日，传来了江浙联军在12月2日攻克南京，于是代表会决定以南京为中央临时政府所在地，各省代表即日动身去南京继续开会。
《临时政府组织大纲》是宣统三年十月十二日（1911年12月2日）起草，十三日各省都督代表联合会在武汉通过，1912年1月2日在南京重订。这是辛亥革命后颁布的成立中央政府的第一部法规。
《临时政府组织大纲》共二十一条，它的基本精神是以国家共和体制为基调，采取总统制为政权制度原则，以参议院为立法机构。在参议院未成立前由各省都督代表联合会代行职权，并选举临时大总统。但其具体内容缺乏民主精神，主要表现在：（1）对于普通国民的权利与义务，《大纲》未作任何规定；（2）对立法机关参议院的组成，《大纲》规定议员不是由人民选举产生，而是由各省都督派遣。
上述规定，显然存在很大的缺陷。造成缺陷的主要原因是：（1）由于当时处在战争环境，迫切需要成立临时中央政府以作号召，很难做到让人民自由选举；（2）当时把重点放在改变国体，推翻封建专制，建立民主共和之上，加之代表会的代表虽以革命派为主，毕竟鱼龙混杂，很少考虑到人民的权利与义务。因此，它很不完备，故名《组织大纲》，而且还是“临时”的。所以，它是一部权宜性的重要临时法规，未称作宪法。
临时参议院的成立和《中华民国临时约法》的公布1911年11月25日，远在海外的孙中山回到上海。12月29日，孙中山被迁往南京继续开会的各省都督代表联合会选为临时大总统。1912年1月1日，孙中山从上海到南京就职，宣告中华民国正式成立，改纪年为民国元年。根据《修订大纲》的规定，3日，增补黎元洪为副总统，组成临时政府。南京临时政府的成立，标志着资产阶级民主共和制度的诞生，封建帝制的终结。正如孙中山所说：这是“我国有史以来所未有之变局，吾民破天荒之创举也”1。
南京临时政府成立后，按照《组织大纲》规定，1月3日通电各省都督府派人来南京组织临时参议院，代替各省都督代表联合会。到28日开第一次会议时，实际到达的计有江西、湖北、湖南、福建、安徽、江苏、浙江、四川、广东、云南各3人，山西、广西、贵州、山东、河南各2人，陕西、奉天、直隶各1人，共计43人2。其中同盟会33人，立宪派8人，其他2人。会议选举林森、王正廷为正副议长，李肇甫为全院委员会委员长，宣告临时参议院正式成立。临时参议院的职权，主要有议决暂行法律，临时政府预决算、税法、币制、公债发行，临时大总统交议事件，以及答复临时大总统咨询事件，检查临时政府出纳，对临时大总统行使宣战、媾和、缔结条约、制定官制官规、任免国务员和外交使节等同意权。同时还有对行政的监督权，但对总统的弹劾无明文规定。在行使上述权力需要进行投票时，各省3人中只有一票表决权。
临时参议院成立后，在宪政建设方面，除先后批准和公布诸如《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、《各部官制通则》、《南京府官制》外，最重要的就是着手制定“约法”。
在临时参议院成立时，南北和议正在进行之中，眼看革命政权将落入袁世凯手中，制定“约法”就是为了防范袁世凯的专权野心，使刚刚建立的民主共和制度不致遭到破坏，确保中国走上民主宪政的轨道。但是，《临时政府组织大纲》仅仅是政府组织法，不能完全约束袁世凯。孙中山希望制定一部约法束缚袁世凯的手脚。他说：“北方将士以袁世凯为首领，与予议和，夫北方将士与革命相拒之汉阳，明明为反对民国者，今虽服从民国，安能保其心之无他？故予奉临时约法而使服从。盖以服从临时约法为服从民国之证据，予忧虑其不足信，故心令袁世凯宣誓遵守约法，矢忠不二，然后许其和议。故临时约法者，南北统一之条件，而民国所由构成也！”1在孙中山主持下，临时参议院召开会议讨论约法问题。会议决定组织编辑委员会进行起草，由法制局局长宋教仁主持。约法草稿经过33天的讨论，作了两次修改，到3月8日提交临时参议院审议通过。11日，孙中山以临时大总统名义公布，定名为《中华民国临时约法》。
《中华民国临时约法》分为总纲、人民、参议院、临时大总统副总统、国务员、法院、附则7章56条。它的指导思想是孙中山的民权学说。其主要内容：第一，以“国民革命”的手段推翻作为“恶劣政府之根本”的清朝封建君主专制制度，代之以“自由、平等、博爱”的资产阶级民主共和制度。规定了国家的性质，确认辛亥革命的积极成果。第二，肯定了资产阶级民主共和国的政治体制和三权分立的组织原则。规定国家政权由参议院、临时大总统、副总统、国务员和法院组成。第三，采取了资产阶级宪法中的民主自1《孙中山全集》第2卷，中华书局1982年版，第399页。
2《临时政府成立记》，《东方杂志》1912年第11号。
1孙中山：《中国之革命》，《中山丛书》1927年版，第31页。
由原则，确认了私有财产得到保护。规定“人民有保有财产及营业之自由”。第四，在国家体制上，采取内阁制。规定大总统颁布命令需要由国务总理副署，才能生效。第五，约法修改须经议员三分之二以上或总统提议经由议员五分之四以上出席，出席人数四分之三的决议，方能增改1。
《中华民国临时约法》的颁布，在中国历史上是一件有意义的创举。从上述内容看，它是一部具有资产阶级共和国宪法性质的文献，是近代中国宪政运动的重要成果，是孙中山共和国方案和民权思想在法律上的体现。尽管这部约法“是不完全的，有缺点，是资产阶级性的，但它带有革命性、民主性”2，在中国宪政史上占有重要地位。
1《中华民国临时约法》，陈茹玄：《中国宪法史》，世界书局1933年版，附录。2毛泽东：《关于中华民国共和国宪法草案》，《毛泽东著作选读》，人民出版社1986年版，第708页。
