财政基础

根据表58的估算，假定其所有的数据都准确，那么，现行的教育方案和今后20年的“扩大改进教育方案”相加，每年要求投入教育大约385,000,000元，即占国民收入估算值的3.04% （见表68）。这个数字仍然比1930年美国将国民收入的4.15%（见表69）投入教育要低，但美国承受能力的确比中国要高。

然而，若参照表58的安排，将教育预算分步渐进的话，那么新方案头十年需要1,699,511,000元，即每年大约170,000,000元。如果加上现行公立教育每年费用155,000,000元（见表15），那么，在头十年内，两者每年共需约325,000,000元，约占中国国民收入的2.6%。考虑到国民收入总值，这个数目或许在中国国民的支付能力之内。现在的问题在于，这笔负担如何分摊到各阶层民众以及各级政府头上。

事实已经证明,中国每年可为公立教育投入155,000,000元。新教育计划将增加的170,000,000元，如何由各级政府分摊，民众是否有能力支付呢?

表58提出了三级政府分摊的建议。头十年，中央政府要支付728,883,000元，省级政府207,060,000元，县级政府763,568,000元，或者取个整，即每年分别为7300万元、2100万元、7600万元。这意味着中央政府必需提供的增加数，起码应为现行预算的四倍，算起来只占中央政府1934—1935年度预算777,000,000元的11.45%（包括现行费用，见表32）。这个百分比仍然小于即将于1935年3月通过的《五五宪草》内所规定的数字，即15%（见第六章）。省级政府必须增加的教育费用起码应为现行教育费用的一半，加上目前的教育经费，共约占政府预算的25%（见表34第11栏）。这个百分比仍然低于《五五宪草》规定的30%。

测定不同行政单位支持教育的相对能力的专业方案尚未确定，笔者大胆建议，根据各政府单位的经济和财政能力，暂时将其教育经费比率定为1∶2∶3三等。一等政府支付的教育经费至少应为三等政府的3倍，二等政府支付的至少应为三等政府的2倍。

按照这个暂定的比率计算，八个三等省在头十年中，每年至少要为扩大方案支付437,500元。八个二等省每年至少要支付875,000元，八个一等省每年至少要支付1,312,000元。

在头十年里，590个三等县每年至少要增加21,500元的教育经费，590个二等县每年至少要增加43,000元，590个一等县每年至少要增加64,500元。

各级政府公库是否有能力支付这些经费呢?这个问题要待对各级公库的现状进行详细分析后才能解答了。

中央政府的财政能力

自1912年以来，每年都要进行大大小小的内战，中央政府经常举债应付财政赤字。笔者对中国从鸦片战争以来的财政混乱历史，包括不平等条约、关税自主权的丧失、巨额赔款及税务系统的日渐衰颓，做了全面的调查研究，制作了一个表格来说明自1912年以来历年伴随内战而来的内债、外债的数量。注247限于篇幅和时间，这里无法详述，只能列举一些有关事实说明财政形势的严峻。

自从1916年以后，各省军阀截留部分或全部中央政府的税收的情况日益严重。所以从1916年到1922年，财政枯竭的中央政府出现195,716,000元的民政和军事欠款，以及2,753,000元的中央教育欠款，就不足为奇了。教育的停滞不前也不足为奇了。还怎么能指靠中央政府辅助地方政府办教育和主动推进普及教育的事业呢?

表70 1915—1922年间北京政府治下的中央财政状况表

（单位：元）

资料来源：朱彬元、唐泽焱：《近十年来中央财政概况》，《清华学报》第3卷第2期，1926年1—2月，第967—997页。

从1842到1895年，中国承担的赔款总计267,700,000两白银加9，000，000卢布，即将近410,550,000元的沉重负担。1900年庚子事变又进一步增加了450,000,000两白银赔款，合675,000,000元的债务。总计在40到48年间连本带息要赔偿982,238,150两白银，即1，473，357，225元。

1928年到1931年，每年实际支付债务如下：注248

截至1934年1月，仍未还清的赔款连本带息为783，441，115.32元，还需15年才能还清。注249

中国的外债与内债

研究中国的财政状况常碰到一个特点，可以用一个词来概括，叫作“中国风格”注250，就是缺乏精确的财政统计。许多中国债务总额的估计，有时由财政部，有时由国内外专家提供。由于种种原因，这些估计差异很大，或因使用货币兑换比率不同，或因是否包括无担保借款和杂项借款、非财政部名下的交通借款，或因某年未偿还贷款已经算入总额而没在单项列算，等等。笔者花了大量时间和心力进行核算，才得出了表71中的数字。

表71 中央政府未清偿债务变化趋势表

（包括担保和无担保内、外债务及赔款）

（单位：百万银元）

续表

资料来源：

1. remer,foreign investiments in china,p.135.元与美元正常的兑换率为2∶1。千家驹:《中国的内债》，第2页。

2. 贾士毅：《民国财政史》，第1182页。

3. 千家驹：《中国的内债》，第41页；贾士毅：《民国财政史》，第1202页。

4. remer，foreign investiment in china,p.135.美元的正常兑换率；千家驹：《中国的内债》，第41页。

5. 贾士毅：《民国财政史》，第1164、1179页；千家驹：《中国的内债》，第41页。

6. 贾士毅：《民国财政史》，“预算”，第1179页。

7. 《第一次中国年鉴》，1924年，第622页。与英镑的兑换率为8∶1。

9. j.g.mayton，budgets of far eastern countries，p.28.woodhead,china year book,1928,p.630.

10. 全国经济代表会议任命的国家债务委员会。china year book,p.657；及会议纪要，第144页。

11. 贾士毅：《国债与金融》，第1—6页。

12. 据e.w.甘末尔（e.w.kemmerer）教授的估算。china year book,1931,p.346.

13. china year book,1931,p.355.可与克拉克的估算相比较。克氏对（b）的估计用了10∶1和15∶1两个英镑兑换率算出两个结果，分别为2，524，538，930元和3，786，808，395元。grover clark,economic rivalries in china,pp.44—45.

14. 根据王国忠先生按照金和银的平均比率对过去30年外债的估算（可能不包括庚子赔款）。请见王国忠：《我国的外债》，《大公报》，1934年1月24日；和千家驹：《中国的内债》，第41页。

15. 耿爱德（e.kann）先生按英镑兑换率为18∶1对中国外债的估算，转引自china year book,1931—1932,p.447。千家驹对中国内债的估算，《中国的内债》，第41页。

17. 《1933年中国内外债及赔款概述》，见《中国银行评论月刊》第8卷第8期，1934年3月，第1—6页；包括耿爱德在china year book中说到的交通贷款、杂项贷款及最近以意大利庚款担保的44，000，000元贷款；并请见内部第18号文件，其中显示详细的演算过程。注251

显然，自1912年年底以来至1934年，中国的未清偿债务增加了将近一倍。财政部目前债务总额达2，523，890,000银元，而1912年年底为1，359，140,000银元。整个中央政府的欠款总额，包括交通贷款，已达3，348，780,000银元，而1912年年底为1，750,000,000银元。欠款总额大约为250,000,000银元，约占中央财政总支出的三分之一。不过，由于多国同意退免（归还或放弃）其所占庚款份额，所以庚子赔款所加负担几近尾声。如果外债不包括庚子赔款的话，根据雷麦注252的估计，财政部负责的中国的债务现在亦降至1,470,000,000元，中央总债务减至2,565,290,000元，即中国450,000,000人人均5.7元。和其他国家人均欠债相比，这个数字非常小，但是，除法国外，中国还本付息的负担占中央财政支出的比例，则高于我们研究的所有其他国家，见表72。

与中国日益增长的巨额债务相关联的主要麻烦，来自于借来的钱大都用在非生产用途上。南京政府把85.6%的内债用于军事。注253另一主要麻烦在于把沉重的债务负担压在国家支出预算上，留给政府建设性用途的钱极少。最近的财政危机显示，每月的赤字高达12，000，000元，于是，中央政府为了维持现状，不得不进一步贷款。根据千家驹注254的估计，如果不再贷款，到1953年才有望还清所有的内债。然而，现在的趋势是借债越来越多，特别是借外债用以投入重建。显然，在现行财政收入体制下，很难指望中央政府为教育拨出每年所需的123，500,000元经费。

表72 1932—1933年度各国债务负担比较表

资料来源：a. chicago daily news almanac and year book,1931,p.276.

b. 引自《中国银行评论月刊》第8卷第3期，1934年3月,第1—6页。

a. 《日本第三期财政经济年刊》，1932年。

b. 《统一的财政计划》，v.o.k.s,苏联对外文化关系协会出版，第2卷第7—9期，1931年。

c. 1934年——总债务包括赔款，以450,000,000人口计算的人均数。

地方政府的财政状况

各省省库也面临着和中央财政相似的危机，表73、74、75显示了有关事实。表73表明，在1931—1932年度的九省财政报告中，有四个省出现财政赤字；有三个省的还本付息负担分别占其财政支出的27.4%、29.7%和38%；有七个省的军费开支占其总支出的21.4%—60.9%；有四个省总支出的大约一半用于军费开支和还本付息。另据魏颂唐注255的文章，在1932—1933年度，江苏和浙江（中国最富裕的两个省）的财政赤字分别为8,635,000元和6,000,000元。湖北、湖南、江西和安徽同一年度的财政预算大幅下降。

表73 1931—1932财政年度九省报告所示财政状况表

资料来源： 根据《统计月报》1933年3—4月第10期的表1改编，百分比经过重新计算。

浙江省1933—1934年度的财政预算比1932—1933年度减少了1,467,629元，还有财政赤字1,360,000元。各省的公债持续增长。表74表明，十三省和特别市1932年的公债发行量增长到1927年的13倍。到1932年累计发行总量为169,000,000元（根据另两项调查是140,000,000元），未清偿债务不少于870,000,000元。根据中国银行提供的数字，十二省和特别市公债的总发行量达1,008,000,000元，其中45.8%直接用于军费开支，50%用于财务调整，仅有4.2%用于生产的企业（见表75）。

表74 八省五特别市历年债务一览表（包括一些专项贷款）

资料来源：（a）《专项和地方公债》，《中国经济杂志》第8卷第5期，1933年11月，第495—514页。

（b）浙江实业银行：《各省市及特种内债一览》，《申报年鉴》，1933年，第m60—63页（不包括1928年以前发行的公债）。

表75 1932年十二省和特别市公债分类表（按发行用途）

（单位：千元）

资料来源：《中国银行月刊》，1933年6月3日；或《申报月刊》第2卷第10期，1933年10月5日，第21—24页。

这种状况曾让一些政客当作似是而非的借口，鼓吹减少教育支出。教育工作者对此却持不同见解，他们提出一条不言自明的道理：教育的支出，特别是生产教育的支出，本质上就是国家收入的一部分，有利于增进创收。而且，即使在现行税收体制下，每个大省每年也可负担3，000，000元的教育支出（例如，1932—1933年度每个大省政府实际平均支出就已经达到2,601,086元了）。注256

关于县级政府财政状况，笔者只收集到湖北省各县的详细数据注257，其他数据暂缺，但可以较有把握地说，所有县级政府多少都面临着类似的财政状况。

政府就重建中国税制采取了什么措施?

