政治学的研究目前（1908年）正处于非常令人不满的境地。
乍看起来，关于最佳政体的大论战似乎已最后解决，代议民主政体高奏凯歌。四十年前，把一个大的现代国家的主权置于普选基础之上，至少在欧洲，仍然可被说成是一个从未成功地进行过的试验。确实，英国凭借1867年的“冒险行动” [1] ，成了当时唯一的一个实行民主和代议政体的欧洲大国。但是今天，一个以普选为基础的议会共和政体存在于法国，没有遭到重大的反对或抗议。意大利享有显然十分稳固的君主立宪制。奥地利刚宣布实行普选。就连德皇在1907年选举后也自称是一场普选运动的胜利的领导者，而不是神权的继承者。绝大多数俄国人强烈地希望有一个拥有最高权力的议会，而反动的杜马发现自己被形势不断向那个局面推进。最信奉教皇至上主义的罗马天主教徒要求给教皇管理教会财产的世俗权力，不再是作为理想的世界政府体系，而是作为在区区数平方英里意大利领土内为一个教会的领导人争取行动自由的应急手段，这个教会的几乎全体成员将始终是各立宪国家的选民。没有一个与十九世纪的共产主义运动和无政府主义运动相联系的非代议民主制建议曾获得公认，也未能以明确的建设性纲领姿态出现；而今天，几乎所有那些希望借助社会变革使现代科学工业成果分配得更公平的人，都对工人阶级的选举活动寄予希望。
然而，就在那些最全心全意地接受代议民主的国家里，政治家和政治研究者们似乎对他们的亲身体验迷惑不解，大失所望。美国在这方面进行了最持久的试验。他们的宪法已存在一又四分之一个世纪，尽管对宪法细节的不同解释曾引起争议甚至战争，但是宪法的原则几乎始终没有受到过挑战。但是，就一个英国观察者所能判断，没有一个美国人对其力量在联邦、州和市的政治中还在不断增强的选举“机器”感到满意。
在英国，不仅我们对代议民主的经验远远不及美国，而且我们的政治传统也倾向于使民主观念甚至在民主体制的运行下也迟迟得不到充分认可。然而，即便具体情况不同，英国最忠诚的民主主义者（如果他们与选举组织的细枝末节有密切关系）同样显示出一种在美国已变得更为明显的失望情绪。我曾经帮助进行过许多次议会竞选，也曾经在一连五次伦敦市议会选举中当过候选人。在上次竞选中，我听到我的两位游说者在谈论当天的工作时不约而同说了一句：“这事情真怪。”我在英国听到不少职业政治代理人说过同样的话，而这些人的效率却取决于他们实事求是地看待选举，不抱任何幻想。我对德国或意大利的竞选活动没有亲身体会，但是一年前当我和巴黎市议会的议员们谈话时，我从他们当中的某些人身上仿佛看到对民主选举制度的运行有幻想破灭的迹象。
在英美，人们还有这样一种感觉，似乎产生最伤脑筋问题的是社会的新生力量，而不是腐朽力量。在美国，选举“机器”表现最恶劣是在那些其人口、财富和能量代表着其余美国文明显然正在追求的目标的新的大城市里。在英国，对任何一个目光远大的人来说，老的渔港的猖獗的贿赂，或者大城市的传统的和为数可观的贪污，似乎都是些比较小和容易对付的弊端。更令人严重不安的是富豪和企业的最新花招、现代化的报纸、支配巨额工业资本积累的人的权力和手腕以及工人的有组织的政治热情，这些工人念过小学，居住在方圆数百英里的新的、卫生的、难以区别的郊区街道上。每过几年，就发明一种新的政治方法，这种方法如果行之有效，两党就都予以采用。政治就像踢足球，流行的战术不是制定规则的人期望的那些，而是球员发现能赖以取胜的那些，而人们隐约感到，他们的党最可能赖以获胜的权宜手段并不能把国家治理得最好。
更重要的是一种恐惧心理（往往表现在政治中发生新的问题之际），唯恐现行选举制度承受不住强化了的社会冲突的压力。英国人讨论关税问题、美国人讨论资本集中问题或德国人讨论社会民主问题，使用的论据不少都含有这种心理。人们说，只要不发生那些促使拥有财富和工业权力的人充分利用他们的机会的问题，普选就能运行得相当顺利。但是，如果哪一个现代国家的富人们认为，为了保证一项税率，或使一个托拉斯合法化，或反对一项没收性税，值得将他们的三分之一的收入捐献给一项政治基金，那么，任何一种已制定的《惩治贪污法》都休想阻止他们花这笔钱。如果他们这样做，还得学许多本领，而制造情绪和舆论的本领已达到登峰造极的地步，以致整个政治较量的状况今后将为之改观。任何一个现有的政党，除非大大增加其基金，或找到其他新的政治力量来源，都难保永远立于不败之地。