第三节 袁世凯时期的宪政
从临时参议院北迁到第一届国会
1913年3月，袁世凯窃取临时大总统后，随即在北京建立北洋军阀政权。4月1日，孙中山公布《参议院法》。5日，决定临时参议院迁往北京。29日，举行开院仪式。5月1日，重选吴景廉、汤化龙为正副议长，宣告北京临时参议院成立。
北京临时参议院与南京临时参议院相比，有许多不同的地方。（1）代表地域广泛。南京临时参议院主要由反清独立各省派代表组成，北京临时参议院则由全国24省派议员组成。（2）议员人数增多。按照《临时约法》规定，各省由3人增至5人，实际到达为113人（西藏未派），约为原来43人的3倍。（3）组织较完备。除原有院内的全院委员会外，增设法制、财政、庶政、请愿、惩罚等委员会。其中最重要的变化是：增加了袁世凯控制的北方各省议员，以及袁世凯政府成立后赞成“共和”省份的议员，而这些“议员”又大都是一些官僚、政客，加之革命党人这时采取不反对袁世凯，只图用资产阶级民主制度对他加以某些限制的方针，因而这时的临时参议院改变了原来成立时的性质，成为袁世凯政府的御用工具。
北京临时参议院成立后，按照《中华民国临时约法》第53条“约法施行后，限十个月内，由临时大总统召集国会，其国会之组织及选举法，由参议院定之”的规定，陆续制订《中华民国国会组织法》、《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》，于1912年8月10日公布。
这三种法律均属于组织国会的基本法，也是国会组成的依据。《国会组织法》规定：国会采取两院制，即由众议院和参议院组成。同时规定众议院议员的法定人数为596名，由各省及蒙、藏、青海分别选出，任期3年，届满重选；参议院议员的法定人数为274名，由各省议会与蒙、藏、青海、中央学会及华侨选举会分别选出，任期6年，每两年改选三分之一。两院议员共为870名，由此构成国会。
《众议院议员选举法》规定：议员的产生按地区人口比例分配，每80万人选一名，不满80万人亦选一名。其中选举人和被选人资格规定为：凡中华民国国籍的男子，年满21岁以上，在选区内居住2年以上，并具有年纳直接税2元以上或有价值500元以上不动产，小学以上毕业或相当于小学以上毕业方有选举权，其中蒙、藏、青海地区还须懂汉语。被选举人除上述规定外，年龄还必须在25岁以上。但有下列情形之一：（1）被夺公权尚未复权；（2）受破产宣告确定尚未撤销；（3）精神病；（4）吸食鸦片；（5）不识字；（6）现役陆海军人及征调期间续备人员；（7）现任行政、司法官吏和巡警；（8）僧道和其他宗教师；（9）小学教师、在校学生以及办理选举人员在其选区内的。前五项没有选举和被选举权，后四项停止选举和被选权，其中（7）、（8）两项对蒙古、西藏、青海等不适用。《参议院议员选举法》规定：议员的产生，除具备众议员被选资格外，还须年满30岁以上才有被选举权。两院选举方法，除采取无记名单记投票法外，众议院除蒙、藏地区“县治未臻健全，不足以为初选区划”外1，一律采取复选制。
1周异斌、罗志渊：《中国宪政发展史》，第70页。
两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别三委员会。在三委员会中，常任委员会内部组织两院略有不同。众议院为法典、预算、决算、外交、内务、财政、军事、教育、实业、交通、请愿、惩戒、院内等委员会，参议院则为法制、财政、内务、外交、军事、交通、教育、实业、预算、决算、请愿、惩戒、院内审计等股。各委员会和股分别审查各类不同议案。两院职权，按《国会组织法》规定，处于平等地位，“民国议会之议案，以两院之一致成之，一院否决之议案不得于国会期内，再行提出”1。即是说，国会对于各种议案的议定，比如法律案的议定，必须经过两院同意才能成立。它的具体权限除“民国宪法未定以前，临时约法所定参议院之职权为民国议会之职权”外，两院还有各自的建议，质问、查办官吏纳贿违法的请求、政治咨询答复、请愿答复、议员逮捕许可、院内法规制定等权。此外，还赋予在宪法未制定前，国会成立后，在两院议员中各选同等人数的委员，进行宪法起草的特权。
两院会议规定每年举行一次，时间为4个月，必要时可适当延长，对议案的议定则分别举行。
按照上述规定，从1912年底到1913年初，在全国范围内进行议员选举。在选举的竞争中，由于宋教仁的积极努力，国民党在两院中取得多数席位，其中众议院596席中，国民党得269席，共和党得120席，统一党得18席，民主党得16席，跨党者得147席，无党派得26席；参议院274席中，国民党得123席，共和党得55席，统一党得6席，民主党得8席，跨党者得38席，无党派得44席。在国会共870席位中，国民党获392席，占总数45％强，而共和、统一、民主三党仅获223席，占总数25％左右，从而使国民党在国会选举中获得压倒优势的胜利。醉心于政党政治的国民党代理理事长宋教仁大为兴奋，在国会召开前，在长江流域各省发表演说，宣布“国民党在全国的选举都已胜利，已占国会的绝大数，大局已定，政党责任内阁制一定可以成功”1，表示将返京组织第一届责任内阁。然而欲行专制独裁的袁世凯已把枪口对准了他，宋教仁在返京途中的上海车站遇刺身亡。