现在的问题变成准备税务清单和公共财政机制了。教育工作者不能取代税务专家，但在税务专家的合作下，他们的确至少应该了解一个合理税制（tax system）的基本要点，以便更为睿智地处理学校筹资的问题。

判断国家税制的一般标准

塞利格曼（seligman）、卢茨（lutz）等财政学权威人士提出了评判税制的标准，其中有如下几条：注258

（1）充足性——税制应该产生足够的收入，以适应国家各种合理的需求；

（2）节约性——税收所包括的征收间接费成本所占的百分比要低；

（3）方便性——缴纳的分期、地点、日期都要方便大众；

（4）确定性——国家税收应该稳定和可靠；

（5）适应性——税制在必要时应能容许做即时修改；

（6）多源性——税收要开发不止一个源头；

（7）一致性——税制应统一并与当时的政治理念相一致；

（8）保护性——税制应该阻止浪费国家承袭财产；

（9）公平性——一个健全的税制应该是公平的，就是说纳税负担应该公平地分配给全国人民。

1933年，美国国家税务协会的一个委员会拟定了一个规范征税制度的新计划。其中提到了三条基本原则：

（1）每一个有纳税能力的人，都应向住地所在的政府缴纳某种直接个人税，因为他在那里居住，并从那里得到政府提供的个人利益。

（2）无论何人拥有的有形资产，都应向其所在的辖区纳税，因为它在那里受到了保护和政府提供的其他利益和服务。

（3）在任何地方进行的营利性交易，都应为其所得营利纳税。注259

寿景伟先生以西方财政科学权威学说的角度，对中国的公共财政的哲学和历史背景做了透彻的研究。在此基础上，1926年，他在哥伦比亚大学的博士论文中，提出了重建中国税制的一系列根本原则，其要点如下：注260

1. 主张财政民有：

（a）财政自治。关税应当自主；

（b）由民管，反对军管；

（c）财政依靠税收而不靠贷款；

（d）直接税重于间接税。

（1）主张公正的道德原则；

（2）保护的经济原则；

（3）累进税的社会学原则；

（4）尊重地方传统和因地制宜的地区原则；

（5）力避双重或多重收税的政治原则；

（6）诚实、节约、高效的行政原则；

（7）实用专业的技术原则；

（8）心理学原则：主张日渐加强管理功能和社会效益最大化，反对把最少的税收当作最好的税收。主张把税收当作一种合作的生活方式，反对把交税看作“进贡”的老观念。主张直接税的正确观念，反对把间接税当作减轻负担手段的老观念。

2. 主张财政民治：

（a）纳税要有代表注261；

（b）账目公开；

（c）预算编制高效。

3. 主张财政民享——促进普遍福利

（a）财政是为了和平而不是为战争；

（b）管理追求明智的节约而不是吝啬；

（c）政府勤政运作的原则是福利最大化，而不是税收最大化；

（d）支出是为了建设性的社会发展。

与上述的各项原则和标准相比，无须再举事实，单第七章提到的事实就足以证明，中国税制和整个财政体制都是十分陈旧和不公平的了。诚然，一台新水泵无法治好一口枯井，但一台新钻机却能穿透特权和既得利益的硬壳，打开一口自流井，伸向下面蕴藏的富源。虽然众所周知中国资源有限，然而，这些资源足以保证国家这艘航船，驶离贫困的小岛，抵达富裕的港湾。

现在要研究把握中国的税收问题，太技术、太复杂了。它需要收集连篇累牍的事实论据，动员大批这个领域的专家学者合作研究，才能提出切合实际、适于操作的建议。本研究仅说明，中国政府已经采取和计划采取哪些措施来充实拮据的国库、发展国家经济；不过，这也只限于那些直接影响教育支持的事情。

由于国民政府的努力，中国在财政体制的改革方面取得了真实的进展。大批中国财政专家为这项事业播下了种子并正为之坚持不懈地奋斗。

第一次全国财政会议及其影响

1928年7月召开的第一次全国财政会议通过了如下一些措施：注262

a. 财政措施：

（1）划分中央和地方的税源和支出项目。

中央税源包括：盐税、沿海关税、内地关税、烟酒税、卷烟税、煤油税、厘金即水陆交通关卡税（在其废除前）、包裹邮寄税、印花税、房屋交易税、企业和商标注册税、海上渔业税、所得税和遗产税等。

地方税源包括：土地税或农田税、房契税、佣金税、典当税、屠宰税、内地渔业税、营业税、城镇土地税、国家收入附加税、船税、房产税，等等。

（2）统一国家财务行政。实行收入、支出、存储和审计四权分立。

（3）彻底整顿税制，废除苛捐杂税。

（a）关税自主；

（b）改进一时不能废除的递减盐税；

（c）对农田实行估价清查，采用地价税；

（d）增加几项新税：

所得税，采用累进税率。

遗产税，最初采用低税率。

奢侈品特殊消费税，废除不得人心的厘金。

（4）盘整国债以维持中国的信用。

（5）削减和调整占国家预算40%的军费开支。

（6）坚持执行预算制度，监督所有地方政府的预算。

b. 经济措施：

（1）制定改革中国货币的明确政策；纸币发行权集中于国家银行，并采用金本位制。

（2）发展银行事业；建立强大的中央银行、汇兑银行、农业和工业银行，鼓励储蓄事业。

（3）扩展海、陆、空交通运输。

（4）招募士兵参加生产建设。

（5）保护民族工商业。

（6）实行孙中山先生的实业计划，发展生产。

这次财政会议是由前财政部长宋子文召集的，上述这些措施已经是他在训政时期实施的具体财政政策。注263六年过去了。虽然阴云仍未过去，但下面的这些改革昭示，可能看到一些银色的曙光了：

1. 国家和地方税源已经划分了界线。注264

2. 国民政府于1931年最终恢复了关税自主。注265

3. 军人对财政的控制已减弱。

4. 在1931—1932财政年度报告中实际已停借款（尽管只有这一年）。注266国家内债已盘整，并于1932年2月转为低利率长期贷款。注267如果不再发行内债，那么所有内债将在1953年还清。注268中央政府的信誉已在上升。

5. 不得人心的厘金已于1931年1月正式废除，尽管废除得并不彻底。注269

6. 三种主要中央税源，即海关税、盐税和统一货物税的收入一直在显著增加。注270

7. 中央财政管理的统一和集中，已取得了显著进步。注271

8. 1931年4月成立主计处。为1931—1932财政年度编制第一个真正意义上的民国预算，同时颁布一项地方预算管理法。注272

9. 财政部一直在努力维持和扩大其各部门间现有民政服务机制的基础。注273

10. 军费开支的数额和占国家总预算的百分比都已减少。注274

11. 1928年成立了中国中央银行，现已取得稳步进展。注275

12. 取消以银两作为货币单位，以元代之。

13. 在生产建设方面取得了显著进步。注276

有些改革已经尝试而尚未见成效者，上表则未提及。

第二次全国财政会议

第二次全国财政会议于1934年5月21至27日由新任财政部长孔祥熙主持召开，会议持续了一周时间。注277会议中心议题如下：

1. 降低田赋以减轻农民负担；

2. 废除苛捐杂税；

3. 改进税制；

4. 确立地方预算；

5. 生产性建设；

6. 中央政府和地方政府合作。

会议宣布，近期内政府财政的基本原则即政策是“开源节流”、“量入为出”。

会上虽然没有提及教育经费的问题，但通过的一些重要决议从不同层次影响了教育支持。例如：

1. 在1934年7月1日至12月31日期间，将废除苛捐杂税。这些捐税包括以下几类：注278

（a）伤害公众和社会福利及利益的捐税；

（b）有损于中央政府税收来源的捐税；

（c）源于多重征收的捐税；

（d）损害交通运输的捐税；

（e）歧视来自他地货物的捐税；

（f）商品由一地运至另一地的过境税。

为了弥补因废除这些捐税而给地方政府带来的财政亏损，中央政府应把印花税每年预期增加的6，000万元收益的30%分给县级政府，10%给省级政府，20%给边疆各省。烟酒执照税（根据1933—1934年度的预算，烟酒税年收益为23,545,055元）应交由省级政府征收。省级政府的司法开支应由中央国库支出。

2. 遗产税应逐步施行。

3. 在对土地进行登记、调查后，应即征收地价税，并废除所有附加税费。还应实行按地价1%征收的单一统一税率，同时分摊收益，将60%的收益分给省级政府，40%给县地级政府。在地价税尚未实施、对土地清册调查未完成之际，田赋应有新章程。所有的附加税都不能超过正税，而且正税和附加税的合计征收总额不能超过1%。后面说的附加税只限于那些核准征收期没有超过，或其合理的征收用途仍然存在的捐税。“但愿在土地估价清查完成之后，从田赋征收中增加的收益，足以弥补因废除附加税而引起的亏损。”注279

4. 降低契约税的税率，出售税率最高不超过所售财产价值的6%，抵押税率最高不超过所押财产价值的3%。

5. 不允许各省征收盐税附加税，但现行的从其收益中核准的补助金照例拨付，现行的特殊安排照例继续。

6. 省级和县市级的税收应按来源划分，但除收益巨大者，不要把一个单一的税源分成正税和附加税，要分也得按百分比率分。无论何时，只要需要，这两级政府间要通过补贴和上缴（contribution）的方式合作。

7. 营业税的再调整。改进征收营业税的方法。对外企营业应该征税。佣金税应限制在不低于佣金3%的范围内。

8. 应彻底根除腐败。

9. 税收机关应统一。

10. 县级政府的保安费开支应由省级政府支出。

11. 降低县级地方自治费，以减轻民众的负担。

12. 举办农村救济。

13. 设立两个重要的委员会，即地方税收调整委员会和税收监督委员会，以确保上述措施的有效执行。

1934年6月8日，国民政府公布了一项禁止税金提增和废除苛捐杂税的训令。注280

这次会议的影响还有待观察。现在，一方面国家预算存在巨额赤字，另一方面，占国家税收90%以上的间接税税率已经连续增长数年，再无增加空间。在此双重压力下，孔祥熙部长开始着手抓拟议中的所得税和遗产税。注2811933年12月他还提出了一份行动计划。不过，迄今它仍旧只是一份计划而已。注282

对教育支持的影响及教育的期望

对教育财政控制的影响

统一政府国库的政策，财务行政包括捐税征收的集中，以及在政府财务部门领导下的所有地方预算的集中监督等，这些无疑把教育财政独立的范围，限制在几乎一个分配政策里了。例如，湖南、福建、江西等省注283教育厅原依靠指定的盐税支撑，现在或将来都没法控制其教育收益，而必须依赖国家税收机关或财政部的拨款。湖北省曾提出用食盐附加税作为本省省立学校的一项独立税源，但财政部一直不愿放行。这样一来，来源独立仅存空名。注284

在这些县里，如果毫无保留地执行统一收税机构等决议，教育财政独立也将名存实亡。

对现有教育经费来源的影响

现有的教育经费来源在第七章已经说明过。指定的烟酒附加税将要废除，省级政府和教育厅必须对收益划分做新的调整。指定给江苏省的粮贡附加税和各种地税也将被废除，而且，还必须为新的地价税做收益划分的调整。凡有45%—75%注285的教育预算靠土地税或田赋支付的县，都将出现同类情况。

从第七章表54、55、56中可以看出，县级教育经费中有一部分是依靠形形色色的杂税的。山东和江苏省的这类税收（包括货物税）分别占县级教育经费预算的8.7%和13.3%（见表51和表52）。因废除这小部分特有的税收造成的亏损，应由中央政府从其征收的印花、烟酒执照税中拨出一部分来弥补。这样就变成了一个分配问题，除非做某些保留，否则来源的独立就此丧失。因此，在收入体系（revenue system）重组期间，地方教育支持将会变得不稳定和紧张。

降低契约税率将减少河南省的教育收入，这就必须追加来源。

在省、县两级政府间划分税源的方法，还会影响浙江省教育厅的一项独立教育税收来源，即锡箔销售税，因为有可能把它分给各县。

诚然，从表57可看出，从解决不必要的复杂程序和征收的高成本问题着眼，上述这类改革最终对民众和对教育的支持都是有益的。暂时的错位、不稳定甚至混乱状态都是可以容忍的。所有这些不便，可能是源于教育工作者在要求财政独立中缺乏远见、对财政研究不够而引起的。

