▲分民之牧
《舜典》：肇（始也）十有二州。
朱熹曰：“中古之地但为九州，曰冀、兖、青、徐、荆、扬、豫、梁、雍，禹治水作贡，亦因其旧。及舜即位，以冀、青地广，始分冀东恒山之地为并州，其东北医无闾之地为幽州，又分青之东北、辽东等处为营州，而冀州止有河内之地，今河东一路是也。”
咨十有二牧曰：“食哉惟时，柔远能迩，惇（厚也）德（有德之人）允（信也）元（仁厚之人）而难（拒绝也）任人（包藏凶恶之人），蛮夷率服。”
朱熹曰：“牧养民之官十二，牧十二州之牧也。舜言足食之道惟在于不违农时也，柔者宽而抚之也，能者扰而习之也，远近之势如此，先其略而后其详也，又言当厚有德信仁人而拒奸恶，凡此五者处之各得其宜，则不特中国顺治，虽蛮夷之国亦相率而服从矣。”
臣按：有虞之世分天下为十二州，每州设一牧以分治之，在内则统之以四岳，亦犹百揆统在廷之庶官也。盖帝王之治，内外相维、大小相承，分而理之使其有条序而不乱，合而一之使其有统摄而归一，所以为此者不过安养斯民而已。故舜咨十二牧首以民食为言，盖以国之所以为国者民也，民之所以有生者食也，然欲民之得食在乎不违农时，农不失时则得以尽力田亩，而仰事俯育之有余，而公私咸给矣，不然，则非但民不得以为民而国亦不得以为国矣。然欲吾民之得其所，又在乎所用之得其人，苟非受民牧之寄者，所厚者皆有德之人、所信者皆仁厚之士，而包藏凶恶之人皆知所以拒而绝之，不使之得以预吾政临吾民焉，虽有仁心仁闻而民不被其泽矣。是以人君为治必择牧民之长，而又使其长择其所用以分牧之人，一处不得其人则一处之民受其害，必无一处之不得其人，使家家皆有衣食之资，岁岁不违耕作之候，则家给人足而礼义兴行，协气嘉生，薰为太和，而唐虞雍熙泰和之治不外是矣。
《禹贡》：禹敷（分也）土（分别土地以为九州），随山刊木，奠（定也）高山大川。冀州，济、河惟兖州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮、海惟扬州，荆及衡阳惟荆州，荆、河惟豫州，华阳、黑水惟梁州，黑水、西河惟雍州。
郑樵曰：“州县之设有时而更，山川之形千古不易，所以《禹贡》分州必以山川定疆界，使兖州可移而济、河之兖州不能移，使梁州可迁而华阳、黑水之梁州不能迁，是故《禹贡》为万世不易之书。后世之为史者主于州县，故州县移易而其书遂废矣。”
臣按：舜以前皆为九州，至舜乃肇为十二州，盖禹治水敷土在肇十二州之前，时犹九州也。其后禹复并为九州，商因之，观《左传》所谓“昔夏之方有德也，九牧贡金”，及《商颂》所谓“帝命式于九围”可见矣。
《周官》：内有百揆、四岳，外有州牧、侯伯。
蔡沈曰：“百揆无所不总者，四岳总其方岳者，州牧各总其州者，侯伯次州牧而总诸侯者也。”
臣按：唐虞之世设百揆以统内之庶官，设四岳以统外之州牧。州牧之分任者既各以其事功而上于四岳，四岳又总以各牧之所上者以归于百揆，此体统所以归于一而不紊也。
《尔雅》：两河间曰冀州，河南曰豫州，河西曰雍州，汉南曰荆州，江南曰扬州，济河间曰兖州，济东曰徐州，燕曰幽州，齐曰营州。孙炎曰：“《尔雅》与《禹贡》《职方》皆不同，疑殷制。”
《大雅嵩高》诗篇序曰：尹吉甫美宣王也。天下复平，能建国、亲诸侯，褒赏申伯焉。其首章曰：嵩高维岳，骏（大也）极于天。维岳降神，生甫（甫侯也）及申（申伯也）。维申及甫，维周之翰（干也）。四国于蕃（蔽也），四方于宣。