在宋教仁被刺前，进行国会议员选举之时，袁世凯政府于1913年2月10日发布召集国会令：“自民国二年一月十日正式国会召集令发布之日起，限于民国二年三月以内，所有当选之参议院议员及众议院议员，均需一律齐集北京，俟两院各到总议员过半数以后，即行同时开会。”2接着，3月19日又发布命令，规定“民国二年四月八日，行民国议会开会礼”3。
1913年4月8日，国会正式开幕。与此同时，北京临时参议院按照约法规定，在8日午后二时举行结束仪式，将权力移交给正式成立的国会。26日，参议院选举张继为议长，王正廷为副议长。28日，众议院选举汤化龙为议长，30日选举陈国祥为副议长。国会的成立，两院正副议长选出，标志着资产阶级的议会制度的确立，民国后宪政工作的发展。但袁世凯为了建立他的独裁统治，一方面在国会开会前派人暗杀宋教仁；另一方面在国会开幕后唆使共和、民主、统一3党联合组成拥袁的进步党，在国会里与国民党相对抗。同1《中华民国国会组织法》第13、14条，《法令全书》第1期《宪法》。1仇鳌：《辛亥革命前后杂记》，《辛亥革命回忆录》（一），中华书局1963年版，第45页。2《北洋政府公报·命令》1913年2月5日。
3《北洋政府公报·命令》1913年2月5日。
时，又利用金钱和武力收买和分化国民党，把国会玩弄于股掌间。
“二次革命”后，袁世凯胁迫国会选他为正式大总统。接着以顺从“民意”为词，下令解散国民党，撤销国民党议员资格，使国会不足法定人数，无法开会。1914年1月10日，袁世凯宣称：“国会组织不良”，“又事实上职权上已停止”，“明白宣布，使经济贤能议员，暂结残局”，“一俟厘订组织各法及选举程序以后，政府自必切实进行，依法召集”1。停止了两院现有议员职务，每人发400元旅费，返回原籍，宣告国会正式解散。2月3日，又以“把持财政，抵抗捐税，干预词讼，妨碍行政”等罪名，下令地方自治会“立予停办”2。28日，“以省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大地方议会”为由3，下令解散各省议会。至此，从国会成立到解散，前后约9个月，资产阶级革命派苦心经营的民主宪政被袁世凯彻底破坏了。正式宪法的起草正式宪法的起草，在国会成立前就已提出，但在由何种机构起草和拟订的问题上，发生了尖锐的分歧。梁启超等人主张由政府发起组织宪法起草机关，并由临时参议院、各省都督、各政党及总统府派员共同组成，得到了共和、统一、民主等党派的赞同。袁世凯左右的官僚策士则主张直接由总统府设立宪法编辑委员会制订，由大总统颁布施行。国民党人主张宪法的起草及制定是关系到国家的根本大计，应由国会来制定，不应由其他任何组织来代替。由于国民党依据《国会组织法》第20条“民国宪法法案之起草，由两院各于议员内选出同数之委员行之”的规定，加之在选举中获得优势，因而其主张取得了胜利。
1913年6月下旬，首先由参议院议定由两院各选委员30人组成宪法起草委员会，经过众议院同意，两院制定了《互选起草委员规则》。按《规则》规定，采取三分之二连记投票法，各选委员30人组成。
宪法起草委员产生后，7月12日在众议院开成立大会。19日，选举汤漪为委员长，蒋举清、杨铭源、王家襄、黄云鹏、夏同和、杨永泰等为理事1，并以天坛祈年殿为会址，故所拟宪法又名《天坛宪法草案》。两院还议定宪法起草期限，从委员长选定之日起，在45日内完成。关于如何进行起草，决定分为大纲和条文两部分，先将宪法重要内容提出讨论，议决后编为大纲，然后按照大纲精神，分别章节，系以条文，形成宪法草案。并推举孙钟（政友会）、张跃雷（国民党）、汪荣宝（进步党）、黄云鹏（共和党）为大纲起草员，黄云鹏、张耀曾、孙钟、汪荣宝、李庆芳（公民党）为条文起草员，进行起草。8月初大纲起草完成，起草委员会从8月2日到9月23日完成大纲初读。条文起草后，10月14日开始一读，28日二读完毕，31日举行三读会，全案通过。11月1日，将草案提交宪法会议讨论。至此，历时三个多月，第一届国会制定的《天坛宪法草案》初步完成。其内容分国体、国土、国民、1《北洋政府公报·命令》，1914年1月10日。
2同上书，1914年2月4日。
3同上书，1914年2月5日。
1委员长和理事所属党派是：汤漪、蒋举清、杨永泰为国民党，杨铭源为政友会，王家襄为进步党，黄云鹏为共和党，夏同和为超然社。
国会、国会委员会、大总统、国务院、法院、法律、会计、宪法之修正及解释11章113条。但是，这个宪法草案经起草委员会提出不久，国会就被袁世凯解散，无法进行审议，直至1916年6月6日袁世凯死去，国会重新恢复才开始审议。
先制宪还是先举总统之争在国会成立前，对于先制宪还是先举总统人们提出过不同的主张。倾向袁世凯的共和、民主、统一三党主张先举总统，认为议定宪法，至少要四五个月，总统地位一日不定，则外人的疑惑与军民的惴忧，即不能一日或释，“故必欲先举，以明意志而杜中变”1。国民党（除统一共和派外）则主张先定宪法，认为总统的地位与性质，均应根据宪法，若先举总统后定宪法，是本末倒置。这一争论持续到国会成立后，袁世凯公开在5月2日向国会提出咨文，要求先举总统。本来主张先举总统后定宪法的共和、民主、统一三党，5月29日合并组成以梁启超为首领的进步党，改变了原来的主张，提出先定宪法，后举总统。这样，国民党与进步党的主张趋于一致，袁世凯的要求未能在国会中取胜。但袁世凯并不甘心于失败，一面指使总统府秘书长梁士诒出面，用金钱与地位直接在国会里收买议员；另一面制造一个直接受他指挥的御用党——公民党，为他摇旗呐喊，“欲得外国承认，必须先选总统”。再一方面唆使黎元洪联合各省军政长官发表通电，胁迫国会“速将一切议案概从缓议”，先“从选举总统入手”，并限令国会在“旬之间，期于竣事”2，对国会施加压力。结果国民党议员为武力所屈服，进步党议员也纷纷提出先选总统后定宪法议案。9月5日、8日，先后经众、参两院通过，由宪法起草委员会起草《大总统选举法》。9月29日，众、参两院组成宪法会议进行审议。10月4日审议完毕，由袁世凯正式公布。