对拟议中的教育经费来源的影响

为了筹措资金实行20年扩大改进教育方案，第二次全国教育会议提出了下列扩大教育经费来源的建议。注286由于教育部发起这次会议，并且在事前准备了所有重要建议，所以，可以认为这些措施就是教育部的实际政策：注287

a. 教育专用的来源：

（1）来自沙地和政府所有荒地的收入——50%给中央教育部门；30%给省教育部门；20%给县、市教育部门。

（2）遗产税——税收的50%给中央政府；20%给省；30%给县、市（30%给特别市，其余给中央政府）。

（3）屠宰税和经纪人营业执照税（business middle man lisence tax）完全给县、市。

（4）庙产按其所在地给县、市或地方。

（5）土地附加税完全给县、市。

（6）烟酒附加税——50%给省，50%给县、市。

（7）所有现有的地方附加税，除另有法律规定外，仍维持原状。

b. 指定部分给教育专用的来源（分配给各级政府的比例以后确定）：

（1）退赔的庚款及其投资的收益。

（2）生产税（茶、茧等）。

（3）消费税（宴席税、娱乐税等）。

（4）房产税和商业店铺税。

（5）营业税。

（6）所得税。

必要的重新调整和教育的期望

1. 然而，国民政府对实行上述建议，几乎没有提供什么法律基础。第二次财政会议也没有明确表示指定遗产税专用于教育。财政部门感兴趣的是将其收益用于应对中央政府现在的财政赤字。注288这两种新税源（所得税和遗产税）是否会全部用于教育值得怀疑。而且，这些税种现在能否在中国有效地征收及税额是否足够可观，也值得怀疑。甘末尔财政专家委员会是不会推荐所得税和遗产税的，因为现在在中国，缺乏实施所得税的基本条件；而且，除了极少数情况外，在中国，需要正当理由来让继承人来接受遗产税——一种突然增加的为国奉献的义务。注289李权时博士是强烈主张实行遗产税的，并提出了克服困难的方法。注290无论怎样，中国必须试行这些新税源，公共教育依法有权要求得到这些收益。

2. 土地附加税将被废除。据估计，地价税即使税率低一些，也会产生巨额收入。例如，在湖北省，土地清册调查完成后，单土地税一项，每亩只收3毛钱，即按地价的1%—1.5%的比率收税，估计每年收入就达47，299，543元，为该省现行各种土地税之和的16倍。注291也许这样一来，即使被允许，也没有必要为教育再征收拟议中的地方附加税了。

3. 为支持城市教育，有必要做许多调整。营业税、城市房地产税等等，都是很好的教育税源。

4. 最后，缩减军费支出，各省的司法支出由中央政府承担，这会为教育支出留出许多回旋余地。减少地方自治支出，和地方治安费由省库开支，也会为地方教育留出余地。例如，据湖北省1932—1933年度的报告，58个县的自卫费即保安费预算合计总额占其县政府预算合计总额的54.73%。合计总额是3,570,225元，几乎是其教育支出预算的三倍！注292如果这些费用用于教育，足以支付新教育方案中湖北省分摊的增加费用。

5. 如果根治腐败的计划能够严格执行的话，那么，税收至少增加两倍。例如，财政专家曾经指出，税收的每一元钱进入公库，就至少有三元钱落入了私人腰包。据陈先生注293估计，在16省征收厘金、经纪人营业执照税、典当税和屠宰税的过程中，合计落入私人腰包的大概有224，255，633元，约为公库实际收入76，418，547元的三倍之多，因而教育依法有权要求得到上述增加数。

中国财政改革的进步可归结为：

尽管遭遇到洪水、饥荒和频繁的外患，1932年以来，中国政府的财政状况获得了显著改善。在很多方面，目前中国在财政上比民国成立以来任何时候都好。注294

前财政部长宋子文以下面这段话结束了他的报告：

回顾这段时期的成果，我们有理由希望，在相对和平和世界经济萧条得以缓解的条件下，这种稳步改善会继续下去。注295

这种稳步改善的继续，最终将促使政府增加教育预算。然而，现在还不可能估计教育能指望从上述建议的新税源得到确切数目。

6. 利用政府所有的荒地办教育。本书第七章已讨论过这一问题。

7. 利用庙产办教育。在邰爽秋博士领导下展开的庙产兴学运动得到了教育家和许多政治领导人的赏识与支持。邰博士的《庙产兴学问题》注296一书中详细介绍了这场运动。他说：

我认真地思考过中国的教育财政问题，发现只有三条途径解决：（1）利用庙产；（2）征收遗产税；（3）重建税制。为了增加教育收入来源，第一条途径是最重要的。

迄今为止，还没有任何合法手段使这个计划付诸实施。政府似乎任其自流。笔者主要感兴趣的是，如果这个运动成功，教育财政能从中得到多少。邰博士粗略估计，单是江苏丹徒县的庙产就值5，000万元。全中国的庙产总值至少有20亿元。政府一度曾想将其中的20%用于教育，那么教育至少可从中得到4亿元。实业部已经开始对中国各省进行经济调查，有人建议把庙产调查包括进去，并颁布法律防止僧侣非法处置和藏匿庙产。迅速而坚定的政府行动是确保这场运动成功的迫切需要。

8. 庚款退赔的收益。从本章中央财政状况一节可以看出，中央政府的庚子赔款是每年3，000万到5，000万元。1934年1月，这项赔款的还本付息仍然十分巨大，为783,441,115元，需要15年或更多时间才能还清。如果要还清这笔债务，每年平均要还55,960,079元。从理论上讲，这笔钱全部应该投入教育。《国民党党纲》对外政策第四条就是这个理论的基础。该条说：“用于支付庚子赔款的费用应该全部用于教育目的。”注297

但实际上，这是无法实现的。其一，财政部就没有抱支持的态度。例如，孔祥熙部长一上任就把意大利那一部分庚款用作担保，借了一笔4，400万元的新贷款，供中央支出。注298其二，经济建设的负责人要求退赔款首先用于铁路和基本投资。注299第三，有关列强要求履行某些会使形势复杂化的条件（参见表76，d栏）。

考虑上述情况后，可资利用的退赔总额和教育可资利用的总额，均见于表76和表77。

表76表明，根据中国和列强间的协议，只有截至1934年1月1日未清偿的庚款的33%，即260，637，132元，可用于教育、文化和慈善事业。鉴于何荫棠博士已从一个学者的角度非常透彻地思考了这个问题，所以笔者这里只需引用他的一些发现和建议。

何博士注300发现，高等教育历来占有压倒性的优势地位，如派遣留学生出国，补助高等院校、科学研究和文化项目等。

沿海、沿江各省的居民，特别是大城市较富裕的居民，一直以妨害三亿多乡村居民的利益为代价受到偏爱。考虑到这些活动有其经过考验的优点，我们在继续这些活动的同时，必须基于正义的原则，为了政治、经济和人道的理由，公平地考虑到那些被遗忘的成千上万的民众的利益。注301

表76 庚子退款的状况及可用于教育的金额表

续表

续表

资料来源：

a、b、d参见hoh yam-tong（何荫棠）,the boxer indemnity remissions and education in china,table 35,p.442.略有增订。

c. 见《民国22年财政部现负内外债款之清算》，《中国银行月刊》，1934年3月。

e. 经过重新计算。

表77 拟用于乡村教育的庚子退款估算数额表

续表

资料来源：

（a）见表76注释c。

（b）和（c）为重新计算的数据。

何博士还建议，随着庚款退赔和相应基金数额的大幅度增加，应该启动一个农村教育计划，将总数三分之一到一半用于中国农民的教育。由于表76所示的复杂情况，已经不可能将总额的一半用于何博士的提议了。而且，1934年,意大利的庚款份额（1934—1948年间的收益为73,004，497元）还被转挪为一项政府新贷款做担保了。

表77显示，从1934年到1948年可用于教育和文化等的资金总数为187，931，536.2元。如果这笔款项用于扩大改进教育方案内的农村教育，那么在最初的七年里，每年只有19，716，683元可用。这仅是中央政府要求的每年123，500,000元的16%。甚至连这个数额都可能不易实现，因为根据中国政府和列强们达成的协议，限制将这些基金用于互惠的企业，包括慈善项目。庚款中唯一不受这种限制的只有苏联的那部分。根据序东的估计注302，截至1940年（赔付的最后一年），扣除政府债务担保抵偿和国立北平大学要求部分之后，按复利6%计算，苏联的份额可收益213,163,533.03元。如果不动本金，仅利息每年平均就有12,789,813元。由于这项基金由财政部掌控，有被挪作他用的严重危险，现已有人提出用它来修铁路了。

首先必须考虑那些“被遗忘的千百万”的利益，而且现在正是大好时机，我国的教育工作者们要加紧使这笔基金能合法地用于教育，而不由政府散花了。

其他可能性

中国对生产教育即职业教育的扶持：

生产教育因其涉及专业的技术和工业类学校，直接有利于实业发展，因而在财政方面，理应至少部分得到有关行业的支持。这类生产教育与有利于城市整体的公民训练不同。正如拟议中的改革方案所强调的，建立职业学校的财政负担可分三个合理的拥赞渠道：即实业界本身，分管工、交建设的政府部门，以及工业或经济计划单位的预算。无须说明，在创立阶段，负担的重头应该由第二和第三渠道承担。

实业界本身

在工业国家，实业界在扶持职业教育中起了很重要的作用。以英国为例，英国实业界支持教育的方式如下：

（a）捐赠校舍和场地。如纺织业向哈德斯菲尔德的技术学院纺织系提供了校舍和设备资金。

（b）提供奖学金和年度补助。如曼彻斯特棉制品出口贸易公会提供了大量的奖学金。卡莱尔化学系和伦敦印刷学院都受到贸易团体的支持。

（c）提供设备。截至1925年3月前的三年里，实业界共向92所学校捐赠了价值12万英镑的设备。

（d）建立继续教育学校。譬如布特先生建立的那种，卡德伯里、克拉克、弗赖、李氏等公司都创建过这样的学校。

（e）改组就业方式以促进“三明治学制”（sandwich system）的发展。学生在学校和工厂分段轮番学习和工作。这种计划在工程技术业组织得特别好。一些公司开设工校，如造船厂徒工、机车装配工、电气装配工学校都是很好的例子。

（f）奖学金。学生在校的成绩册是雇主在考虑晋升其时的重要依据。奖励以教科书和工具的形式发给学习好的学生。注303

甚至在苏联，即便国家控制下的集体经济占优势，除了五年计划统一的财政预算外，还得有工业来支持教育。从1928年到1932年，苏联经济组织为社会文化基本建设投入了2,080，900,000卢布。注304

中国的工商业团体应该组织起来以类似的方式帮助生产教育。几百年来，中国的行会系统和个体工商业，都是依靠被学术教育体系所忽视的、独立的学徒训练方式，世代相传。而今新的强调生产教育的声音起来了，老的传统就可以走向现代化，并与“精英”教育制度相结合。这是学校收入的一个重要的源泉，应该尽快地系统化和开发。

分管工业、交通和建设的政府部门

如果实业部、交通部和各省建设厅的教育功能得到扩大的话，那么教育部和各省教育厅所面临的财政负担就会减轻。迄今为止，交通部和铁道部一直拥有令人赞叹的、较高水准的技术教育学校，以及为其员工子弟提供的一些普通教育学校。实业部也应该负起资助职业教育的部分负担。如果这些部门能与教育部密切合作，成立一个类似美国联邦职业教育理事会的协调机构，来制定并资助一个全面的生产教育方案，那么就会在这些方面跨进一大步了。各省建设厅也应当按照同样模式协调技术和财政资源。最近，浙江和安徽两省启动了类似的计划，不过，还不知道这两个省的建设厅是否将其预算中的一部分明确拨给技术和职业培训。经济建设要以技术技艺、科学知识和受过教育的劳工为基础。无须多说，经济建设的预算应该保证为这类培训提供必要的经费支持。