朱熹曰：“宣王之舅申伯出封于谢而尹吉甫作诗以送之，言岳山高大而降其神灵和气以生甫侯、申伯，实能为周之桢干，屏蔽而宣其德泽于天下也。”
臣按：人君建国以为国之桢干，实欲资之以为京师之屏蔽而宣布王者之德泽也。三代以前则列爵分土以为国家蕃翰，自秦罢侯置守，所以为国蕃翰者藩服州郡而已。
《春秋公羊传》：自陕而东者周公主之，自陕而西者召公主之（隐公五年）。
朱熹曰：“文王辟国浸广，于是徙都于丰而分岐周故地，以为周公旦、召公奭之采邑，且使周公为政于国中而召公宣布于诸侯。”臣按：陕，古弘农地，盖在今河南陕州也。
《周礼》：职方氏掌天下之图，乃辨九州之国使同贯利，东南曰扬州，正南曰荆州，河南曰豫州，正东曰青州，河东曰兖州，正西曰雍州，东北曰幽州，河内曰冀州，正北曰并州。
刘彝曰：“乃辨九州之国使同贯利者，四方之人民好恶之不同，财用有无之不等，必周知其利害，贯而通之，使有无之相易也、善恶之相济也，一天下之财用养天下之人民，谓同享其利焉。”
臣按：古者言九州者有三，《禹贡》之冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍，夏制也；《尔雅》之冀、幽、营、兖、徐、扬、荆、豫、雍，商制也；《职方》之扬、荆、豫、青、兖、雍、幽、冀、并，周制也。商有幽、营而无《禹贡》之青、梁，周有幽、并而无《禹贡》之徐、梁，此三代九州之不同也。然此皆三代以前封建之制也，后世郡县亦不异焉。夫以人君中天下而立定四海之民，万方如此其大也，四海如此其远也，亿兆如此其众也，人君以一人之身必欲周知而遍以及焉，非细析而总会之，分其肢而解其节，提其纲而挈其领，使如身之使臂、臂之使指，安能一一中其理、处处得其所哉？此古今为治者既分以州县，必统以藩服，使其上下相承，彼此相维，以为久安长治之基也。
《王制》：千里之外设方伯，五国以为属，属有长；十国以为连，连有帅；三十国以为卒，卒有正；二百一十国以为州，州有伯。八州八伯、五十六正、百六十八帅、三百三十六长。八伯各以其属属于天子之老，二人分天下以为左右曰二伯。
陈澔曰：“自陕以东周公主之，自陕以西召公主之，此即天子之上公分主天下之侯国也。八伯为八州之伯，二伯则天下之伯也。”
徐自明曰：“先王众建诸侯而设方伯、连帅之职，或以子男附庸之属不能专达于天子，故贡赋、朝聘之数悉使之听命于牧伯，此特其一节耳。夫先王举天下以封建诸侯而缺然，无所纪纲于其间则强弱有以相吞而大小无以相维，甚非经久长治之策也。盖方伯、连帅之设所谓褒表功德，关诸盛衰，深根固本为不可拔者也，其所系大矣哉。”
臣按：先王之世封建之制行，故其中又设为方伯、连帅以监临而总督之，后世立为郡县于其间，又分属于各道，制虽不尽同而亦其遗意欤。
《汉地理志》：武帝开地斥境，南置交趾、北置朔方之州，兼徐、梁、幽，并夏周之制，改雍曰凉、改梁曰益，凡十三部：曰豫州（部颍川、汝南、沛凡三郡，梁、鲁二国），曰冀州（部魏、巨鹿、常山、清河四郡，赵、广平、真定、中山、信都、河间凡六国），曰兖州（部陈留、山阳、济阴、泰山、东郡凡五郡，城阳、淮阳、东平凡三国），曰徐州（部琅邪、东海、临淮凡三郡，泗水、广陵、楚凡三国），曰青州（部平原、千乘、济南、北海、东莱、齐凡六郡，菑川、胶东、高密凡三国），曰荆州（部南阳、江夏、桂阳、武陵、零陵、南郡凡六郡，长沙一国），曰扬州（部庐江、九江、会稽、丹阳、豫章凡六郡，六安一国），曰益州（部汉中、广汉、武都、犍为、越巂、益州、牂牁、蜀凡六郡），曰凉州（部陇西、金城、天水、武威、张掖、酒泉、敦煌、五原、云中、定襄、雁门、上郡凡九郡），曰幽州（部勃海、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、玄菟、乐浪、涿、代凡十郡，广阳一国），曰交州（部南阳、郁林、苍梧、交、合浦、九真、日南七郡），曰并州（部太原、上党、西河、朔方凡四郡）。