不过，以选举纯洁的名义呼吁贸易保护主义者、托拉斯提倡者以及社会主义者放弃他们的各种各样的运动，把政治局限在一些比较不太刺激的问题上，这种呼吁自然被充耳不闻。
还有，将选举权授予妇女的建议遭到了对自己的智力基础心中无数的政客们所特有的那种迟疑和规避。一个正在就民主的各项原则发表宏论的候选人在受到诘问时，觉得很难想出一个理由为继续剥夺妇女的选举权辩护。正因为如此，在1906年大选中，两大党获胜的候选人都发誓要支持妇女选举权。但是，当我撰写本书时，发誓的人当中有不少，可能是大多数，似乎正在竭力避免履行誓言的必要性。没有理由认为他们这些人极端不老实，他们对一个最后决定可能产生的结果的顾虑显然是真诚的。他们知道男女之间存在着某些差别，虽然他们并不明白这些差别是什么，也不懂它们怎样同选举权问题有关。但是，他们的疑虑甚至比誓言更加不牢固，在不久的将来，问题可能因一方坚决要求，另一方顺水推舟而了结。
这种对于明确政治论争中被当作业已解决的问题的未决感，由于种族问题日益紧迫而加重了。十八世纪和十九世纪初期欧美的民主斗争是由一些光为欧洲种族着想的人进行的。但是，1870年后，民主不断扩张，世界列强几乎都致力于掠夺热带属地，交通工具的改进使世界上所有的种族交往日益密切。老百姓如今发觉，至高无上的选举权实际上只属于一些起源于欧洲的民族（只有为数甚少的例外）。但是，代议原则的形式或历史似乎都没有任何东西可证明这种状况是正确的，也提不出任何东西来代替选举权作为政府的基础。老百姓也无法从民主国家给或不给非欧洲国民选举权这一实践中得出顺理成章的结论。例如，美国已悄悄地、几乎一致同意地放弃了黑人选举权的试验。在这件事上，由于西非黑人与北欧和西欧白人之间智力相差悬殊，问题是比较简单的，但是至今还没有认认真真去谋求新的解决办法。美国人在处理中国、日本和斯拉夫移民所引起的或统治菲律宾多种民族所产生的更微妙的种族问题时，显然大伤脑筋，左右为难。
英国及其殖民地在非白种移民和占领热带属地所产生的政治问题面前同样显得举棋不定。甚至当我们讨论亚洲各独立国家的政治前途时，例如“无代表权不纳税”的原则是否应被看作对它们适用，我们也不清楚。我们自己作为亚洲霸主的地位在很大程度上取决于中国和波斯的发展，这两个国家的人民在某些方面可以自称比我们聪明。当他们采用我们的工程、机械或军队体制时，我们深信不疑他们是在为自己做一件好事，尽管我们可能会担心他们在贸易上或军事上同我们对抗。但是，现在没有一个边沁的信徒急于把我们在政治体制方面的最新发明输出供亚洲国家普遍使用。我们听说波斯人已经成立了议会，正密切注视着他们的试验的发展，而对它可能产生的结果完全不作判断。我们帮助日本人维护他们作为一个立宪国家的独立，大多数英国人也隐隐地对中国进步分子争取民族独立和内部改良的愿望表示同情。然而，一个中国人问他是否应该投身于争取一个欧洲式议会的运动，我们当中却几乎没有人愿意给他明确的忠告。
在我们自己帝国内部，这种对我们政治原则限度的不确定性随时都会产生实际的灾难。比方，在非洲，居住在我们领地上的欧洲人与非欧洲人如卡非尔人、黑人、印度人、哥普特人或阿拉伯人之间的政治关系是按照与纳塔尔、巴苏陀兰、埃及或东非完全不同的方式处理的。在每一种情况下，体制上的差别不是由于当地问题的性质而是由于历史的偶然，随时随地都可能因为欧洲人侵犯英国政府保留给非欧洲人的权利，或者因为非欧洲人起来造反而出乱子。黑人和白人都因为内罗毕实施一条法律，德班实施另一条法律而恼火。
当然，这种情况就印度来说最为危险。在二三个世代内，一位普通的英国自由党人对印度政治迟迟不作决定，因为他认为我们是在教育印度人进行自治，到时候他们都会投票赞成建立印度议会。现在，他已逐渐懂得，印度有许许多多种族，那些种族本身之间的一些最重要的差别，以及每一个种族与我们自己之间的差别，都不是教育所能消除的。他所尊敬的人告诉他说，这个事实使得适合英国的代议制绝对不适合印度，因此他只好继续战战兢兢地为三亿人的永久专制统治负责，时不时记起这些人或他们的邻人中的一些人可能有比他自己明确得多的政治观念，他最后也许必须为一个他一点都不希望保持的政权作斗争。