美国农业部是为生产教育提供后援的最佳范例。1933—1934年度该农业部的总预算是116,000,000美元，在联邦政府十个部门（不包括其他机构和执行办公厅［executive office］）中名列第四。预算的主要用途是教育，绝大部分用于研究、实验和推广活动的机构。注305

英国的农业教育资金由农业部筹措。在比利时，农业部将其预算的三分之一用于教育，工业劳动部将其预算的11.9%用于教育。注306

这些不过是非计划经济如何给予生产教育财政支持的案例而已。而苏联的试验呢，则驱使世界范围的兴趣从无序竞争的放任政策和重复生产的企业，转移到计划经济了。中国谈论实业计划已有不少年了，但是，要实行实业计划，不具备某些根本要素是不行的，譬如统一的国家、稳定的政府、健全的财政制度以及与社会和经济状况相关的控制数字，即详细而精确的统计资料等。中国还需要很长的时间才能指望达到苏联的计划规模。即使在部分实行这种计划之前的时间里，中国的经济发展还是必须依靠这些分立的政府建设机关。于是，要求这些机关从每年度预算中拿出一部分，为经济发展培训工作人员和资助生产教育，就可能是合情合理的了。

正是孙中山先生本人，按照现代词义首创了讲究“计划”的思想。大约在1919年，苏联最高经济委员会为乌拉尔地区金属工业草拟了第一个工业计划，因而作为计划机构的经济委员会的思想，在整个西欧成为鲜活的争论话题。就在那个时候，中山先生为“中国的国际发展”提出了他的十点实业计划。该计划至今仍是国民政府经济建设方案的指南。1927年以后，又出现了如下的许多实业计划：

（1）孙科的《十年计划》。包括交通、商港、现代化城市、水利发展、基础工业、矿业发展、农业发展、蒙古和新疆的灌溉工程、华中和华北的造林及垦殖等。

（2）1929年国民代表大会通过的《物质建设方案及预算》。该文件遵循孙中山先生《建国方略》的主要原则和政策，并将其十点实业计划列为其一部分。

（3）1931年国民大会通过的《六年计划》。

（4）1931年8月国际联盟通过的《十年计划》。

（5）1932年11月正式成立的国民经济委员会拟定的《三年计划》。

（6）专项和地区的计划有：

（a）孔祥熙的发展基础工业的计划，包括铁、钢、电气化、机械车间、炼盐、酸碱加工、棉纺、造纸和造酒等。

（b）陈公博的四年计划，包括了长江流域12个独立的工业项目。

（c）孙科的铁路建设和公路建设的分项计划。

（d）实业部提出的西北发展四年计划。注307

苏联的经验取得了势不可当的成功，这也许主要应归功于其五年计划中包括了教育计划。其坚定无畏的大众热情，实现计划的速度，使人们很容易联想到他们开发的规模庞大的民众教育和宣传体系，特别是技术专门人才和熟练工人的培训。这种计划与其叫作“经济计划”，不如叫作“社会经济计划”。

幸运的是，中国也开始考虑走这条路了。1932年成立的国家经济委员会设立了五个技术委员会，其中就包括教育技术委员会。参加经济委员会的成员包括：行政院院长和副院长、内政部长、财政部长、铁道部长、交通部长、实业部长，而教育部长则被认为是当然委员。只有通过这样一种组织，才能更加充分地实现一个统一协调的经济、社会、文化的建设计划。委员会的三年计划包括一份明确的教育方案。蒋介石委员长宣布，已经邀请国际联盟教育专家代表团来中国进行教育调查，其建议书将受到“国家经济委员会的特别关注”。他说：

教育部将在这方面向委员会提交一个特别建议书。国民政府表示，未来根据委员会研究和计划，将按国家需要而进行改革，为新的项目而动用任何经费支出，将听取委员会的意见。注308

这样，教育就从法律上被承认是经济计划的一个明确组成部分，并可从经济委员会的预算得到支持了。

教育财政可以从经济计划预算获得多少支持?

一个又一个计划出台了，它们之间的互不一致说明迄今没有一个单独的计划得到持续遵行，各种计划之间也互不协调配合。

有必要为这些计划提供执行机制，这一点却被普遍忽视了。这就形成了一种习惯：只管制定计划，而不考虑财政问题。注309

我们看到，为反映公众日益广泛的需求，每一个政府部门都提出自己的小计划，而且所有这些小计划都包括巨额的开支。毫无疑问，这些计划许多本身都是不错的，但是，因为大家知道，我们的资金不足，而他们又没有和其他部门的计划协调。所以，肯定行不通。注310

于是，国家经济委员会成立了，由它来统一支配政府各部门间无安排、不关联或有冲突的计划。

大部分计划都没有提到教育在培训有知识、有技能的工人及技术人员的作用，而这才是它们做宣传、讲道理的成功基础。在教育部制定其教育计划时，只要不与其他经济建设机构密切协调，必然不能适应国家具体行业的需求。孙中山先生在《建国大纲》原文中就考虑到这一点，并提出了一个“心理建设大纲”。

苏联第一个五年计划中的统一财政计划，只用四年半时间就完成了，其间实际上用于教育的经费为145亿卢布，即总预算1，201亿卢布的11.7%。这还不包括地方教育支出以及经济机构为社会文化需要（包括教育需要）而进行的基本建设的开支。注311苏联计划者对教育的重视程度，可从下面的陈述中看出：

考虑到解决社会主义建设中最重大的经济、技术和组织问题的必要性，第五次苏维埃全国代表大会要求苏联对文化问题总其责，并通过下述努力以完成文化革命的最重要任务：即普及义务初等教育，扫盲，提高人民群众普通教育和技术职业教育的水平，从工人阶级队伍和一般劳苦大众中培养大批专业干部和科技工作者，以及改革整个公共教育体制以适应社会主义经济建设的任务。

这是一个从根本上改变我国生产类型和条件的庞大计划，是一个在最广泛地掌握了世界技术最新成果和最佳模式的基础上制订的计划，它直接提出了新的干部问题，提出了将要成为我国技术和社会建设者的问题。注312

让我们仅观察接受了统一财政计划培训的生产人员情况。1928年，苏联第一个五年计划开始实行时，连同国民经济各部门受过训练的技术员和干部在内，只有493,000位专家。到1932年，这个数字增至973，200人，工业中每100个工人中就有6.9个专家，其中包括大学毕业的工程师和技术人员，及受过实际培训的专门人才。职业教育日益发展，对培训干部的新机构的需求急剧增长，表78显示了这类院校的发展状况。

表78 苏联新型干部培训机构学生注册人数表

资料来源：summary of the fulfillment of the first five-year plan for the development of national economy of the u.s.s.r，p.295.

在中国，所有的行业都经常呼吁训练有素的工人和专家不够。表4的数字表明，1930—1931年各层次生产教育学校注册的总数仅有55，226人，即仅占所有学校注总数的0.44%。表4 还表明，1930—1931年度职业中学的学生数只占所有中学注册总学生的10%。这种现状使国家经济委员会在实行其工业、农业计划时不得不面对一个最紧迫的问题：即无论是从苏联的经验还是从中国的现实需要来看，都绝对要让经济计划的预算为各类生产教育提供财政支持。苏联的经验（见表78）表明，经济计划的总预算中投入教育的部分至少要占10%。如果普通教育由教育部支持，那么，就可以断然要求从实业计划预算中拨出5%来支持生产教育。

各项实业计划概算总额见表79。

表79 各项实业计划概算总额表

资料来源：陈其田，同前所引。

注：▲ 这些计划的排列顺序与上文六项实业计划的顺序相同。

▲▲这些数字是按教育经费每年占5%的建议计算的。

因此很明显,生产教育应从全国实业计划的预算中每年至少拨款2，500万元，要求从行业或地区计划中每年至少拨款500万至1，000万元。具体的数字须由教育技术委员会提出。

2. 举债办教育

亚当斯把一个政府单位可以名正言顺地以“公务经济”的名义进行“政府贷款”的条件，做了如下分类：

（1）估计收入和实际收入不一致，若差误以赤字形式出现，那就需要临时贷款。

（2）出现一些无法预知的财政紧急情况，如战争、饥荒、火灾、洪水等，要求政府立即行动，这种场合无论如何都可认为应该借助金融市场了。

（3）政府下决心从事某些公共事务，其性质要求有相当时间必须在起始和终结之间完成，这就有使用国家信贷的必要了。

人们可能很快见到，这些原则如何得到坚持及不健全的财政状况会导致什么样的后果……注313

不管看法如何，借款是一项合法的政府业务程序，并且还将进行下去。注314

上述三项原则中国政府在借款时都坚持了，但政府的财政部门除教育工作者外却很少考虑举债办公共教育，表71、73和75显示，一笔笔巨额贷款浪费在破坏性用途上。而举债办教育却可用来减轻那些借款的罪过。

经济学家布朗坚持认为：

如果按照现行对担保良好的借款的利率，为教育借到资金，那么，这项投资可以得到的收益，要比用于其他的投资多得多……注315

教育是一项很有价值的经济投资，这个论点得到其他经济学家和教育学家的进一步支持。克拉克教授注316收集了各国经济学家关于教育对经济影响的观点，在此引用一部分：

亚当·斯密认为：居民先天具有和后天学到的才能都是一个民族的固定资本。

所有为培训青年的支出都是花费当前的价值以换取生产力的增长。注317

李斯特曾纠正一个错误的哲学观点：“有一派人认为，养猪的人是社会的生产者，而教育人的人却是非生产者。”他说:

精神生产者在促进启蒙和增长知识方面的成功越大，物质财富的生产才会相应越多。注318

例如，我们不是一直尽一切应有的努力，传存教育工具的集体所有权吗?时下的经济学家们有一个共识：即这样的开支，才是真正的经济。注319

总之，教育的所有那些促进演变的品性，推动着社会从低级向上前进，使人们因生产的提高而得到工资的提高。注320

然而，公共教育的经济影响之大，无论怎么说都不为过。作为生产者和对其产品各自份额的取得者，而且作为财富的消费者，一国人民的整体特性，都是由他们所受教育的程度和性质制约的。美国及其他先进国家的经济优势，或同样说，像中国、印度这样国家的经济劣势，毫无疑问在很大程度上要归之于教育上的差别。有了这样的理解，即如读者已经懂得生产诸要素及决定分配和消费的原理，那么教育在经济领域的巨大意义，就很少有进一步说明的必要了。注321

施菊野和海格指出了教育的经济价值所包含的更广泛的概念。他们说：

教育体系能产生技术技艺，并且能提高生产能力。教育有利于提高人们的智力和道德水准，为他们明智地参加国家政府工作做好准备。最近几年，教育还被用于健康和节俭等具有巨大经济意义的方面，卓有成效地促进社会品质的提高。最后，教育在培养鉴赏能力方面做了重要贡献，这种能力能鉴定社会需求和消费的有价财物和服务的品质。注322

支持科学研究……为生产率的提高提供了意想不到的可能性。根据赫胥黎的说法，巴斯德关于阻止炭疽热、蚕病和鸡霍乱蔓延的发现，为法国每年增加的财富总额，等于1870年战争的全部赔偿款。注323