臣按：自汉以来分部牧民之始，汉十三部，部各有郡、国，郡天子亲理，命守治之，国分封诸侯王，置相以为之治也。汉分天下为十三部而在关中者则属司隶校尉部，京兆、扶风、冯翊、弘农、河内、河南、河东凡七郡，在征和以前司隶所统，亦有刺史察之，后乃除焉。今制分天下为十三布政司而两京畿则直隶府部，亦此意也。
唐太宗贞观元年，帝以民少吏多，悉并省之，因山川形便分为十道，曰关内（古雍州之地，汉京兆、冯翊、扶风、北地、安定、上郡及弘农、陇西、五原、西河、云中之境）、曰河南（古豫、兖、青、徐之域，汉河南、弘农、颍川、汝南、陈留、沛、泰山、济阴、济南、东莱、齐国、山阳、东海、琅邪、北海、千乘、东郡及梁、楚、鲁国、东平、城阳、淮阳、菑川、高密、泗水、平原勃海之境）、曰河东（古冀州之域，汉河东、太原、上党、西河、雁门、代郡及钜鹿、赵国、常山、广平国之地）、曰河北（古幽、冀二州之域，汉河内、魏、勃海、清河、平原、常山、上谷、涿、渔阳、右北平、辽西、真定、中山、信都、河间、广阳等郡国，又参有东郡、河东、上党、钜鹿之地）、曰山南（古荆、梁二州之域，汉南郡、武陵、巴郡、汉中、南阳及江夏等郡之地）、曰陇右（古雍、梁二州之域，汉天水、武都、陇西、金城、武威、张掖、酒泉、敦煌等郡）、曰淮南（古扬州之域，汉九江、庐江、江夏等郡，广陵、六安国及南阳、汝南、临淮之境）、曰江南（古扬州南境，汉丹阳、会稽、豫章、庐江、零陵、桂阳等郡，长沙国及牂牁、江夏、南郡，福、建、汀、漳）、曰剑南（古梁州之域，汉蜀都、广汉、犍为、越巂、牂牁、巴郡之地）、曰岭南（古扬州之南境，汉南海、郁林、苍梧、珠崖、儋耳、交趾、合浦、九真、日南等郡）。
臣按：此后世因山川形便分道始此。
宋太宗分天下为十五路，仁宗析为十八路，神宗又析为二十三路，曰京东东西（东路今山东之济南、青、登、莱四府，南直隶之邳州；西路今河南之归德、睢二州及太康县，山东之兖州府，南直隶之徐州）、曰京西南北（南路今湖广之襄阳府，随、安陆二州，河南之南阳府；北路今河南之河南、汝宁二府，许、郑、陈、汝四州及孟、汜水、河阴三县，南直隶之颍州，北直隶之滑、胙城二县）、曰河北东西（东路今北直隶之大名、河间二府，冀、霸二州及成安、清河、保定、容城、雄五县，山东之东昌府，武定、德、滨三州；西路今北直隶之真定、顺德、广平、保定四府及浚县，河南之彰德、怀庆、卫辉三府）、曰河东（今山西之太原、平阳二府，泽、潞、汾、辽、沁五州，陕西之葭州及吴堡、神木、府谷三县）、曰陕西二路（永兴军路今陕西之西安、延安、庆阳三府，河南之陕州，山西之蒲、解二州及平陆县，湖广之上津县；秦凤路今陕西之凤翔、临洮、巩昌、平凉四府，河、岷、洮三州）、曰两浙二路（西路今南直隶镇江、常、苏、松江四府，浙江之杭、严、嘉兴、湖四府；东路今浙江之绍兴、宁波、台、温、金华、衢、处七府）、曰淮南东西（东路今南直隶之扬、淮安二府，滁、宿、泗三州及五河、亳二县，河南之永城、鹿邑二县；西路今南直隶之凤阳、庐、安庆三府，河南之光州，