《大总统选举法》共7条，规定总统与副总统由国会两院议员选举产生。4月15日，众、参两院组成总统选举会进行选举。1913年10月6日，开始选举总统。袁世凯唯恐发生意外，派数十名军警、侦探与自称“公民团”者万余人包围会场，声称：“今天不选出我们中意的大总统，不许议员出门。”这激起了议员们的愤慨，结果从上午8时到晚上10时，经过三次投票，最后以507票微弱多数选出袁世凯为大总统。7日，选黎元洪为副总统。
由此可见，制宪与选举总统孰先孰后之争，其实质是袁世凯为实现其独裁野心对宪政的反动，对孙中山开创的民主宪政的破坏。
从政治会议到约法会议1913年10月6日，袁世凯胁迫国会选他为正式大总统后，进而向国会提出《增修约法案》。遭到国会拒绝后，他就大肆攻击国会继续存在使“政权无由集中”，“不宜统一国家”，“议会政治之万不宜于今日之中国”1。1刘知仁：《中国立宪史》上册，第248页。
2《黎副总统书牍汇编》卷4，第26—27页。
1白蕉：《袁世凯与中华民国》，荣孟源、章伯锋编：《近代稗海》（三），四川人民出版社1985年版，第93、94页。
1914年1月10日下令解散国会，以“中央政治会议”代替。
中央政治会议初名“行政会议”。它起因于1913年9月进步党人熊希龄组阁后，同梁启超等人计划向国会提出大政方针。其方针的重点是省制改革计划，“意在废省，以固中央，谋国家的统一”1。但袁世凯的统一方法与熊希龄等人完全不同，不过他将计就计，说这个问题很大，须要召集一个中央与地方长官代表会议来决定，想借此与国会对抗。在熊的同意下，11月26日发布召集令，规定会议由各省、内阁各部以大总统指定76人组成。12月12日任命李经羲为议长，14日任命朱家宝为副议长，15日参加会议人员先到居仁堂“觐见”袁世凯“聆训”，下午集中在北海团城承先殿举行会议。由于发布召集令的时候，正是袁世凯下令解散国民党、取消国民党议员资格，使国会无形瓦解的时候，因而将行政会议改为“政治会议”。政治会议一经成立，就秉承袁世凯意旨，除通过解散国会、省议会和各省自治会决议外，最主要的是作出召集“约法会议”的决议。袁世凯原本想利用政治会议作为修改约法的工具，但政治会议的人员觉得本身来历不明，难以承担。于是向袁世凯献策说：“宜于现在咨询机关及普通立法机关以外，特设造法机关，以改造民国国家之根本法。”袁世凯对于这一献策，并不满意，又责成政治会议明确具体的答复。1914年1月14日，政治会议答复这个造法机关名为“约法会议”，其职权专门讨论总统交议的增修约法案。26日，公布《约法会议组织条例》。
按照《约法会议组织条例》规定，约法会议的议员由“选举产生”，名额为60人，其中京师4人，各省24（每省2人）人，蒙、藏、青海联合选出8人，全国商会联合会4人。同时对选举与被选举人资格作了严格规定，以对袁世凯百呼百诺为条件。名义上“选举”产生，实际上是袁世凯变相地指定。这样组成的会议如同政治会议一样，是由官僚、地主、买办、军阀、封建王公所组成。
约法会议是政治会议的化身，袁世凯御用的造法机关，以孙毓筠、施愚为正副议长，1914年3月8日在北京北海团城宣告成立。
约法会议成立后，积极为巩固袁世凯独裁统治制造“新约法”。
《中华民国约法》的颁布与袁世凯的皇帝梦约法会议成立后，3月20日，袁世凯正式向约法会议提出增修约法案。
其增修大纲是：（1）外交大权归总统，宣战、媾和和缔结条约，无须参议院同意。（2）总统制定官制，任用国务员、驻外大使、公使，无需参议院同意。（3）采取总统制。（4）宪法应由国会以外之国民会议制定，宪法起草权属于总统及参议院，宪法公布权归于总统。（5）公民权的被夺与恢复，总统自由行之。（6）总统有紧急命令和紧急处分财产之权。约法会议议员们按照袁世凯所拟的大纲内容，确定以“力谋国权之统一”，“以总揽统治权属于国家元首，以重大总统之权”为立新法的主旨1。经过40多天的起草和讨论，炮制一部“字字皆袁氏手定”的“新约法”，名为《中华民国约法》，又名《民三约法》，或称《袁氏约法》。1914年5月1日，正式宣布废除《中华1李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965年7月版，第194页。1梁启超：《饮冰室合集·文集》第34册，第15页。
民国临时约法》，公布《中华民国约法》。
《中华民国约法》共10章68条。1它的最大特点是采取总统个人独裁制。其基本内容是：（1）大总统“为国家元首，总揽统治权”；“为陆海军大元帅，统率全国陆海军”；“代表中华民国”，“对国民全体负责”。（2）大总统制定官制官规，任免文武职官，宣告开战媾和、缔结条约、戒严、大赦、特赦、减刑、复权，不受限制。（3）改内阁制为总统制，以大总统为行政首脑，直接领导各部，“置国务卿一人赞襄之”。（4）改国会两院制为一院制，设立法院，作为立法院机关，但立法院除缔结条约、大赦、特赦、减刑、复权外，无同意权，大总统则有“召集立法院，宣告开会、停会、闭会之权”。（5）设立由大总统任命参政组成的参政院，以“应大总统之咨询，审议重要政务”，立法院未成立前（始终未成立），“以参政院代行其职权”，大总统经参政院同意可以“解散立法院”，“发布与法律有同等效力之教令”等。（6）规定“司法，以大总统任命之法官，组织法院行之”。（7）正式宪法应由国会以外的国民会议制定，总统颁布；正式宪法起草应归大总统与参政院。（8）公民权利的被夺，由大总统自由行之。（9）大总统有紧急命令和财政紧急处分权。上述基本内容清楚地表明，这是一部盗用资产阶级宪法中总统制形式，使袁世凯的独裁统治披上一件“合法”的外衣，成为名副其实的独裁总统，是部非骡非马的独裁法。