诺顿注324对教育在缩小潜在生产率和现实生产率之间的差距所起的作用，归结了以下几点：

1. 根据经济学家维布伦、金、卡弗、海格等人的观点，教育可以减少个人对于经济的无知。

2. 教育可以强化社会目的，为加强社会规划奠定基础。

3. 教育可以改变经济消费的价值标准。

因此，从亚当斯论政府贷款的第三条原则的基本设想看，教育可以证明借款有理。

根据其第二条紧急情况下借款的原则，在中国的情况下，举债办教育甚至有更大的理由。鉴于极有可能爆发的太平洋战争和经济危机，教育的紧迫性不亚于战争，事实上教育就是基本的备战。著名的英国经济学家和教育学家托尼教授在他最近评论中国的一本书的结尾中说：

在她（中国）出现任何显著的经济提高之前，必须发展一个适当的公共教育体系作为先导。注325

的确有必要马上动员起来，通过极大的“牺牲”，展开一场反对无知和贫困的战争。

很久以前，张之洞总督就认识到了牺牲当前的必要性。那时，他上疏“请专筹巨款举行要政”，其中包括雄心勃勃的教育建设。根据湖北有关他的记载，他在奏议中说：

臣等此次所奏变通政治诸条，或养人才，或厚民生，或整军实，或肃官方，所需经费，必皆不少。此次赔款极巨，筹措艰难，论者必以度支困绌为词，谓诸事方求节省，岂宜更增费用，遂不免顾惜迟疑。臣等之愚，窃以为不可。今若竭海内之力，百计搜括，但供每年赔款，以冀无事，则外国必将视我中国皆苟安无志之人。士无奋心，民无固志，各国之轻我侮我，更将得步进步，不待赔款还清，而中国已不能立国矣。注326

现在看来这话太真实了！

美国的先例

1929—1930年度，美国未偿还的教育公债和国家教育系统其他形式的债务，总额约为2，425，796，439美元。注327这个数字几乎与同年美国公共教育的经常支出2，656，420，316美元相等。注328债务的利息是92，535，800美元，即占经常性支出的3.6%左右。还本付息包括转入偿债基金部分的债务金额为251，466，228美元，即占上述经常支出的9.5%。这里举例并不是说，中国也应该和美国一样借债借到如此程度，而只是说，举债办教育是有先例的。而且，美国的长期贷款大概毫无例外是用于学校的建筑或其他固定资产的投资，而临时贷款则被用于度过有可预期收入的那些时期。注329如果中国容许举债办教育，就可以遵循相同的资金支配原则。

中国第一次全国教育会议建议的借款数目

第一次全国教育会议通过了如下决议注330：

（1）以海关吨位税（customs tonnage duty）作担保，发行期限为1929—1944年的3，000万元系列公债。每年从这笔收入中分出300万元给永久基金保管委员会，存在国家银行作为支付本金和利息的基金贷款。这笔公债将全部用作各省的永久性教育基金。

（2）从1929年至1938年，以俄国庚款退赔的剩余部分作担保，发行500万元国库券，作为永久性教育基金。该国库卷的期限为1929年至1938年。

（3）以比利时和意大利庚款退赔作担保，发行2，000万元国库券，作为永久性教育基金。

这样，中国用于永久性教育基金的借款总额将达1亿元。五年过去了，这个建议却仍然是一纸空文。而且，意大利庚款部分已被挪用于另一项政府用途的担保。现在很难说教育应该以及能够借款多少。这是一桩需要充分的真实信息并且牵涉国家的政治经济结构的事情，很大程度上是财政学家们的任务了。所以，我们的研究就该到此为止了。

附录 湖北省教育支持的统计分析及其重建中的问题

湖北省的地位

在通常年份，湖北是中国最富裕的省份之一。湖北省位于中国中部，人口2，600多万人，在长江流域的政治和经济上占有重要的战略地位。全省总面积约为美国的纽约州、新泽西州、康涅狄格州、马萨诸塞州和罗得岛州五个州的总和。人口数约为上述五州加上密歇根州的总和， 是土耳其或捷克斯洛伐克人口的两倍。注331

湖北省的经济重要性主要在于其工业、商业、棉田以及号称“中国的芝加哥”的贸易港汉口。如果时局恢复正常的话，沙市和宜昌贸易港也会越来越重要。湖北省的铁路贯穿南北，轮船航运通达六省，并有“九省通衢”的商业中心汉口，因此，掌握了解决至少一半中国人生计问题的钥匙。

现行教育方案

表80显示了目前湖北省现代学校的注册学生人数及其趋势。

表80 1902—1932年间湖北省现代公私立学校学生注册趋势表

续表

资料来源：

1902—1909年，来自官方报告a、b、c。

1912—1916年，来自官方报告d、e、f、g、h。

1922年,来自官方报告i。

1928—1929年，来自官方报告j，但不包括（a）17b。

1930年，来自湖北代表的报告。见《第二次全国教育会议纪要》，第八部分，第25页。

1931年，来自《最近湖北教育一览》，第2部分第2-5页，第3部分第4页。

1922年数据包括教会学校的学生注册人数。据m.t.stauffer，the christian occupation of china湖北部分记载，教会初等和中等学校学生注册的人数分别为10，235人和852人。

（a）17.根据各区学校统计表重新计算和核正。见《1929—1930年度湖北教育现况》，第四部分。原始数字是145，090人，不包括汉口，可能还不包括1931年省立初等学校的注册人数12，657人。

（b）包括（e）。若不包括教会学校的学生，则（b）14为7，437人。

（c）除了1922年外，近几年的数字大概都不包括国立大学和教会大学在校学生。（c）16—18包括86名留学生。

（d）16—18包括大众教育和成人继续教育学校的学生（5，115人）。

（d）19包括大众教育和成人继续教育学校的学生（7，443人）。

（f）包括独立师范学校的学生，但可能不包括中学办的师范班，特别是在1922年以后。

（g）包括各级职业学校学生。

（g）16和（f）19不包括以职业教育为主的省二中和省三中。

湖北省教育厅：《民国22年湖北省教育概况统计》，1932年，表b，第12—13页（不包括社会教育的14，886名学生）。

从表80可以看出，1931年湖北省各级公立和私立学校的注册学生总数为224，539人，因1931年水灾的影响，1932年锐减至176，961人。其中，初等学校159，670人，中等学校16，422人，高等院校869人，师范学校1，096人，职业学校仅有1，033人。

1902年，湖北省现代学校仅有400名学生，到1909年稳步增长到99,064人，到1912年激增至203，212人。之后，波动下降，1912—1922年间各年注册学生人数，竟比后来的1929—1932年间（1931年除外）高得多。教育方案不但没有进展反而退步了。

教育机会的覆盖度

图6和地图1陆续展示了教育机会的覆盖程度。

图6以图解形式触目惊心地展示了未得到现代教育机会的人口的巨大比例。学校注册总数为225，591人（表80所示的224，539人，不包括海外留学生），1932年下降至176，961人，比1931年下降了17%。

图6 湖北省动态型教育方案所需规模示意图

地图1 湖北省各县教育支出差异及教育机会覆盖度示意图

图中灰色块标示了各级在校男女儿童占相应年龄段的男女人口的比例。湖北省女童获得教育机会比男童少得多。大约还有2，445，406名学龄儿童需要上学，而且切实需要为13，000，000年龄在12—50岁的人制定一项大众扫盲教育计划。还有总人口1%的人属于特殊教育的范畴。这是根据美国0.77%的百分比推算而得。注332 由于缺乏实际学校普查，6—12岁的学龄儿童占总人口的10%，是估算的。笔者下了很大功夫，根据16份资料，包括有年龄分组的各县总人口的95个实例，才算出了这个近似百分比。详细情况请见图7。

1929—1930年度，湖北省仅有5.2%的学龄儿童在校，在全国34个省和特别市中名列第23。1931年，这个百分比达到了6.9%或仅占总人口的0.69%（请见表90第35栏）。

地图1提供的数据部分源于表90的第35栏。它说明，在68个县中，学龄儿童在校的比例，从汉川的0.06%到浠水的3.27%不等。武汉的32.5%是包括中等学校和高等院校的注册数在内的。县级学校的注册数也包括中等学校的注册数在内。不过，可以确定，教育机会集中在大城市。只有15个县的学龄儿童有超过10%入学率，或者说有超过总人口1%的人上学。

如表80显示，1932年注册人数锐减，在校学生人数所占比例估计也降至同样程度。

湖北省教育机会指数在各省和特别市中的排位

为显示湖北省教育机会的相关各项指数与其他省及特别市相比较的情况，特制表81如下。表中列出九个教育因素和九个财政因素，作为比较的主要根据。

从表81可以看出，在张之洞的推动下，湖北省曾一度（1907）在教育财政收支总量上在各省中排名第一或第二，校产价值排名第五。各类学校学生数排名从第四到第七。而自那以后就退步了。湖北省在教育和财政两方面，与其他有报告的省和特别市相比，各项排名都落到第10至第29名之间。只有省教育预算占省政府总预算的百分比一项，排名第4。（而与这个预算相应的实际支出，还会把它拉低许多名。）如果把此表与显示湖北省经济实力排名的表89比较，人们就会相信，湖北省在大水灾前的20年间，并没有做出与其经济实力相当的努力，如果做到的话，湖北省的排名应该很容易提到第五或第六，这是毋须更多证明的。

表81 1929—1930年度湖北省教育机会的各项指标在29省7特别市中的排位表

续表

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▲ 1929年。

f.各项根据j1、j2、j4原始数据重新计算。为了确定湖北省的排名，计算其他行政单位的可比数据花去了许多功夫。项目1和2中，湖北的注册数据是笔者自己计算得来。

4来自统计来源a。

现行教育方案的经费及其总支出和生均支出的走势

表82和表83陆续显示了现行教育方案的经费，以及总支出和生均支出的走势。必须注意，这些经费数字只代表各个学校和机构上报的各项支出，也就是说，是不包括行政间接费用的。

表82表明，所有公立和私立各类教育的实际支出总额,从1907年的1，877，140元稳步增长到了1932年的5，618,060元注333。 按等值货币计算，1932年比1913年实际增长了198%，但根据表80，1932年学生注册人数却比1913年下降了32%。这也许表明，大量的金钱被浪费了，或者说，也许意味着现行教育方案的经费无须增加总预算，就至少可以支付两倍于1913年注册的学生的费用。这种情况在生均经费上也得到了反映（参见表83）。1913年初小学生的生均费用为2.92元，而到了1931年则为7.11元，即涨了244%。1913年高小或完小的生均费用为16.90元，到了1931年则为39.35元，涨到了232%。1913年中等教育生均费用为52.84元，到1931年则为137.55元，涨到260%。

表82 湖北省教育实际总支出走势表

（包括公立和私立、省级和地方）

续表

资料来源：

（1）实际支出。

（4）1912=100，是为了与1912年以来学校注册人数趋势相比较。

（5）来自有关学校注册人数的同一资料来源。

a.另一表格给出的数据是1，200，152元。

b.另一表格给出的数据是1，394，404元。

c.加入了引自资料1的各类学校的支出。

d.部分引自《民国21年湖北省财政报告书》。

1932年的另一数据——见1932—1933年度湖北省教育厅报告（包括社会教育支出，为5，618，060元）。

私立学校总支出=2，418，657元（43%）。

公立学校总支出=3，199，403元（57%，人均12分）。

▲只是小学。

注：1931年省预算为4，998，862元；批准的预算为3，787，671元；但实际支出只有2，389，759元，只占预算的48%。因此，1929、1930和1931年给出的预算数字都不实在，所以这里没有采用。实际支出也许只有预算数的二分之一。