湖广之黄州）、曰江南东西（东路今应天府及直隶之太平、池、徽、宁国五府，广德州，江西之饶、广信、抚、建昌四府；西路今江西之南昌、瑞、袁、吉安、临江、九江、南康、赣、南安九府，湖广之兴国州）、曰荆湖南北（北路今湖广之武昌、汉阳、岳、常德、德安、荆、辰七府，沔阳、靖二州；南路今湖广之长沙、衡、永、宝庆四府，郴州，广西之全州）、曰成都等四路（成都府路今四川之成都府，眉、嘉定、雅三州及黎州安抚司；潼川府路今四川之叙、顺庆二府，潼川、泸、合三州及资、金堂、荣三县；利州路今四川之保宁府、蓬州及龙州宣抚司，陕西之汉中府、阶州及西河、成、文三县；夔州府路今四川之重庆、夔二府及播州宣慰司，湖广之施州卫，贵州之思州府）、曰福建（今福建之福、泉、兴化、漳、建、延平、邵武、汀八府）、曰广南东西（东路今广东之广、肇庆、韶南、雄、惠、潮六府，广西之富川、贺县；西路今广西之桂林、平乐、柳、庆远、浔、梧、南宁、太平八府，广东高、雷、廉、琼四府）、曰燕山府（今顺天府及北直隶之永平府，易、隆庆、保安三州，山西之大同府，此地宋时属辽金）。
臣按：自汉分天下为十三部，设部刺史，后改为州牧，唐分天下为十五道，宋始分为十五路，继为十八路，后又析为二十三路，皆因山川形便设为藩服，以分统天下郡县吏民。本朝内有两京，畿外有十三布政司，畿内郡县亲领于六部，故曰直隶而有南北之分，惟两京府南曰应天、北曰顺天，在天子辇毂下，与内诸司相颉颃，不以直隶称，其十三布政司曰浙江、曰江西、曰湖广、曰福建、曰广东、曰广西、曰四川、曰云南、曰河南、曰陕西、曰山东、曰山西、曰贵州（国初止十二布政司，后革思州宣慰司，以其地并贵州升为布政司，永乐初平安南，又立交趾布政司，未几罢之），其因山川分疆域，比前代尤为得中焉。臣尝因是而通论之，天地之间而人生焉，天虽无所不包而地则必有远近，人君中天地而立为生民之主，民生近地者举目而可见，闻声而即至，百步之外则视有所不及矣，一里之外则呼有所不闻矣，是以人君必随地势之所至、民生之所在立为君长以临莅保养之，由近而及远，用大而统小，自中而制乎外，合外以奉乎中。譬则人之一身焉，上必有首以为众体之尊，自是而下分为肢体，肢体之下又有臂有指焉，上焉以卫乎首，次焉以为耳目口鼻之用，外焉以修饰乎发肤，内焉以承附乎脏腑，夫然则彼此应援，血气周流而一身得其安矣。人君于民何以异此？夫人君以一人之身虽曰居尊以临卑，然实以寡而御众，以理言固可以一人统，以势言则不能以一人周也，是以为治者既建国立都以宅中图治，又必随地形因民俗众为郡国邑里以分理之。然散必有所以联之之方，分必有所以合之之处，于是乎又因山川之形便、据地理之总会，建为州牧方伯之职，以提纲而挈领、承流而宣化，使上之政教有所承传以代之下宣、下之心志有所敷奏而代之上达。此唐虞三代之制皆有九州十二州之设，而汉唐宋之世因之而分部设道也欤。
以上论分民之牧
▲询民之瘼
《诗皇皇者华》其首章曰：皇皇（犹煌煌也）者华（草木之华），于彼原隰（高平曰原，下湿曰隰）。駪駪（众多疾行之貌）征夫（使臣与其属也），每怀（思也）靡及。其二章曰：我马维驹，六辔如濡（鲜泽也）。载驰载驱，周（遍也）爰（于也）咨诹（访问）。
程颐曰：“遣使四方以观省风俗，采察善恶，访问疾苦，宣道化于天下，故为使者惟虑不能宣道也。”
朱熹曰：“此遣使臣之诗也。君之使臣固欲其宣上德而达下情，而臣之受命亦惟恐其无以副君之意也。使臣自以每怀靡及，故广询博访，以补其不及而尽其职也。程子曰：‘咨访，使臣之大务。’”