与此同时，印度问题的存在使英国自由党人下意识地放松了对国内问题的民主原则的掌握。报纸、杂志和轮船不断使印度对他变得更为真实；要不是他默认了不给拉其普特人、孟加拉人和印度祆教徒选举权的决定，那他对于波兰移民或伦敦“住旅馆”选民应该有选举权的信念就会更加坚定明确。
当然，我们不能指望讲究实惠的政治家们仅仅因为有一种不安的感觉，觉得竞争的规则需要重申，可能还需要重订，就在运动中途停顿下来。但是，竞选的胜负不会把一个国家的政治责任消耗干净，可能从来没有一个时候像现在这样更迫切需要把各项政治原则公正地予以检查。迄今为止，促进政治思考的主要动力是战争和革命，是希腊城邦反对波斯人的斗争以及城邦内部争夺霸权的灾难性斗争，或者是十六世纪和十七世纪的宗教战争以及十八世纪的美国独立战争和法国革命。然而，到目前为止，当代欧洲突出的社会事件是各项伟大运动的失败而非胜利；俄国由于改良者当中根深蒂固的知识分子的倾轧以及现代化武器和交通工具使无论多么暴虐腐败的政府都占有军事优势而明显地使忠诚和勇气付诸流水；德国社会民主党人被宗教和爱国主义的势力以及他们自己的信条一无结果所挫败；美国接连出现的民主浪潮在资本掌握的政权下显得软弱无力。
但是，失败和迷惑可能像最成功的革命一样向人们提出严肃思考的要求，这种要求目前正在许多方面得到满足。政治经验以前所未有的严密性和精确性被记录下来并加以研究。以往的政治活动史不是交给学者去关起门来研究，而是成为有组织的、分工精细的课题。当前许多新的政治发展，如澳大利亚联邦、瑞士的公民投票、德国的公共财政、英美的政党制度以及其他无数事例，都在行销全球各大学的专门论著和技术性杂志中不断获得记录、讨论和比较。
对一个一二百年前的政治思想家来说，现在唯一缺少的一种研究方式，是按照政治与人性的关系来研究政治。过去时代的思想家，从柏拉图、边沁到米尔，都对人性有独到的看法，并把那些看法作为思考政治的基础。但是，现代的政治学论文，无论探讨制度也好，讨论财政也好，没有一篇具有像边沁的《道德与立法原则》那样的开场白：“大自然把人类置于痛苦和快乐两位主宰的统治之下”，也没有一篇具有像纳索·西尼尔的《政治经济学》那样的“大前提”：“人人都想以尽可能少的牺牲获得更多的财富。”在大多数作品里，人们甚至无从知道作者到底是否有意识地拥有任何人性的概念。
要懂得这种情况如何发生，是很容易的。政治学的过于自信的表白在十九世纪上叶遭到公认的失败以后，刚刚开始恢复一些威信。边沁的功利主义在取代天赋权利和法学家的盲目传统，成为全欧洲无数法制改革和体制改革的基础以后，由于普通老百姓不相信快乐和痛苦是人类动机的唯一源泉而夭折了。大学和报纸的“古典”政治经济学以及麦卡洛克、西尼尔和惠特利大主教的政治经济学企图从人性的“少数简单原则”推断整个工业体制，其下场甚至更惨。它被等同于维多利亚女王统治前半期富人们企图赖以使劳动人民相信生活中好东西分配的任何变动“在科学上俱属不可能”的浅薄的教条主义。马克思、拉斯金和卡莱尔 [2] 善于讽刺挖苦，他们用来慢慢地迫使报纸放弃“政治经济法则”（这些法则从1815至1870年像大腹便便的警察那样屹立着保护地租和利润）的方法至今尚未被人们忘怀。
正当反对“政治经济学”的斗争进行得热火朝天的时候，达尔文的《物种起源》展现了一个世界，其中那“少数简单原则”似乎有点荒唐，迄今还没有任何东西取代它们。确实，赫伯特·斯宾塞先生企图把他从生物进化史仓促得出的结论变成他本人的一门完整的社会学，并宣扬一种“仁慈的私人战争” [3] ，把这场战争完全等同于1884年在英国小店主中流行的那种程度的生意竞争。斯宾塞先生甚至没有获得报纸的全心全意的支持；但是就他的体系广为流传来说，它有助于进一步使任何使政治学与人性研究相结合的企图声名扫地。
因此，目前差不多所有研究政治的人都分析体制而避免分析人。诚然，自从人类进化学说创始以来，心理学家研究人性的工作有了巨大的进展，但是这个进展过程并没有影响政治研究，也没有受政治研究的影响。现代的心理学教科书充满了无数从家庭、学校、医院以及心理实验室汲取的例证，但是对政治几乎只字不提。确实，新兴的社会学教授们正在开始不仅按照人性与家庭、宗教和工业的关系，而且还按照人性与某些政治制度的关系来研究人性。然而，社会学对政治学的影响至今仍微乎其微。