“新约法”的颁布，表明辛亥革命后仅存的资产阶级民主宪政形式彻底地被袁世凯破坏了。正如美国一位学者评论说：“由于这个约法，总统成为权力之源泉，事实上无异是独裁者，一个间接选举的、单院式的、每年仅仅举行四个月会议的立法机构，只具有些有名无实的权力，国务员由总统任命，对总统负责。总统的任期现在由五年延长十年，可以无限连任。袁世凯现在已成为独裁者，回到君主政体显然只是迟早更换一下名义的问题而已。”1“新约法”颁布后，1914年5月24日、12月27日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》，立法院成立前，由参政院代行其职权。6月20日，参政院正式成立。与此同时，改组政府，使袁世凯成为事实上的独裁总统。但他感到还不够尊荣，还想登上皇帝宝座，指使梁士诒向参政院提出修改总统选举法。8月18日参政院进行修改，12月28日约法会议通过。29日，袁世凯予以公布。按照修改后的《总统选举法》，袁世凯成了终身总统、世袭总统。他还指使杨度、孙毓筠等所谓“六君子”组织“筹安会”，进行复辟帝制活动。袁世凯的宪法顾问美国人古德诺也发表《共和与君主论》，为他复辟帝制进行鼓吹。1915年8月14日，杨度、孙毓筠等人联名电请各省军政长官和公法团体派代表进京共同讨论国体问题。28日，各省代表投票表决一致赞同君主立宪，并发表宣言，声称：“立国之道，不外二端，即‘拨乱’、‘求治’。我国拨乱之法，莫如废民主而立君主。求治之法，莫如废民主专制而行君主立宪。”29月19日，袁世凯的亲信梁士诒、朱启钤、周自齐、张镇芳等人又组织“全国请愿联合会”，向参政院请愿，要求召开国民会议，讨论变更国体问题。9月20日，参政院将83件“公民请愿书”送交袁世凯，请求在年内召开国民会议，讨论团体问题。25日，袁世凯答复同11914年5月4日《申报》。
1马士·亨利：《远东国际关系史》下册，商务印书馆1975年版，第351页。2《筹安会与各省相关各团体往复函电》，《君宪问题文电汇编》第1册。意在11月20日召开国民会议。
与此同时，北洋军阀集团干将段祺瑞、段芝贵、倪嗣冲等人联合19省将军、都统、护军使共同上书袁世凯，请其速正大位。并威吓说：谁敢反对，就要“首先起问其罪，担当诛锄，以去异己”1。袁世凯俨然有筹安会的发动，请愿联合的“民意”，北洋军人的支持，帝国主义的撑腰。10月6日，御用的参政院通过举行国民大会的建议和梁士诒拟订的《国民大会组织法》。8日，袁世凯公布该组织法。10月25日起开始在全国各地选举“国民代表”和进行团体投票，到11月20日各省全部完成，12月11日，参政院开会汇集全国“国民代表”1993人的投票，全部赞成君主立宪。于是参政院以总代表名义上书“劝进”。袁世凯假惺惺退回劝进书。11日晚，参政院又再次上劝进书。12日，袁世凯表示接受，说：“国民责备愈严，期望愈切，竟使予无以自解，并无可诿避”2，装出一副迫不得已当皇帝的姿态。
1915年12月12日，袁世凯正式承认帝制。13日，接受文武百官朝拜，大封功臣，下令禁止反对派活动。19日，成立大典筹备处。31日，下令改年号为“洪宪”，准备于1916年1月1日正式登基。
然而，经过辛亥革命锻炼的中国人民，已经深刻认识到封建君主专制统治的罪恶，决不容许君主制度再现于中国，全国掀起反对帝制复辟的怒潮。12月25日，云南首先宣布独立。继云南独立后，各省纷纷宣布脱离袁世凯而独立。北洋军阀集团看到情况不妙，由冯国璋发起联合五省都督发表通电，要求袁世凯取消帝制。帝国主义也不断警告袁要延缓变更国体。在内外交困下，袁世凯先是推迟登基，最后于1916年3月22日被迫宣布取消帝制。做了83天皇帝梦的袁世凯，1916年6月6日，在全国一片讨袁声中一命呜呼。1全国请愿联合会编：《君宪纪实》第1册，“函电”，第34页。
2白蕉：《袁世凯与中华民国》，《近代稗海》（三），第204页。
第四节 皖系军阀时期的宪政
新旧约法之争
1916年6月7日，黎元洪继任总统。但对黎元洪的继任，在法理依据上南北双方发生分歧。讨袁的南方军务院提出黎元洪的继任按《中华民国临时约法》制定的《总统选举法》，应是“继任”。北方以皖系段祺瑞为首的北洋政府提出以《中华民国约法》制定的《总统选举法》，应是“代理”。南北双方围绕总统是“继任”还是“代理”展开了激烈的斗争，斗争的实质是恢复旧约法还是承认新约法。6月10日，南方军务院以抚军长唐继尧名义通电北京政府，提出如下主张：（1）恢复民国元年之旧约法。（2）召集民国二年解散之国会。（3）惩办帝制祸首。（4）召集军事会议，筹商善后事宜1。同时表示由国会组织的国务院成立后，军务院即撤销。22日，段祺瑞发表通电，予以拒绝。对此，孙中山屡次致电段、黎，促成迅速恢复旧约法，尊重旧国会。在上海集会的国会议员200多人也联名通电，宣布不承认袁氏新约法，提出恢复旧约法，召集旧国会，依法补选大总统，组成正式国务院。正当南北双方争执不下之时，25日，驻沪海军总司令李鼎新、第一舰队司令林葆怿及练习舰司令曾兆麟联合发表宣言，声明：“参加护国军，非俟恢复元年约法，国会开会，正式内阁成立后，北京海军部之命令，断不承受。”1至此，段祺瑞感到事态严重，不得不接受南方的主张。29日，以大总统名义发布命令，表明“宪法未定以前，仍遵行中华民国元年三月十一日公布之《临时约法》，至宪法成立为止。其二年十月五日宣布之大总统选举法，系宪法之一部，应仍有效”2。同时命令撤销参政院，恢复旧国会。7月14日，南方军务院宣布撤销，西南各省也纷纷取消独立。新旧约法的争论，以南方的胜利而结束。