表83 湖北省生均教育支出走势表

（单位： 元）

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资料来源：a.这是由教育部提供的小学注册的低数字111,662人引起的。根据笔者的计算，这个数字至少应为136,952人。因为单初小注册人数至少应是113,074人，而不是97,942人。

b.初中生均数：省立77.12元；县立40.51元。

c.省立237.85元；县立22.38元。

d.初等。

f.所有的数据都经过重新算。

注：▲根据笔者掌握的数据计算，参见关于注册的表格。

▲▲是指每年，根据教育部官方报告中对大众学校提供的数据，是每年2.40元（笔者自己算的是2.50元）。笔者算的职业学校生均经费是5.62元。两者有很大不同，可理解为官方报告是用总经费来除注册总数的，而大部分注册者却没有报告经费，正如1931年那样。

▲▲▲只选用了那些既有注册数据又有经费数据的学校，具体而言，大众学校是23.28元，职业学校是47.88元。

从本书图4可以看出， 湖北省现行教育方案每年经费总额约为5，904，679元，在这笔款项中，有大约80万至100万元（1931—1932年度实为1，355，671元）是中央政府拨给国立武汉大学的。湖北省政府出了2，414，459元，县级政府出了1，160，000元。私立学校和机构花费约2，680，220元。省教育厅报的1932—1933年度实际总支出为5，618,060元，其中包括社会教育费用，但不包括武汉大学的教育经费。注334这个数字中2，418，657元或43%,是私立学校的教育经费数，公立学校的教育经费为3，199，403元或57%。后者中，只有953，651元是县财政拨款，其中不包括社会教育的经费。

很明显，即使撇开政府给私立学校的补助金不计，教育财源至少有三分之二来自私人来源，地方公共财政的支持没有达到应有的分量。

湖北省、县级教育经费支出的走势

本节稍后的表86，显示了湖北省政府提供本省教育总经费的走势，包括历年省政府的各项收入和支出，及其与教育支出对照的百分比。1914—1915年度省政府的教育支出是50万元，以后缓慢增长到1925—1926年度的100万元。国民政府成立后，教育经费增到两倍多。1928—1933年间，湖北省政府每年投入教育的费用都超过200万元。1930—1931年度达到了高峰，即达到3，146，932元。然而，和其他政府支出相比，总体而言，教育支出的百分比仍远远落于军费支出和一般行政费用。1914—1924年间，教育支出占政府总支出的5.9%到10.2%之间。1925—1926年度，因总支出数据不可信，教育支出的数据也不可靠。而1927年以后，教育支出的百分比显著增长，1927—1932年间曾达到9.8%至16.3%，但仍远低于《五五宪草》规定的30%。而军费开支却长期占到政府总支出的50%以上，直到近几年才大幅降下来，还仍有一半年份占政府总支出的25%左右。

县级教育，包括私立学校经费支出的走势，请见表84。

表84 各县教育支出总额差异分布表

续表

资料来源：

1.e，f，g，h.

2.《最近湖北教育一览》，1932年。

3.《民国22年湖北省教育概况统计》，1933年。

从表84可以看出，各县教育支出总额有巨大的差异。为了对比，本书地图1把各县这种差异和教育机会的覆盖度显示出来。1932年只有一个县的教育支出超过了61,000元，只有五个县在41,000元到55,000元之间，而同年中位值是15，667元。1913年教育支出的中位值是10，200元，到1915年就稳步下降到了6，941.8元。之后，1931年曾增加到了16，334元，但到1932年又下降。按照1913年币值计算，1932年的中位值甚至比1913年的中位值还低。

湖北省对教育方案的财政支持

过去的支学

尽管大家已知汉代（公元前206—公元219年）已有官学，而根据官方各种方志记载，学校的真正起源是在1044年，即宋仁宗庆历四年。注335笔者曾花了两个月时间，在华盛顿特区的美国国会图书馆查阅1803—1922年间出版的《湖北通志》，湖北省10个府的府志、69个县的县志。注336我发现在现代学校建立之前，学校是靠人们捐赠学田和学款支撑的，捐助者主要是地方社团人士，其次是地方政府官员。据资料记载，从1355年（元至正十五年）建立学田以来，估计总田数为96，394.47亩，加上1，896块未测量散地。学校总学款为82，120.312两和5，109，719.965串钱。然而，无法从记载中判断民国成立以来的实际存量。

上述数字已归总列入下面的表85中，详细表格则已归档。注337

表85 1355—1896年湖北省学田和学款统计概况表

续表

数据来源：

原始来源——《湖北通志》，第62卷，第7部分，1921年，以此为主要基础，并根据10个府志、69个县志以及 1614—1896年间出版物，做了补充和修正。

辅助来源——见笔者为每个县制作的参考资料表、学田和学款表格。这些资料现均已存档。

表85表明，直接的税款和拨款很少。如税收名录显示，各区支付的税收配额合计为1，900，354.133两白银，而其中批准给所有教育官员薪水和开支、典礼和考试的开支拨款，仅有22，633.759两，即只占其税收合计总额的1.19%。注338学田收入和钱款的原定目的，依案例多少列举如下：

1.书院的经常开支；

2.书院学者的薪奖；

3.考生的交通费；

4.义学或公助蒙学；

5.孔庙的维修和祭典费；

6.考试的纸卷及厅堂费。

捐赠的每个对象机构和捐赠用途，皆由地方乡绅选举的董事会控制。由此可见，湖北素有一个承续几百年、由地方资助学校的传统。不过，这些捐赠的学田学款、政府的经常拨款，数额都较微薄，而且从捐赠的目的看，这种支学并不是现代意义上的资助，而只是为被选出的少数人提供机会而已。

对现代学校的支持

湖北在建立现代公立学校方面，曾是各省中的领头者。注3391892年，张之洞总督在湖北铁政局附设化学堂、矿学堂和工艺学堂，标志了湖北现代教育的高峰期。注340在他的领导下，各级现代学校迅速发展起来，直到清朝末年，湖北几乎在数量和影响力上都处于各省领先地位。在某种意义上，这些新式学校为1911年从武昌首义的辛亥革命铺平了胜利的道路。注341

一开始，张总督就把过去给旧式书院的捐赠和湖北省分得的庚款税收，都转用于支持新式学校，并且将一些庙宇和宗祠用作校舍。后来，又以各县或地区的土地附加税和各种小额杂税补助学校的经常开支。注342

教育收入的来源

1911年，省政府的教育预算为820,000两白银，这笔预算75%主要来源于指定专用的盐税，其余部分来自所谓的5—5和9—9学税。1912年，盐税被中央政府接收。从那时起，省立学校就由财政拨付了。注343

省政府的收入来源请见表86。为做比较，也列入了省政府各个支出项目。

表86表明，省政府的收入从1914—1915年度的7，320,000元稳步增加到了1932—1933年度的23，843，930元，增加到300%以上。到1926年，税源有：（1）商品税占总收入的22.22%—54.92%，（2）地税占总收入的22.22%—33.99%，（3）契税、屠宰税、经纪人营业执照税、典当税和其他非税性收入约占总收入的12.3%—55.56%。从1926年起，地税的重要性逐渐降低，1932—1933年度一年仅占总收入的2.7%。废除商品税（即厘金）后，营业税越来越重要。其亏损部分则由中央补助（占总收入的23.70%—32.78%）和借款（1932—1933年度为1，866，843元，即总收入的11%）弥补。注344

1932—1933年度的情况已见本书第七章图4所示。1932—1933年度，省教育基金由省金库拨款。其来源有杂税和汉口特别市的公费收入（40.38%）、中央补助（29.99%）、包括执照税和屠宰税在内的营业税（10.26%）、公债（6.8%）、地税（2.7%）、契约税和房产税（2.62%）及其他非税收收入（7.25%）。

财政控制状况和县级教育收入来源的情况，请见第六章和第七章的表41和图5。

表86 1914—1915到1932—1933财政年度期间湖北省政府收入分类比较表，第1部分

（1927—1933年为实际支出）

为便于比较做了一些核正和归并

续表

资料来源：

1.来自关于1914年以来湖北财政情况报告的文章，《湖北财政月刊》第5卷第3、4期，第225—228页。

2.《民国21年湖北省财政报告书》，第30—31页，表格。

3.《民国22年3月至6月湖北省财政报告》，附录。

注：1.此处1914—1928年间的数据只分出了土地税和统一货物税两类，其余部分无法得到分类根据，故都不分类而列入后面的“1914—1928年未分类”的栏目中。

2.除了1932—1933年度外，没有收集到单独开列的公债的收入数字。该年度数字中，还有一笔1，631，476.15元的公债收入数字前后不一致。

3.来源1的文章中提供了1927—1928年度和1931—1932年度的总收入和总支出数额，曾有1，000，000元到7，700，000元的误差。

表86 第1部分（续）

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表86 第2部分

1914—1933年间湖北省政府的支出（实际）

续表

表86 第2部分（续）

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注：1.民事行政，包括民政、财政和省级政府行政。1914—1915年度还包括外事支出。

2.其他支出，包括债务偿还、公共卫生、地方补助、储备、公营企业支出和外汇手续费、1929—1931年度上交中央政府的支出等。

3.1927—1928年度的军费开支，除了一小部分外，可能未列入总支出。

税收负担和支持教育的负担

表87表明，湖北省平均每年向国库交税3，700万元，即人均1.386元；向省库交税1，470万元，人均0.55元；向县库交税700万元，人均0.264元。总交税负担为5，900万元，人均2.2元。国家税收中大部分间接税款来自汉口、沙市和宜昌，因而此负担不免还要由周围各省的民众分担;然而假定征税过程中“一份税收三份漏”的说法成立的话，那么湖北民众的负担远比这个数目重得多。

表87 湖北省人民交税负担总额表（估算）

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资料来源：湖北省财政厅：《湖北省税务概要》，1932年9月，第207—212页。

平均算下来，全省每人仅担负县级教育费0.05元（见表88和表90第38栏）、省级教育费0.089元和中央教育费0.025元，合计0.164元。这只是每人交给各级政府的税收总和的7.5%。

有40个县，每人担负教育费低于0.05元；有9个县，每人担负超过0.08元。应城每人担负教育费最高，达0.254元；房县最低，仅0.01元。这些估算都是以总支出为基础的，由此可见各县所做的努力及其负担。情况请见表88至表90：

表88 湖北省人均教育费负担分布表

▲实际支出；▲▲预算。

资料来源：请见表90，第36、37栏。

教育方案扩展的经费

在湖北省,特别是在破产的各县，近期是无法把现行教育方案扩展到任何可观规模的，除非国家拨款补助。然而，若恢复了和平与秩序，就须追加预算以推行这种必要的方案了。

湖北省人口约占中国总人口的6%。由于全国扩大改进方案总经费的概算，根据的是学龄儿童人数占总人口的10%和文盲占总人口的80%（参见表58）。如果撇开完全由中央资助的项目，将采用全国方案总经费概算值的6%作为湖北独立推行同类方案所需经费的近似值，就是正确的。而且，那项概算中采用的单位经费7元，与表90第36栏所示湖北省各县生均经费7.82元非常接近。那项概算采用的学龄儿童在校的平均百分比，肯定远远高于湖北省学龄儿童在校率，因为如表81第1行所示，湖北省学龄儿童入学率排名非常低。所以，那项概算的6%这个数字将会远低于实际需要。然而，在更准确的估算出来之前，本书还是采用它。

笔者对今后20年义务教育方案的费用做了估算，需要大约178,000,000元。注345

以6%为根据，湖北今后20年扩大改进方案经费总额至少需要336，120，180元，其分配如下：

1.义务教育和师资培训 239，160,000元

2.成人继续教育和扫盲 20，371，500元

3.小学教师每年薪水上调 15，900,000元

4.中等学校的扩展和改进 12，329，640元

5.社会教育的改进 48，359,040元

合计 336，120，180元

省库必须支付49,478,700元，即每年支付2,474,000元；各县库须支付144,911,000元，即每年支付7,245,500元；中央国库支付 141,731,000元，即每年支付7,086,500元。需要记住的是，这里都是按货币等值计算的。

湖北人民能持续供养得起这样一个教育方案吗?这个问题只有在和平和秩序完全恢复后才能有肯定的回答。

湖北省支持教育的能力

湖北省与其他省的比较

湖北省正常年份经济能力的排位情况，请见表89。

表89显示，湖北省人口密度在全国各省排名第九。但在最富裕同时也是人口密度最高的12个省中，湖北省在人口压力的方面，是第四小的。根据两项估算，湖北省人均耕地排名第一和第八，贸易排名第五，矿产和棉花生产排名第六和第三，省政府收入排名第七。总之，在正常年份，湖北省经济和财政活力常常排名第五或第六。所以，有理由希望湖北省在教育支持方面的排名不低于第五或第六位。

表89 湖北省正常年份经济能力排位表

续表

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资料来源与说明：

1.1.面积来自最新估算，参见china year book，1933，p.4；人口来自最新报道，参见《申报年鉴》，1933年，第d4页。

2.来源于张心一：《中国农田和农作物估算》，第11页，表3。

3.更正了的数据来自刘大钧：《中国农田统计》，中国经济学社：《中国经济问题》，第36页。根据张心一的统计，湖北省的数字是19，在25省中排第8。他的数据是根据（68个地区中的）37个地区报告的仅有3，300万亩的土地得出的。他推算所有地区合计为6，100万亩，这与刘的统计数据154，000，000万亩相比，就太低了。

4.来自张心一书中的表2。

5.数字已核正了，引自上引刘大钧文，第51页。

6—16.来自fong h.d.（方显廷），china’s industrialization,a statistical survey,p.31,table va.

