世祖忽必烈可汗在至元二年二月规定，全国各路一概以蒙古人为达鲁花赤，汉人为总管，回回人为同知。这个原则，在大体上是被遵行的，虽则例外也很多。
忽必烈对于一般的“例外”很不同意，先在至元五年三月下诏“罢诸路女真、契丹、汉人为达鲁花赤者，回回、畏兀、乃蛮、唐兀人仍旧”；接着又在至元十六年九月，“议罢汉人之为达鲁花赤者”。
忽必烈却也同意湖广一省可以例外。湖广行省在至元二十五年（1288年）十月请求“变例”，用汉人充任达鲁花赤，忽必烈予以照准。为什么偏偏湖广一省可以获得如此的“异数”呢？也许是由于该省所辖的区域，居民十分复杂，除了有以倔强著名的“湖南人”（湖南的汉人）以外，又有苗、瑶、僮等等山胞。
蒙古人在整个元朝之中担任过达鲁花赤的，据札齐斯钦教授所列的表，共有一百零三人，其中包括了若干并非地方官性质的达鲁花赤，如“大护国仁王寺总管府”、“宫相都总管府”、“本投下诸色匠户达鲁花赤”、“随路炮手达鲁花赤”等等；也包括了若干来路不明、冒用蒙古名字的非蒙古人。至于乃蛮人，严格说来，虽不是蒙古人，也包括在一百零三人之内。
畏吾儿人，有三十三名之多，虽则比汉人少些。（汉人在整个元朝任达鲁花赤的，共为四十七人。）
有一位意大利人达鲁花赤，不载于札齐斯钦教授所列的表。（屠寄在《蒙兀儿史记》说这位意大利人当过“扬州路总管”，“在职四年”）。此人自己向笔录他的《游记》的人说，当过扬州的“总督”（governor）。此人是谁？马可·波罗。我看马可·波罗的官职，可能不是扬州路的总管。总管而由非汉人担任的，在忽必烈时代或其以后，尚无别例。
除了马可·波罗以外，有没有其他的欧洲人，尤其是俄罗斯人，在中国当过地方上的达鲁花赤？这是一个很有趣味的问题。
就路府州县的达鲁花赤而论，他们的工作并不繁重。琐碎的事，都已经由当总管、知府、知州、知县的汉人去料理了。达鲁花赤所负的，只是监视的责任。他们之中的多数是蒙古人。是蒙古人，便直接间接和可汗有密切的关系。非蒙古人而能当到达鲁花赤的，那更是特别为可汗所认识而相信的人了。因此之故，他们被若干儒者尊称为“宣差”、“节使”。
因此之故，每个地方机构，摆一个太上的总管、知府、知州、知县（达鲁花赤）在上面作为偶像，再用一个能办事而听话的汉人当实际上的主管，便把地方行政的基本问题解决了。
依照至元二年二月的规定，各路以汉人充总管，回回人充同知。汉人充总管的，的确不少。回回人充同知的，见于《元史》的极少。我只找到一位，廉惠山海牙。此人在英宗硕德八剌的至治元年（1321年）担任顺州（河北顺义）的同知。然而顺州是州，不是“路”。廉惠山海牙是布鲁海牙的孙子，廉希宪的侄子，家世久已汉化，实际上等于是一个汉人。
为什么回回人担任“路”的同知的，竟然如此之少，也许一个也没有呢？我想，有能力的回回人早就当了路的达鲁花赤，没有能力的回回人即使充当一个同知，也未必能胜任。所谓能力，包括蒙古语文或汉语汉文的说与写。
在回回人之中，畏吾儿的人最重要。《元史》有时将畏吾儿人称为回鹘人，或是称他们为高昌人。高昌国早就在唐太宗的时候被消灭了。不过，元朝自身封过所谓高昌王，很像是恢复了高昌国，虽则这些元朝的高昌王并非唐朝高昌国国王的后裔，而是畏吾儿国归顺成吉思可汗的那位亦都护，巴而术·阿而忒·的斤的后裔。（元朝的第一代高昌王是此人的玄孙，纽林·的斤，受封于元仁宗爱育黎拔力八达可汗延祐三年（1316年）。纽林·的斤及其子孙对畏吾儿境内仍称亦都护，在“汉地”则称高昌王。）
畏吾儿人之担任过“路”的达鲁花赤的，据札齐斯钦教授所列举，计有兀鲁失海牙等十三人。担任过散府的达鲁花赤的，有八丹等四人。
畏吾儿以外的回回人，或是来自花剌子模的旧壤，或是来自“西域”其他各地。这些回回人担任过路的达鲁花赤的，似乎仅有忽赛因等六人。