国会的恢复与《天坛宪法草案》的修订在取得恢复旧国会胜利后，聚集在上海被解散和停止职务的前议员纷纷来京，再加上在京部分议员，于8月1日重新召开国会，两院到会议员为519人。这是国会第一次恢复后第二次常会。会议选举汤化龙、陈国祥为众议院正副议长，王家襄、王正廷为参议院正副议长。黎元洪在会上补行总统宣誓仪式，追认段祺瑞为国务总理，通过各部总长任命名单。10月30日，补选冯国璋为副总统。
9月5日，国会议决组织宪法会议，继续进行制宪，并以1913年宪法起草委员会拟定的《天坛宪法草案》为讨论基础。按照国会决议，宪法会议由两院议员组成。依据《宪法会议规则》规定，对宪草审议采取三读程序。9月22日，开始审议，先由宪法起草委员会说明草案的主旨，然后对草案内容及临时增加条文中的重大问题进行审议。到1917年1月10日，共开了241岑学昌：《梁燕生先生年谱》上册，第346页。
1《梁燕生先生年谱》上册，第348页。
2《黎元洪恢复约法召集国会令》（1916年6月29日），李希泌等编：《护国运动资料选编》（下），中华书局1984年版，第689页。
次审议会，完成初读。在初读中，大部分问题有了结果，部分问题未获通过。从1月20日起，开始进行草案逐条审议二读程序，直至6月，国会第二次被解散，还未完成。在二读中，经过激烈的争论，议决和删除的条文主要有：（1）关于孔教问题。《草案》规定：“国民教育以孔子之道为修身之本。”1袁世凯帝制失败后，尊孔之声随之沉寂，但在会议中仍然引起激烈的争论，反对者主张取消，拥护者认为孔教“为天经地义万不可灭”，应予保留。争论双方最后达成妥协，改为“中华民国人民，有尊重孔子及信仰宗教之自由，非依法律不受限制”2。（2）关于国会委员会问题。《草案》51—54条指明设立国会委员会的目的，在于国会闭会期间，留一监督政府机关。在审议时，多数认为除智利外，法、美先进诸国家均无此规定，中国没有必要设立，决议将其删去。（3）关于紧急教令权问题。《草案》65条规定：“大总统为维持公安或防御灾患，时机紧急，不能召集国会，经国会委员会之议决，得以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令。”3审议时，议员们极力反对，认为紧急教令权，既然与法律有同等效力，那么一切法律均可以此种教令停止或变更，从而形成行政侵犯立法权，何况国会委员会已经删去，没有规定的必要。终以出席议员四分之三票的赞同而废除。（4）关于议员兼国务员问题。《草案》26条规定：“两院议员不得兼任文武官吏，但国务员不在此限。”审议中，一些议员认为议员兼任国务员，违背了三权分立的原则，政府便可借以左右议院，使众议院行使弹劾权及不信任议决权发生种种障碍，主张删去该条。另一些议员认为草案所采非绝对三权分立制度，议员兼国务员可以消除行政与立法之间隔膜，英、法等国实行已久，并非创造，主张维持原案。双方经过激烈辩论，以出席606人中，510人议决而删去该条。（5）关于国会召集问题。《草案》31条规定：“国会自行集会、开会、闭会，但临时由大总统牒集之”1。审议中，对此条争论激烈，议决结果改为：依总统的牒集或两院议员各三分之一联名通告，国会临时会才能召开2。（6）审议议决通过删去原《草案》72、96条关于总统颁予荣典和现得租税未经法律变更仍旧征收的规定。
除此以外，争论最为激烈的是解散国会和地方制度两大问题。关于解散国会的规定，在审议时，有的主张总统解散众议院无需经参议院同意；有的主张删去《草案》75条“大总统经参议院列席议员2/3以上之同意，得解散众议院，但同一会期，不得为第二次之解散”的规定；有的主张总统解散国会权，应限于国会否决预算时或通过不信任议决时等等。各种主张，互不相让，均未能得到四分之三的赞成而获通过。关于地方制度问题，在草案中未能列入，国会恢复后，宪法会议一读时，国民党议员吕复、焦易堂提出增加省制一章，遭到旧进步党议员汤化龙、梁启超等的反对。双方各持己见，争执不下，甚至发生“轰动一时之大斗殴案，双方通电全国，双方提出惩戒，双方向法庭提起诉讼，扰攘一月之久”1。到了二读时，各党经过反复较量，1阮湘编：《中国年鉴》第1回，商务印书馆1924年版，第63页。
2谢振民：《中华民国立法史》，正中书局1948年版，第139页。
3董寐编著：《中国政府》，世界书局1941年版，第164页。
1董寐编著：《中国政府》，第161页。
2王世杰等著：《比较宪法》，商务印书馆1936年版，第573页。
1吴宗慈：《中华民国宪法史》前编，第213页。
合并提出省制16条，其主要内容大致规定省议会权限、省长任命、省参事会组织大纲等。但在审议时，双方又发生分歧，时值发生督军团干涉宪政，反对派议员纷纷提出辞职，致使审议会不足法定人数，无法讨论，未及通过。6月12日，国会再度被解散。