欧阳修曰：“周详访问以博采广闻，不徒将一事而出也。”
辅广曰：“每怀靡及者心也，诹谋度询者事也，有是心则有是事矣。程子之意，盖谓人君正以耳目不得与远民相接，故遣使以宣己意而通下情，为之使者岂可不咨访以副君意哉？”
臣按：三代盛时既列爵分土以分牧于天下，而又特遣使臣循行四方，诹谋询度以求民隐、察民瘼，此下民所以无隐情而王政罔有阙遗也欤。
《周礼》：掸人（主掸序王意以语天下）掌诵王志、道国之政事，以巡天下之邦国而语（谕说也）之，使万民和悦而正王面（犹向也，使民心晓而正向王）。
郑玄曰：“道犹言也，以王之志与政事谕说诸侯，使不迷惑。”
臣按：王者处九重之上，其去民也有千万里之远焉，王之心志所在，下人何从而知之哉？故设为掸人之官，巡邦国之内，使之探王志之所在为之诵说以晓谕夫天下之人，俾其在闾阎之下者如在殿陛之间，处万里之远者如在跬步之近，亲闻玉音之謦咳，亲面天威之严穆，上无隔绝之势，下无阻阏之情。故凡一号令之颁、一政事之举，莫不晓然于心、欣然于色而知上之人志向在此也，是以诏之无不信、行之无不从。
《礼记》：天子使其大夫为三监，监于方伯之国，国三人。
方悫曰：“方伯专征于一方，其权实重焉，天子不可不大为之防。每国三人故谓之三监，不使卿为之，止使大夫为之，以见天子之尊，虽使其大夫固足以制于方伯故也。”
臣按：先儒谓方伯者天子所任以总乎外者也，又有监以临之，盖方伯权重则易专，大夫位卑则不敢肆，此小大相维、内外相统之微意。今制分天下为十三布政司，每岁遣监察御史往巡其地，盖得古人此意。
秦以御史监理诸郡，谓之监察御史。汉惠帝三年，遣御史监三辅郡，察词讼，所察之事凡九条，监者二岁更之，常以十月奏事、十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督察监察御史。武帝元封元年，御史止不复监。
臣按：御史之设于周而加以监察之名则始于秦，而汉因之，盖设此官以监郡邑及察其官吏也。自武帝置郡刺史不复用监，直至我朝，乃复遣监察御史巡按天下藩服。
武帝元狩元年，遣谒者巡行天下，诏曰：“朕嘉孝弟力田，哀夫老毛、孤寡、鳏独或匮于衣食，甚怜闵焉。其遣谒者巡行天下，存问致赐，曰皇帝使谒者赐县三老孝者帛人五匹，乡三老弟者力田帛人三匹，九十以上及鳏寡孤独帛人二匹、絮三斤，八十以上米人三石，有冤失职，使者以闻，县乡即赐无赘聚。”
臣按：汉去古未远，所以惠赐元元者犹存古意，往往留意于孝弟力田、存恤其鳏寡孤独，失职者得以叙复，冤枉者得以伸诉。至其末章所谓“县乡即赐无赘聚”，尤切中后世有司之弊。当是之时，诏令之颁无有虚文，恩典之施皆有实惠，使者衔命所至，有如旱暵而得时雨也。
元狩六年，遣博士大等六人分循行天下，存问鳏寡、废疾，无以自振业者贷与之，谕三老孝弟以为民师，举独行之君子征诣行在所，详问隐处亡（无同）位及冤失职、奸猾为害、野荒治苛者，举奏郡国有所以为便者，上丞相御史以闻。
臣按：汉世既有郡国守相以牧民，而又州设部刺史以监之，然犹恐其守相之不得其人而部使者之不举其职也，时遣在廷之臣分循天下，存问无告、振贷贫困、伸理冤抑、举用人才、黜陟官吏、考察吏治、观览风俗。今制既岁遣御史出巡天下藩服而又时遣大臣巡抚，即汉人此意。
元鼎二年，又遣博士中等循行，诏曰：“仁不异远，义不辞难。今京师虽未为丰年，山林池泽之饶与民共之，今水潦移于江南，迫隆冬至，朕惧其饥寒不活，江南之地火耕水耨，方下巴蜀之粟致之江陵，遣博士中等分循行谕告，所抵无令重困吏民，有振救饥民免其厄者，具举以闻。”