钦察人也信伊斯兰教，却不在所谓回回人之内。钦察人担任过路的达鲁花赤的共有苫彻·拔都儿等三位。
西夏的遗民被称为唐兀人。其实唐兀或唐兀惕（tang'ut）只是西夏的部落之一。唐兀人有四位当过路的达鲁花赤：小钤部在大名路，立智理威在嘉定路，昔里钤部在大名路，昔里钤部的儿子爱鲁先后在大名路与中庆路。
契丹人多数都已汉化，事实上被元朝政府视作汉人，只有其中未曾汉化、不懂汉语的才被给以与蒙古人相同的待遇。他们之中有两位当过真定北京两路的达鲁花赤：石抹查剌与他的儿子石抹库禄满；又有两位当过中都路的“也可”达鲁花赤：耶律绵思哥与他的儿子耶律买哥。
汉人之担任过各路达鲁花赤的，忽必烈时代有若干人。忽必烈以后，汉人充任路的达鲁花赤的，一个也没有。有占过勉强相当于这个地位的，仅有谢孛完一人。他是成宗铁穆耳可汗之时的“冀宁等路管民提举司达鲁花赤”。
路府州县的总管，全由汉人担任。
除了担任总管与知府以外，汉人担任路府的“同知”的比比皆是。其原因，正是回回人之极少能担任这个同知职务。同知是总管或知府的最主要的助手，非深通汉语汉文不可。
州与县是地方上的基本单位。州与县分为上中下三等，以人口的多寡为标准。在华北，亦即淮河以北，一万五千户以上的称为上州，六千户至一万五千户的称为中州，六千户以下的称为下州。在华南，五万户以上的是上州，三万户以上的是中州，三万户以下的是下州。县的区分也是华北华南不同。在华北，六千户以上是上县，二千户以上是中县，二千户以下是下县。在华南，三万户以上是上县，一万户以上是中县，一万户以下是下县。
华北与华南的州县，户口如此不同，然而官员的人数却无分别。上州设达鲁花赤，从四品；州尹，从四品；同知，正六品；判官，正七品。中下州所设的官相同，品级略低。中下州的州尹不称州尹而称知州。中州的达鲁花赤与知州均为正五品，下州的是从五品。中州的同知为从六品、判官为从七品。下州的同知为正七品，判官为正八品。此外，上州有所谓“知事”与“提控案牍”，中州没有知事，而有所谓“吏目”。下州连提控案牍都没有，只有“吏目”，不过吏目的人数有时可以增加为二人。知事以下，是“不入流”的，没有所谓品级。
上县设达鲁花赤与县尹，从六品，丞（县丞）、簿（主簿）、尉（县尉）各一人，典史二人，品级依次由正七品递降。中下县不设丞。中县的达鲁花赤与县尹，是正七品，丞是从七品，其下依次递降。下县的达鲁花赤与县尹是从七品，丞是正八品，其下依次递降。下县如果户口太少，事情不多，便不设尉，而以主簿来兼领。
元朝州县的官吏，真是少得出乎我们意料之外。最大的州，才有六位官吏而已。在这六位官吏之下，可能有几位“师爷”、“书办”、“佐杂”，像清朝的州县衙门一样。即使如此，其总数也不过是十几人而已。
蒙古帝国部分的州县官，迄于至元二年，一向是世袭，而且没有薪俸。这两点，绝非今天的人所能想象。我们习惯于秦汉以来的郡县制度，连县长民选开始都看不惯，怎能相信成吉思、窝阔台、贵由、蒙哥这几位可汗之时，甚至在忽必烈可汗即位以后的头五年，各地的州县官竟然是可以当官当一辈子，死了还让儿子继位？清朝的县知事几年一任，好的可以升调，坏的便卷了铺盖回家，在我们看来很合理，也的确是很合理。所谓合理，是合于我们今天的理。历史却常常是不合理的，也就是不合于我们今天的理。
成吉思及其以后的几位可汗，为了扩张领土，招降纳叛，作风很大方，一点儿也不吝啬名器。逆我者死，顺我者生；顺我者不仅能生，而且生得极其舒服。刘邦说过：“从吾游者，大者王、小者侯耳。”这句话，道破了历代帝王的“成功秘诀”。成吉思可汗对于花剌子模的来降者，给他们以花剌子模的官与爵；对于华北的来降者，则除了给以金朝的各种官爵以外，再加上一个世袭。世袭的办法，是他从蒙古带来的。他在1206年即位之时，大封千户万户。这些千户万户，都是兼管军民的世袭官。于是，金朝的元帅、都元帅、知府、知州、知县，到了蒙古人来了以后便被可汗们改成了世袭的官。甚至所谓“行省”（“行某地尚书省事”）也变成了世袭的了。例如，严实传给了严忠济。