从国会再解散到临时参议院的成立正当国会进行制宪时，反段祺瑞与拥段祺瑞势力为了争夺统治权展开了激烈斗争。首先是在制宪问题上围绕中央集权还是地方分权展开斗争的。这一斗争，在国会的党派中反映出来。这时国会中最大的国民党已分化成许多小党派，组织呈现涣散状态，以“政治商榷会”为名进行活动，从总体说属于反对派。而仅次于国民党的进步党，却已废党立派，以“宪政研究会”名义进行活动，基本上属于拥段派，并与黎元洪、冯国璋及西南军阀有一定联系。这两大派中拥段派的研究系主张采用一院制，实行中央集权，省长任命，反对省制入宪和省长民选。反段派的商榷会则坚持《草案》中规定的两院制，主张实行地方自治和省长民选。9月18日，宪法会议对省制问题进行审议时，两派发生激烈的争吵，以至相互辱骂、斗殴。事后研究系议员通过各省督军，对商榷会议员大加指责。1917年1月1日，江苏督军冯国璋联合22省军政长官，通电北京政府，要求总统信任总理，总理秉持大政，同时警告国会，力持大体，早定宪法，不要干涉行政。从而开创了督军团威吓总统和国会的先声。其次，在参战问题上，围绕是否参加第一次世界大战，发生“府院之争”。以总统黎元洪为首的集团，反对参战。以国务总理段祺瑞为首的集团，主张参战。国会站在黎元洪一边。段祺瑞为了达到目的，通过督军团以武力加以威胁，先后逼黎签发对德绝交令和国务院通过的参战案。但是，黎元洪以督军团干政和参战案未经国会同意拒绝签署。段祺瑞在无可奈何情况下，于5月7日将对德参战案提交国会。10日，国会开始讨论时，段祺瑞采取伪造民意的办法，用金钱收买北京城内军人、警察、乞丐、杠夫和无业游民，组织所谓的“陆海军人请愿团”、“五族共和团”、“政商学请愿团”、“北京市民请愿团”等名目繁多的请愿团3000多人，在陆军部人员指挥下，手执方旗，散发传单，包围国会，声言必须当天通过对德宣战案，并冲击会场，打伤议员20多人。1国会被迫宣布停会。接着内阁成员相继提出辞职，内阁总理段祺瑞成为孤家寡人。19日，国会再次开会，决定参战案待内阁改组后再议。于是，段祺瑞恼羞成怒，利用督军团名义，借口宪法草案中关于不信任权及解散权须经参议院同意等条文不适合国情，呈请总统解散国会，改制宪法。国会针锋相对，呈请总统免去段祺瑞总理职务。黎元洪以《中华民国临时约法》中总统无权解散国会，提出解决时局办法是总理辞职。5月23日，他在英、美支持下，利用人民反段情绪，免去段的总理职务，以伍廷芳代理。至此，黎段之间的矛盾达到白热化。
段祺瑞被免职后，避居天津，发表通电，声称：“查共和各国责任内阁制，非总理副署，不能发生命令效力，以上各件（指任免令），未经祺瑞副署，将来地方因此发生何等影响，祺瑞一概不能负责。”他公开号召各省军阀脱离中央，并在天津设立“独立各省总参谋处”，武力倒黎，声言：“出1邹鲁编：《中国国民党史稿》第4册，商务印书馆1944年增订渝版，第1070页。师各省，意在巩固共和国体，另定根本大法，设立临时政府、临时议会。”15月29日，皖系与奉系督军纷纷通电独立。
在此情况下，黎元洪内外交困，一筹莫展，只得求救于驻在徐州的张勋。6月1日，黎下令调张入京调解。张勋本是一个梦想恢复清帝的复辟狂，得到命令后，并取得段祺瑞“解散国会，推倒总统后，复辟一事，自可商量”2的默许。6月7日，张勋以“调停”的名义率领5000多名辫子军从徐州北上。8日到达天津，发表通电向黎元洪提出“调停”条件，限三日内下令解散国会，否则不负“调停”责任。9日，先头部队进京向黎元洪示威。黎在张的压迫下，只好答应“调停”条件。6月13日，由步兵统领江朝宗代理国务总理副署，下令解散国会。于是，恢复不到1年的国会再度被解散。
张勋进京后，从7月1日到12日导演了一幕拥清帝复辟的丑剧，遭到全国人民同声申讨和反对。避居日使馆的黎元洪发出“特任段芝泉（祺瑞）总理国事，并电请冯副总统依法代行职权。在冯副总统未能正式代理之前，一切机宜，统由段总理便宜处理”的通电1。7月3日，段在天津马厂誓师，兵分三路进军北京，张勋彻底失败，复辟分子如鸟兽散，溥仪再度退位。段祺瑞利用张勋复辟既达到解散国会、推翻黎元洪，又捞到成为“再造民国”功臣一箭双雕的目的。他继续担任国务总理后，以“中华民国已为张勋复辟灭亡”为由，提出“今国家新造，应仿照第一次革命先例，召集临时参议院，重定国会组织法，再行召集新国会”2。7月20日，国务院会议通过成立临时参议院决议，并通电各省征求意见。这个通电得到北洋军阀统治下各省的附和，却遭到坚持恢复旧国会的孙中山和西南军阀的反对。
但是，段祺瑞一意孤行，公然声称：“一不要约法，二不要国会，三不要旧总统。”39月29日，他一方面命令筹备新国会；另一方面下令各省选派5名议员组成临时参议院。1917年11月10日，临时参议院正式成立。14日，选出皖系政客王揖唐、那彦图为正副议长。临时参议院成立后，一是修改国会组织法和两院议员选举法，二是议决废除旧组织法中关于参议员由各省议会选举的规定。1918年2月8日、7月12日先后以冯国璋（代理大总统）名义公布修改后的组织法和选举法，以便成立新国会。
孙中山的护法和非常国会的召开1917年7月，段祺瑞继续掌握北京政权后，不顾各方面的要求，拒绝恢复《中华民国临时约法》和国会，公然召集临时参议院作为御用工具，引起孙中山极大的义愤。孙中山一直把《中华民国临时约法》和国会视为资产阶级民主共和制度的象征，他指出：“约法为民国命脉，国会为法律本原。国会存，则民国存，国会亡，则民国亡。”1为了“攘除奸凶，恢复约法，以竟1刘绍唐主编：《民国大事日志》第1册，台北版，第88页。