17.来自《内政部公报》第5卷第10—11期，1932年3月11日。副工业产品包括牛、家禽和蚕等的产值，湖北省是106,913,152元，全国是2,239,946,968元。

2.1.来自行政主计处：《民国二十年度（1931—1932）地方岁入岁出预算之概算》，1932年，第1—3页。

2和3.bruno lasker, “problem of the pacific”,proceedings of the institute of pacific relations,hangchou,1931,p.79 sqq,table 3 and 4.

4.china year book，1933,p.341,第19个财政年度（至1931年6月30日）出入支出等总报表。

当前经济危机的外来因素

本书第五章已经描述过中国的经济大危机。虽然所有的省都受到了影响，但湖北及其邻近省份，却因一些外来因素所受影响更为惨重。湖北省比大部分省份都更易受到军阀侵扰，自1912年以来由于频繁内战造成的损失创痛巨深，且自然灾害的影响几乎每年都波及广大地区。北伐胜利后，形势因两个空前的事件而愈发严重：

一是1931年发大水。68个县有48个县即全省28.7%的地方被淹没，财产损失达518，434，900元，农作物损失达84，220,000元，8，263，577人沦为难民，54，807人失去了生命。注346

二是战乱。9个县惨遭破坏，23个县受到严重波及，25个县相对影响小一点。1932年有264，551人伤亡，946，114人沦为难民，财产损失总计477,033，880元。礼山、黄安、麻城、应山、黄陂、罗田、黄冈、孝感和英山等县有6%—60%的农田被毁。注347幸运的是，这些县渐渐恢复了和平与秩序，但西北和西部的一些县情况还不甚平稳。

1933年3月，据国民政府赈济委员会的报告，湖北省有900万难民，这个数字在有报告的14省中，仅次于河南省，名列第二。注348

三分之一的人口处于贫困之中，财产损失超过10亿元，在这种情况下，湖北省亟待解决的是人民吃饭、穿衣和住房的问题。除非国家财政援助，湖北省近期不太可能扩大教育机会。

由于本书收集的都是有关正常年份湖北省各县的经济资料，所以目前不适于做明确结论。

各县正常年份的教育支付能力

表90 湖北全省各县经济、财政、教育相关数据表

从表90可得出的重要观察结果如下：

1.1933年湖北增加了应山和礼山两个县，共有70个县。由于尚未获得这两个县的数据，故本书的研究无法涉及它们的情况。本省人口密度从鹤峰的每平方英里42人到云梦的每平方英里1,036人不等，全省平均为每平方英里363人。有12个县人口密度相对较小，每平方英里不足200人（见第4栏）。

2.耕地占总面积的百分比代表了经济能力，也显示了巨大差异。其差距从通城的2.41%到恩施的59.64%不等，全省平均耕地占总面积的19.96%。有13个县的耕地面积不到其总面积的10%（见第6栏）。

3.农业人口所占比例的差距从武昌的26.9%到咸丰的95%不等，43个县的农业人口占其总人口的70%以上（见第7栏）。

4.据估算湖北省耕地的总价值为2，212，993,000元（见第9栏），农业人口人均耕地价值，从通城的5.83元到恩施的438.57元不等。只有36个县的农业人口人均耕地价值超过100元（见第11栏）。

5.湖北省十种作物的生产总值估计为644，881，735元。农业人口人均生产总值从通城2.25元到石首的151.76元不等，只有13个县的人均超过50元（见第14栏）。

6.表90的第15至18栏，结合土地价值和生产价值两个因素，专就68个县农业人口的经济实力排了位次。这个排位没有考虑农副业收入，因为目前无法得到各县的该项具体收入数据。农副业收入整体说来占全省正规农业生产总量的58.34%（见表89第17行）。不过，上两个因素是密切相关的。由于无法确定城市人口来自商业和工业方面的收入和财产，因此也没有将其纳入考虑。于是，这个排名也就并非各县总人口的能力的排名。但这里，有两条理由证明这个（只限于农业人口的 ）排名为什么可以公正地说明各县支持教育的相对能力：

（1）农业人口负担了大部分教育经费（超过80%）；

（2）土地这一项占中国财富估值总量的82%。

我们发现，用上述这个程序来衡量各县对比，比现在省政府采用以面积、人口和税收来分类衡量的办法更好。因为新方法可以从中发现15栏和16栏之间、11栏（地价）和27栏（税收量）之间的相关关系，从统计学上看更扎实有效。

计算积矩“r”的公式如下：

在这里，x是x的平均数；y是y的平均数。

人均（农业人口）土地价值和人均生产价值的每百相关系数是+0.3939，这个系数正相关，因此把这两栏结合起来进行县的排位是很有意义的。如果用总人口人均来替代的话，那么系数就比更高一些的+0.59还要高。农业人口人均拥有土地价值和农业人口人均交付土地税数量之间的相关系数是-0.1495，这表明，两者是负相关。因此，税收量不能用来衡量各县相对的经济实力，过去一贯以它为划分各县的根据之一是不可取的。

篇幅有限，这些相关关系运算的全过程资料都已存档，以备查询。注349

7.法律上，湖北省民众应向县政府交土地税约420万元，向省政府交280万元（见第19、20、21栏）。而实际上，土地税的征收近几年大幅度下降。从全省范围内看，县政府的税收收入64.66%来自土地税，从陨县的10.53%到建始的89.42%不等，只有四个县情况特殊。58个县中有49个县的土地税收超过50%，有33个县的土地税收超过60%以上（见第22栏）。

8.土地税是学校收入的一个来源。从整体上看，县级土地税的40.03%用在了教育上，这个百分比从恩施的13.51%到沔阳的72.92%不等，58个县中有26个县把40%以上的土地税收用于教育（见第24栏）。

9.这里试图估算一下民众的赋税负担。传统按每亩交多少税来计算赋税负担的办法，是不可靠的。因为：（1）“亩”的大小不一。根据陈翰笙等人的研究，江苏省无锡县的“亩”相当于从2.5公亩到8.5公亩不等，总共有173个不同的大小。注350（2）因肥沃程度不同，而每亩的价值差别也很大。据悉，湖北省每一居民要交约27.2分的土地税，而按农业人口算，每一农村居民就得交53.2分的税（参见第27栏）。在各县中，农业的人均土地税从宜昌的6.6分到宜都的1.74元。这是不公平的，因为一个公民要比另一个公民多交26倍多的土地税。且考虑到要交的其他赋税及个人的总体能力等相关情况时，这个不公平则更不合理了。因此，衡量土地税负担的较好方法是，根据土地价值的一定单位来计算土地税的数额。这里，就用得上米尔衡量法了注351,相应地我们则采用以每千元价值抽税数作为计算税收的办法。由于目前还没有精确的估数出来，本书以第8栏里的土地价格作为计算根据，这样一来，得出的结果只能是大致的估计了。

10.土地税负担的变化（见第28、29栏）。土地税负担的平均数是4.32米尔，有30个县的土地税负担超过这个数字，最高达31.62米尔（罗田），最低的为0.33米尔（宜昌），彼此相差几乎100倍。这种极端的不平等，正是人们高呼农民负担的土地税超过其容忍程度的主要原因。人均0.532元的土地税显得很低，而这种不公平以及征税中“一分入库三分漏”的所谓陋规劣习，已给农民带来伤害。

如果以农民的收入指标——生产价值为根据来衡量，那么，土地税负担平均为14.76米尔，即每千元产值平均交14.76元的税。58个县中只有27个县低于这一平均值。最高的县是通城，达288.89米尔；最低的是宜昌，1.34米尔。通城是宜昌的215倍多。

11.估计68个县的税收总计为7,202，697元，平均只有18.77%用于教育，其中有14个县还低于这一平均值。本书教育应占35%—40%的建议，只有5个县实现，7个县超额实现了。

军费开支占县财政总预算的54.73%。68个县中有30个县预算的50%以上用于支付军费开支。这是一种非常状态，建议这笔费用在恢复和平和秩序后能转用于教育。

湖北省公立教育财政重建中的主要实际问题

由于笔者长期脱离实际环境，而且，事实上未来切实可行的规划，必须建立在更加全面的数据和进一步研究的基础之上，所以，我不打算在这里对湖北省公立教育财政的重建提出明确建议。

兹列举湖北省目前最亟待解决的问题如下：

1.与学校财政密切相关的问题

1.经济和社会调查

a.人口普查。湖北省人口的确切数字为多少?每个地理区、年龄组、行业各有多少人?

b.财富和收入。人民的财富和收入总额是多少?这些财富和收入是怎么分配的?

c.农业、工业和贸易的情况如何?

这些问题应该由省政府统筹，教育厅应该从教育的角度使数据覆盖周全。实业部要对这类项目进行资助，并且予以充分合作。

2.除了要对学校财政调查外，还要对学校做科学的调查

a.传统的管理结构是否确保高效，是否适合实际需要?

b.教学质量如何?

c.学校系统产品的质量如何?

d.教育工作者的培训和保护是否良好?

e.生产教育和农村教育能否有效推进?与建设部门配合方案的前景如何?

2.学校财政的调查

1.财政独立

a.学校财政控制的最有效管理结构是怎样的?需要对湖南、江苏等省现行结构的优缺点进行研究。

b.根据税务专家们推荐的税收标准来衡量，什么税是教育收入的最佳税源?从平稳而充足的原则与能力的原则相比较的角度看，在近期，盐税与烟酒税、契约税、卷烟税、营业税、屠宰税等比较起来，何者为优?从长远看，利用地价税、所得税和遗产税作为教育税源的前景如何?

c.根据国民政府现行的合法规定，应采取什么实际措施?

2.地方自主与集中控制

a.除了财力不足外，地方缺少支持公立教育的主动性的原因是什么?

b.是以县作为教育支持的一个单位好，还是都集中到省教育厅好?

3.国家扶助和省级扶助

a.在理论和实践两方面，湖北省能指望中央政府对本省的教育给与多少帮助?

b.在匪患后恢复的各县，公立教育的实际善后救济计划是怎样?

c.负担均等。测定各县支持教育的能力与负担的最正确方法是什么?如何才能在湖北省制定出一个均衡的方案?