我个人认为，这种把政治研究同人性研究割裂开来的倾向只是思想史上一个短暂的阶段，在这个阶段延续期间，它对政治学以及政治行为的影响很可能是有害的，已经有迹象表明这个阶段行将结束。
常有人说，如果工作要做得彻底，道德科学必须像自然科学一样有分工。但是这种分工事实上是办不到的。政治研究者必然会自觉或不自觉地形成一种人性概念，自觉性越差，越可能被这种概念支配。如果他本人有丰富的政治生活经验，他的不自觉的假设可能是有用的；如果没有的话，那它们肯定会使人误入歧途。例如，罗斯福先生论《美国人的理想》这本小册子是有用的，因为当他考虑到政治中的人时，他考虑的是他所熟知的政治家。读过这本书的人会感到美国大学教授们所写的许多更系统地论述政治的书是无用的，就因为作者们谈论的是些抽象的人，这些人是按照他们所觉察不到的、从未以经验或研究核实过的假设形成的。
在涉及人的行为的其他学科中，研究所做之事与研究做该事之人之间是没有区分的。在犯罪学方面，比卡利亚和边沁早就指出，那种把罪行的分类同对犯人的研究割裂开来的法理学是多么危险。他们所掌握的人性概念已被进化心理学取代，但是诸如隆勃罗梭这样的现代思想家已把新的心理学用来为一种新的和富有成效的犯罪学服务。
还有在教育学方面，洛克、卢梭、赫伯特以及博学多才的边沁都把他们的教育理论建立在人性概念之上。这些概念和作为他们的政治理论基础的概念是一样的，而且都受现代知识的影响。在短短一个时期内，就连英国师范学院的教师们也打算像在政治中一样把研究人的体制同研究人性区分开来。在这个时期内，教学方法的讲授与教育理论的讲授各行其是。前者仅仅成为最佳学校的组织和教学的叙述和比较，后者则是孔美纽斯、洛克或卢梭等经典作家的解说，偶尔也穿插些评论和批评；它们酷似那些关于亚里士多德、霍布斯、洛克和卢梭的非正式讲话，这些讲话冠以政治理论的名义，在我当年在牛津大学攻读古典文学时构成了一个非常有趣的插曲。但是，虽然牛津讲座依然故我，师范学院关于教育理论的讲授却开始发生变化，同医科学生培养中发生的变化一样巨大，解剖学的教师们不再讲解权威人士的经典著作，而是开始自己负起责任，最充分地说明他们所掌握的有关人体构造的因素。
这个变化的原因显然是：牛津大学的政治理论讲师往往不是政治家，师范学院的教学理论讲师却无一不是教师，对他们来说，任何新知识能否有助于他们的工作是个至关重要的问题。因此，人们发现，在威廉·詹姆斯、劳埃德·摩根和斯坦利·霍尔等教授的领导下，一门进步的教育科学正在蓬勃发展，它一方面研究各种类型的学校组织和方法，一方面刻意从专门实验、内省以及其他学科了解儿童的真实情况。
以现代心理学为基础的现代教育学已经对其教师受过专业训练的学校发生影响。教育学的事例逐年增加，它已经避免在沉闷的授课上浪费许多时间，已经使数以千计的教师对工作有了新的认识，并且使千千万万儿童增进了知识和快乐。
我写本书是为了说明：政治学状况的相应改变是可能的。在庞大的大学人员队伍里，一批数量不断增加的政治学教授和政治研究者在孜孜不倦地埋头工作。我不由地想到，随着岁月的流逝，他们当中更多的人将会求助于那种作为道德科学老伙伴的对人的研究。在每一个大城市中，许许多多人由于希望获得比目前的政治论战更使人满意的东西而在晚上聚会。他们有他们自己的非正式的领导和老师，在这些人身上，已能看出对提供的替换办法表示不耐烦，这些办法要么是单纯将现行各种机制作比较，要么是奢谈社会主义或个人主义、民主主义或贵族主义对人的合适性，而人的天性则被认为理所当然。
如果拙著为任何正式的或非正式的思想家所阅读，我将极力主张：对政治中的人性的研究工作如果由许多饱学之士通力进行，不仅会加深和拓宽我们对政治体制的知识，而且还会打开一个未被发掘过的政治创造力的宝库。
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[1] 指1867年英国第二个选举法修正案通过。——译者
[2] 卡莱尔（1795—1881）：英国作家、评论家、历史家。——译者
[3] 《人对国家》第69页。“仁慈的私人战争使一个人拼命从另一个人的肩膀爬上去。”