2《复辟始末记》上卷，上海文艺编译社1917年版，第19页。
1张国淦：《近代史片断的纪录》，《近代史资料》1978年第2期。
2李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965年7月版，第272页。3觉民：《天津通讯》，《民国大新闻报》1917年7月22日。
1《大元帅致西南护法各省将帅电》，《军政府公报》第49号。
元年未尽之业，雪数岁无功之耻”2，1917年7月6日，孙中山由上海抵达广州，进行护法斗争。在广州欢迎会上，他揭露段祺瑞等人，“以假共和之面孔，行其专制之手段也。故今日变乱，非帝政与民政之争，非新旧潮流之争，非南北意见之争，实真共和与假共和之争”3。19日，孙中山发通电邀请国会议员南下护法，指出：“江河流域，已为荆棘之区，唯西南诸省，拥护共和，欢迎国会。诸君宜自行集会。于粤、滇、湘各省，择其适当之地以开会议，而行民国统治之权，如人数不足，开紧急会议亦可。”421日，海军总长程璧光与第一舰队司令林葆怿发表宣言，脱离北洋政府。不久，滇督唐继尧、海军总司令李鼎新也通电护法。7月下旬，部分议员相继到达广州。8月18日，孙中山召集在粤议员120多人举行谈话会，商讨召开国会，由于到达议员不足法定人数，决定召开国会非常会议，履行职权。
1917年8月25日，国会非常会议在广州召开。由于参议院议长王家襄、众议院副议长陈国祥未能南下护法，会议推举原众议院议长吴景廉、参议院副议长王正廷为非常国会正副议长。9月1日，选举孙中山为大元帅，组织军政府，“勘定叛乱，恢复临时约法”1。
孙中山就职后，在进行护法斗争的同时，号召北方议员继续南下，定于1918年6月12日召开正式国会。然而到了6月12日，南下议员并未达到法定人数，正式国会无法召开。于是，借用1913年《议院法》第7条规定：“议员开会满一个月，尚未到院者，应解其职。”7月12日，解除51名参议员、147名众议员之职。8月13日，又根据同条规定：“但有不得已故障，报告到院时，得展期延至两个月为限”，又解除58名参议员、69名众议员之职。遗缺由候补议员递补，从而使参、众两院议员达到523名的法定人数，于是宣告国会正式成立。9月16日、10月19日分别补选褚辅成、林森为众、参两院议长。
国会成立后，继续召开宪法会议，进行未完成宪法草案的审议。但是，这时军政府已经改组，政府和国会被桂系军阀和政学系所控制。他们一方面迫使国会停止议宪，另一方面以财政困难为由，停止支发国会经费，使国会趋于瘫痪。
1920年2月24日，国会被迫宣布停会。在议员中除少数拥护岑春煊的政学系留粤外，大部分议员离广州赴上海。其间几经辗转，直到粤军回师广东，驱逐桂系，议员才又重新回到广州。
北方新国会的成立与制宪的流产1917年，孙中山领导的护法战争进行不久，北洋军阀内部以直系冯国璋为首的主和派反对以皖系段祺瑞为首的武力统一派，结果段祺瑞被迫辞去总理职务。段祺瑞下台后，在天津张家花园召集各省军阀会议，讨论对西南作战和对付主和派问题。12月6日，北方的曹锟、张怀芝、张作霖、倪嗣冲、阎锡山、陈树藩、赵倜、杨善德、卢永祥、张敬尧等10督军联名电请北京政2《大元帅答词》，《军政府公报》第1号。
3《孙中山全集》第4卷，中华书局1985年版，第114页。
4同上书，第118页。
1《国会非常会议纪要》，1917—1918年广州本。
府讨伐西南和迅速进行新国会选举。31日，曹锟等人又通电反对恢复旧国会，要求选举新总统。冯国璋在10督军的压力下，被迫同意选举。
1918年2月28日，公布由临时参议院修订的《国会组织法》和两院议员选举法。29日，令内务部筹备新国会选举。3月6日，又公布众、参两院选举和复选日期。23日，下令复任段祺瑞为国务总理。
段祺瑞重新上台后，为了排斥冯国璋，他唆使徐树铮、王揖唐等人组织安福俱乐部，操纵新国会选举。6月19日，督军团在天津开会，提议徐世昌为下届总统。7月12日，冯国璋颁布选举令，定于8月1日前所选议员齐集北京。8月12日，新国会宣告成立。由于这个国会是以安福系议员所组成，史称“安福国会”。
安福国会开幕后，于8月20日至22日选出安福系王揖唐、刘恩格为众议院正副议长，梁士诒、朱启钤为参议院正副议长。9月4日，选徐世昌为总统。10月10日，解除段祺瑞总理职务，以钱能训为总理。段祺瑞虽然下台，但由于“安福系之势力，遍于全国”，他仍然以参战督办名义，操纵国会，控制政府。
与此同时，国会两院于12月中旬议决各选30人，组成宪法起草委员会，从事制宪工作。宪法起草委员会成立后，决定废弃1913年制定的《天坛宪法草案》，重新起草宪法。从12月27日起至1919年8月12日止，共开26次会议，拟订新草案101条。这个新草案“其条文十之七八，仍抄袭二年《天坛宪法草案》”。后因1920年7月14日爆发直皖战争，皖系战败，8月3日安福俱乐部被解散，新国会于30日之后无形消灭，制定的新草案遂随之流产。
1922年，第一次直奉战争中，直系军阀打败了奉系军阀，控制了北京政权。黎元洪被拉出来再次担任总统，并恢复旧国会。次年，直系军阀曹锟逼黎元洪下台，以重金收买国会议员，选他为总统，世称“贿选总统”。他所公布的《中华民国宪法》，人们称为《曹锟宪法》或《贿选宪法》。1924年第二次直奉战争中，曹锟兵败被囚禁，《贿选宪法》也随之作废。在军阀统治下，要实施宪政，根本不可能。