4.税务制度的整体重建

a.据民政厅估计，经土地清册调查后，每年征收地价税的收益将为4，700万元。注352这笔税收，能否按1934年5月第二次全国财政会议的建议，拨出一部分用于教育，以替代不久即将废除的土地附加税和小额税?

b.即将于1935年通过的《五五宪草》，已写入所得税和遗产税应拨给教育使用，在预期其实现期间，教育工作者们应做些什么?

c.在五花八门的“杂项附加税和小额税”废除后，资助地方教育的近期计划是怎样的?

d.在这些税目被废除前，各县的各种教育税源能够如何简化?多种税源是否在保证平稳上比单一税源更好些?税率能否更简单公正?它们与征税成本和行政效率关系如何?

5.机会均等

a.由于湖北省近期无力承受学龄儿童全部入学的负担，那么在普及教育最终实行之前，可否制定一个计划，选择一批聪明儿童接受教育，使花的钱得到更好的回报呢?公平选拔能避免破坏民主原则的指责吗?评估手段能在什么程度上有助于解决这个问题?

b.能否继续让富人多交点学费而减免穷人的学费?怎样才能准确而公正地评定学生的家庭经济状况?能增加省级给成绩优秀而家境贫寒的学生的奖学金吗?各县也能实行这样的计划吗?

c.农民的子女和享有城市财富的人的子女之间是如何实现教育机会均等的?汉口应该把一部分财富献给全省人民，这种观念能否深入人心?

6.学校地产

a.在教育厅的督导下，现在有些县正在对学校地产和其他财产进行调查，最佳管理计划是怎样的?学校能指望从这项收入来源得到多少收益呢?

b.成百万亩的荒地和林地能否转用来建立农业和林业学校?

c.湖北省的寺庙财产有多少?把其中部分或整体转用于办教育的实际计划是怎样的?

d.将宗祠部分财产转用于办教育的实际计划是怎样的?

7.湖北学校系统还可申请一些法定收入

a.湖北可望从退赔的庚款中得到多少?能否按何荫棠博士建议将其总额6%用于农村教育的相应部分退给湖北?

b.原定用于修铁路的米税公债和交通部欠湖北的过期债务——到1930年，前者的本利之和已达2,051,000元，该款曾在财政部的控制下储存以备资助湖北的公营企业。后者的本利之和到1930年达到708,000元。省政府曾将这两项基金划为对教育的捐赠款。妨碍这两项基金回归学校系统的障碍是什么?就这件事有什么实际行动计划?注353

8.宣传活动。怎样才能激发公众对改进教育支持的持续兴趣?湖北省能否划出一个像河北省定县那样的实验区注354，来向人民展示现代教育的生产率呢?

9.教师的保障。一个湖北省教育工作者的科学的薪资明细表应该是怎样的?

10.教育不能等待。能否以一些稳定的税收作担保，通过发行公债来借款办教育?农民银行和合作社能在多大程度上资助教育?

11.如何消除教育支出中的浪费?以湖北省的实际情况看，什么才是真正的节约?

与教育经费支出相关的问题繁多，时间和篇幅不允许笔者一一尽述。

上面谈的全是当前的首要问题。笔者迄今收集到的这类数据，还不足以形成一套切实可行的建议。过去众多的纸上计划之所以失败，原因在于没有深入到问题的根源，有时考虑现实问题又过于理想化。这里我们建议湖北省教育厅设立一笔充足的基金，以便对教育支持和其他相关问题展开一次科学的研究。有理由相信此事能争取到国民政府以及国民经济委员会在财政和技术上的支持，并应该任命一个由教育专家和税务专家组成的班子，对上述问题进行调研。笔者相信这样一个工程项目，远期必将取得丰厚的回报。否则，含糊的建议、纸上的计划和纯粹的空喊，到头来都落得流风逝影。同样的恶性循环像甲子流年轮环无尽。富兰克林曾说过：“无劳则无获”；伟大的伯里克利曾说过：“承认贫穷并不可耻，贫穷而不去努力克服才是真正可羞的咧。”时至今日，此时此刻，正是着手行动的时候了！

图7 估算中国不同年龄段人口百分比之方法示意图

资料来源：

1.league of nations,international statistical yearbook,geneva,1933,table 3,p.30.

2.lord e.percy,the yearbook of education,1933,london:evans brothers,p.xcviii.

3与7.《统计月报》，第3卷第3期，1931年3月，第27页。

4.关于定县统计的详细资料，承蒙太平洋国际学会f.v.菲尔德先生提供。

5与6.《中国劳动年鉴》，北平社会调查所，1928年，第5页。

9与16.j1，表3。

表91 湖北省历年人口表

资料来源：a.此处是根据户籍普查核正的数据。

b.教育部采用的数据，加上了汉口的616，174人；《申报》，第d3页。

c.26，232，270人，加汉口的616，174人。内政部长的报告，《内政部公报》，第3卷第2期，1930年3月。

d.26,695,231人，包括汉口的569，444人。《民国的两年》，第413页。 （汉口的人口数可能采自两个来源的1928年不同月份的报告。）

e.几乎与“c”相同；可能是因为汉口人口的变化所致。教育厅：《最近湖北教育一览》，第一部分，第2页。

参考文献注355

1.书目、索引

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3.邰爽秋等：《1909—1929年教育论文索引》（修订版），上海：民智书局，1932年。

4.《人文月刊》期刊索引，上海：人文月刊社，第1—5卷。

2.年鉴

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2.《中国年鉴》或《第一次中国年鉴》，上海：商务印书馆，1925年，第一期，第82—145、587—588、622页。

▲ 3.ji ji year book, 1933.tokyo, japan.

4.league of nations.armaments year book, 1933.geneva.

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7.statesman’s year book, 1932. new york: macmillan.

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9.world almanac, the, 1933. new york: the world telegram.

10.教育部：《第一次中国教育年鉴》，上海：开明书店，1934年。

11.舒新城：《中国教育指南》，上海：商务印书馆，1925年、1926年。

3.数据主要来源

（一）教育统计数据来源

据中华职业教育社创办人黄炎培博士说，迄今见于政府文献的最早学校统计，可以追溯到《元史》。《元史》卷十四记载，1286年已有学校20，166所。卷十五载，1288年全国学校有24，400所。卷十六载，到1291年为21，300所。自现代学制建立以来，政府公布的有关学校的统计资料如下（1项除外）：

a.1907年，《第一次教育统计图表报告》。

b.1908年，《第二次教育统计图表报告》。

c.1909年，《第三次教育统计图表报告》。

d.1912—1913年度，《第一次教育统计图表报告》。

e.1913—1914年度，《第二次教育统计图表报告》。

f.1914—1915年度，《第三次教育统计图表报告》。

g.1915—1916年度，《第四次教育统计图表报告》。

h.1916—1917年度，《第五次教育统计图表报告》。

i.1922—1923年度，中华教育改进社：《中国教育统计概览》 （1922—1923年度），第16期公报，第2卷，北京，1923年。

j.1.《1929—1930年度全国初等教育概况》，南京：教育部，1932年4月。

j.2.《1928—1929年度全国中等教育概况》，1932年7月。

j.3.《1928—1929年度全国高等教育概况》，1931年11月。

j.4.《1928—1929年度全国社会教育概况》，1931年8月。

k.《1931—1932年度全国高等教育统计》，1933年7月。（1930—1931年度的其他数据未找到。）

（二）内部文件和通过通讯、问卷的回复和计算表格得到的零星数据

1.1909年以来期刊发表的关于中国教育财政的论文篇数表。

2.教育行政方面的优秀著作及其偏于教育财政主题的概况表。

3.自1912年以来，导致教育发展放慢的主要政治、军事和财政事件一览表。

4.关于教育未得到充分和稳定支持的证据和原因的数据来源（参见脚注）。

5.遣送学生出国留学的费用的估算

6.关于1900年以来全国及一些城市批发物价指数的数据。

7.1931—1932财政年度20省和5特别市的教育预算和总预算的计算表。

8.“chart your budget here.” compliments of a.j.nystrom and co., chicago, ill., u.s.a.

9.根据可资利用的数据制定的中国教师工资明细表。

10.1933—1934年度湖北省学校教育工作者每月薪资数额的频率分布。

11.1933—1934财政年度湖北省教育厅预算的百分比率分析。

12.a.62个国家教育经费和军事经费占其全国预算总额的百分比计算表。

12.b.exchange rates issued by the u.s.federal reserve board, october 10, 1933.

12.c.exchange rates of chinese mexican dollars in u.s.cents.

13.根据1929—1930年度的数据显示中国正规学校教育和社会成人扫盲教育所应承担的教育任务分量的示意图。

14.陕西省教育厅对1932年12月17日问卷的回复与数据。

15.教育部社会教育司就中央政府1928—1934年间教育预算问题所做的回复，1933年11月2日。

16.中华民国政府1933—1934年度国家预算，并与1932—1933年度相比较。

17.关于中国争取在专业领导下教育财政独立斗争的数据来源（参见脚注）。

18.自1912年以来中国债务的计算表和数据来源。

19.cheng, ronald.y.s.technical education or education for industry in england and its lesson for china. term paper, summer, 1932.

20.the cost of the u.s.federal government in seven charts, courtesy of the national association of manufacturers, summer，1933.

21.中文版湖北通志、10府志、69县志书目，华盛顿特区的美国国会图书馆藏。

22.湖北各县学款学田计算表。

23.清朝湖北各县岁入岁出计算表。

24.湖北省20年义务教育方案的概算。

25.相关系数运算数据表。

26.湖北全省各县生产总值计算表。

27.本书使用过的空白调查问卷。

（三）官方报告与公报

1.安徽省教育厅：《一年来之安徽教育》，安庆，1930年，第三部分和第3—4页。

2.行政院主计处：《民国二十年度（1931—1932）地方岁入岁出预算之概算》，1932年。

3.中央执行委员会：《党员留学调查录》，南京：中央党部，1931年。

4.张仲炘等纂：《湖北省通志》，武昌：湖北省政府出版局，第62卷第7部分等，1921年。

5.浙江省教育厅：《浙江省三年来教育概况》，1933年，第21—32页。

6.蒋维乔编：《江苏教育行政概况》，上海：商务印书馆，1924年，第73页。

7.《中国地质调查所报告》，截至 1932年第二、第三和第四次报告，北平。

8.《中国海关年度报告》，上海：中国海关，1895—1933年。

9.财政专家委员会：《税收政策报告》，南京：财政部，1929年（油印）。

10.林远村辑：《鄂省丁漕指掌》，1875年。

11.federal reserve board.statement for the press, october 10,1933.

12.第一次全国教育会议报告，上海:商务印书馆，1928年，第195—196、226、223—292、303、293—302、141、193—209、355—365页。

13.《福建省教育厅报告》，1930年7月。

14.福建省教育厅：《教育周刊》第10期，教育财政独立专刊，1928年12月11日，福州。

15.汉口特别市政府：《1929—1930财政年度汉口特别市市政统计年刊》，汉口，1930年，第348、353页。

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25.湖北省教育厅：《最近湖北教育一览》，武昌，1932年。

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33.湖北省财政厅：《湖北省各县21年度县地方岁入岁出预算表》，武昌，1932年。

34.江苏省教育厅：《江苏省最近教育概况》，南京，1930年，附录，第1页。

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39.财政部：《第18财政年度报告（1929年7月—1930年6月）》，1931年。

40.财政部：《1928年7月—1929年6月财政年度报告》，1930年。

41.财政部：《第19和20财政年度报告（1930年7月—1932年6月）》，1932年。

42.财政部：《第二次全国财政会议汇编》，南京，1928年，第616页。

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44.教育部：《教育部公报》第2卷第14期，1930年4月5日，第46页。

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