石天应在兴中府投降，木华黎任命他为“兴中尹”；他的儿子石焕中作“知兴中府事”，侄儿石佐中作兴中府千户。何伯祥跟随张柔投降，立了若干战功，受任为“易州等处军民总管”；死后，他的儿子何玮“袭父职，知易州”。
知县、县令或县尹的姓名，存于《元史》的极少；他们的世袭情形，很难找出例证。在蒙古人初来之时，而受任为县令的，我们仅能查出邸顺受任为“行唐令”。此人其后立了不少的功，升到“归德万户”。死后，儿子邸荣仁袭为归德万户。在邸荣仁以后，又一连传了三代：邸贯、邸士忠、邸文。
忽必烈可汗在至元二年下诏停止州县官的世袭。万户千户的世袭，由于是成吉思可汗立下的根本法之一部，忽必烈不曾敢加以取消。
蒙古人初入中原之时，为了招降纳叛而因人授官，常常由于被授官者的意愿而给以所希冀的名义。因此，那沿袭自金朝的副元帅、元帅、都元帅、兵马都元帅、蒙兀汉军都元帅，不胜枚举。这些元帅，也竟然有不少将所佩的“虎符”、“金虎符”以及元帅的职务，传给了他们的儿子。
万户千户到了世祖忽必烈可汗之时，便逐渐“正常化”而改成了总管、府尹等等官职。例如，张晋亨本是恩州（山东恩县）的“管民万户”，到了忽必烈的至元八年，就改为“怀远大将军，淄莱路总管”。岳天顺本是“管军百户”，在奉化打平地方武装人士，立了功，升作“管军千户”，最后却又“升”为福州路的总管。
在忽必烈以前，受封的贵族都有权委派封地内的大小地方官。这是割据。再加上，这些被贵族们委派的地方官，又是世袭的，使得割据又进一步，变成了相当程度的封建。廉希宪说得好：“国家自开创以来，凡纳土及始命之臣，皆令世守，至今将六十年，子孙皆奴视其部下，郡邑长吏皆其僮仆，此前古所无。”宋子贞也说：“州县官相传以世，非法赋敛，民不堪命。”
于是，忽必烈不仅在至元二年“罢州县官世袭”，而且在至元四年“罢世侯，置牧守”。所谓“世侯”，包括“王”以下的所有贵族，以及像严实与严忠济那样的“世袭”的“行军万户”与“行尚书省”（严实是东平路行军万户兼“行东平尚书省事”。严忠济袭为行军万户“兼管民长官”）。
忽必烈的另一德政，是听从姚枢的话，给予州路长官及其他大小百官以俸禄。以前的几位可汗，皆不曾想到这一点，以为当官的自有老百姓供养，毋庸可汗另外再按月赏赐。这几位可汗生长蒙古，没有俸禄的观念。结果，当官的自以为可向老百姓作种种的需索，老百姓疲于应命。
我们现在所知道的百官俸禄，是至元二十二年的修正额。最初，在中统元年、二年所颁定的数目，已经颇难查考。正一品的官，以右丞相为例，是中统钞一百四十贯，米十五石。中统钞在当时的官定价值，是每贯等于白银五钱。一百四十贯，等于白银七十两。这个数目，是月俸，不是年俸。
从一品分上下两等。上等每年中统钞六锭（三百两，中统钞六百贯），下等五锭（二百五十两，中统钞五百贯）。正二品也分上下两等，上等四锭二十五两，下等四锭十五两，相差仅有十两，也就是中统钞二十贯。
忽必烈在灭了南宋以后，于至元二十一年规定“江南行省及诸司职田比腹里减半”。江南行省以外的其他原属南宋的若干地区，是否也减半？我想，大概也是减半的。依常理而论，江南及原属南宋的其他地区，人口比华北高，事情比华北多，民心怀念南宋，不易统治，在这种地方充任地方官的人虽不能待遇比华北的地方官好，至少也该一样。而忽必烈竟然采取与常理相反的措施，很费解。也许是因为，在他与一般的蒙古人看来，“南人”很贱，南人所住的地方不值得派遣上等的人去充任官吏。