臣按：博士之官，通经学古者也，汉朝遣使分循天下，岂无理政事、司宪法之臣而必用儒生哉？盖汉人本经术以为治，其政法虽不能纯如三代，然犹有古人尚德不尚刑之遗意，故其诏书所下颛颛然多以教化仁政为言，略不及于法令征赋，此三代以后之治所以汉世为独优欤。
元封五年，置刺史掌诏六条察州，凡十三部焉。汉制，刺史以六条问事，非条所问即不省，一条强宗豪右田宅逾制，以强陵弱，以众暴寡；二条二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁谄牟利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰刻暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言；四条二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条二千石子弟怙恃荣势，请托所监；六条二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令。
臣按：汉每郡置刺史以六条察州，盖汉郡最大其一郡可以当今之布政司一，其刺史以六条问事，所监临之州其官吏人民有犯在六条者即举问之，亦犹今以御史监察天下藩臬也。然今制御史出巡一方，凡事无不在所省察，非若汉人非条所问不省也；一岁一易，非若汉人居部九岁也。盖天下之事几无穷，人情之变诈不一，限条而问则所遗多矣，况人之相与久则玩，玩则狎，狎则法有不能尽行者矣。此我朝遣御史监察天下藩服，每岁一易焉而无事不在所问，盖得中制而万世所当法者也。
宣帝诏曰：“朕惟耆老之人发齿堕落，血气衰微，亦亡（无同）暴虐之心，今或罹文法拘执囹圄，不终天命，朕甚怜之。自今以来，诸年八十以上，非诬告杀伤人，佗皆勿坐。遣太中大夫疆等十二人循行天下，存问鳏寡，览观风俗，察吏治得失，举茂材异伦之士。”
臣按：宣帝遣使赍此诏循行天下，专以耆老犯法为言，至末乃及存问鳏寡、览观风俗、察吏治得失、举茂材异伦之士，盖宣帝虽以励精严察为治，然所举行者皆仁厚之政，此则汉人之家法也。
元帝初元元年，诏曰：“间者地数动而未静，惧于天地之戒不知所繇。方田作时，朕忧蒸庶之失业，临遣光禄大夫褒等十二人循行天下，存问耆老、鳏寡、孤独、困乏失职之民，延登贤俊，招显侧陋，因览风俗之化，相、守二千石诚能正躬劳力，宣民教化以亲万姓，则六合之内和亲庶几乎无忧矣。”
又建昭四年，诏曰：“朕承先帝之休烈，夙夜栗栗，惧不克任。间者阴阳不调，五行失序，百姓饥馑，惟蒸庶之失业，临遣谏大夫博士赏等二十一人循行天下，存问耆老、鳏寡、孤独、乏困、失职之人，举茂材特立之士，相将九卿其帅意毋怠。”
臣按：元帝此二诏皆是因灾异遣使循行天下也，其后成帝建始三年遣谏大夫林、鸿嘉元年遣谏大夫理、永始二年遣太中大夫嘉、绥和二年遣光禄大夫，亦皆是因灾异而遣使问孤老、录冤狱、蠲逋贷、闵疾苦、举幽隐、除贪暴，免被灾者租赋，给疫死者棺钱，凡此皆仁者之政。人君居富贵安乐之地而知畏天灾、悲人穷，则必兢兢戒谨，不敢少有恣肆，是以天虽灾而不灾，人虽苦而不苦，含齿戴发之民，穷山绝塞之外，茅檐草屋之下，咸知有生之乐，惟恐死亡及之，虽驱之为乱有不屑者矣。是何也？下之人咸知上之人不我忘也，知上之人不我忘咸思所以尊其君、亲其上矣。
成帝绥和元年，何武奏曰：“《春秋》之义用贵理贱，不以卑临尊，刺史位下大夫而临二千石，轻重不相准，请罢刺史更置州牧，以应古之制。”奏可。乃更刺史为州牧，秩真二千石，位次九卿。
哀帝建平二年，朱博又奏曰：“汉家立置郡县，部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁。故事，居部九岁举为守相，其有异材功效著者辄登擢，秩卑而赏厚，咸劝功乐进。今增秩为牧，以高第补九卿，其中材则苟自守而已，恐功效陵夷，奸轨不禁，臣请罢州牧置刺史如故。”乃复以为刺史。
臣按：汉部刺史十三人，秩六百石，专以六条察二千石，其职卑故已不敢自恣，其权重故人不敢慢忽，上之人以此使人使之激昂而自奋也。何武之奏但知以贵理贱、不以卑临尊为《春秋》之义，而不知义有常经而权则无常势也。人君操天下之大权以鼓一世之士民，而振举万事之机要，使利不颛于一人，害不及于众庶，势不偏于一隅，非有微权不可也。汉人立部刺史以六百石吏察郡国二千石守相，盖得此意。朱博之论盖近之，而何武辈不足以知此也。今制，布政使从二品，都指挥使正二品，按察使正三品，知府正四品，知州从五品，而监察御史之品仅与知县同，绣衣一出，山岳动摇，愊车一临，郡县奔走，而藩服大臣亦莫不趋承禀令，盖得汉人立部刺史之微意也。
顺帝汉安元年，遣杜乔、周举、周栩、冯羡、栾巴、张纲、郭遵、刘班分行州郡，表贤良、显忠勤，其贪污有罪者，刺史二千石驿马上之，黑绶以下便辄收举。
臣按：汉顺帝遣此八使者分行天下，颛以考察守长为事而不及于民，然去贪污之吏即所以安穷困之民也。
唐太宗遣杜淹巡关内诸州，出御府金赎贫民男女自卖者还其父母，其后又遣褚遂良等二十二人以六条巡察四方，黜陟官吏。
臣按：唐太宗遣使关内，又分遣使巡四方，所遣者乃杜淹、褚遂良辈，皆极一时之选者也，此贞观之治所以为有唐一代之盛也欤。
德宗时，遣黜陟使庾何等十一人行天下，陆贽说使者请以五术省风俗、八计听吏治、三科登俊乂、四赋经财实、六德保罢瘵、五要简官事。五术曰听诤诵审其哀乐，纳市价观其好恶，讯簿书考其争讼，览车服等其俭奢，省作业察其趣舍。八计曰计户口丰耗以稽抚字，视垦田赢缩以稽本末，视赋役薄厚以稽廉冒，视案籍烦简以稽听断，视囚系盈虚以稽决滞，视奸盗有无以稽禁御，视选举众寡以稽风化，视学校兴废以稽教导。三科曰茂异，贤良，干蛊。四赋曰阅稼以奠税，度产以衰（与差同）征，料丁壮以计庸，占商贾以均利。六德曰敬老，慈幼，救疾，恤孤，赈贫穷，任失业。五要曰废兵之冗食，蠲法之挠人，省官之不急，去物之无用，罢事之非要。
臣按：陆贽以五术、八计、三科、四赋、六德、五要说当时黜陟使，自古遣使巡抚之条目盖莫详焉。然此等事固非一人所敢专，亦非一时所能成，盍闻诸朝，俾述于诏，条录为事比，颁之天下，使世世遵守而临当遣使按文考验，以为刺举劝惩之实。夫然，吏治庶其修举，民生得以安富乎。
宋仁宗时，蔡襄言：“人主宅中国，居法宫而使幽遐异域、风谣习尚、冤隐沈抑无一不陈于前者，托聪明于臣下故也。人主知其所托之难，明赏罚以驭之，赏罚既明则臣下不敢蔽欺而聪明无所壅也。今天下之俗，至有钜室富家兼并货财，作为奢靡，超逾法制，交通大吏，欺轹愚弱，而贫者父子转流，阙养生送死之具，不幸孤独废疾，不得终其天年。州县吏视而不能掩遏豪猛，矜哀穷厄，而又侵牟渔夺，不识休已，或愚缪昏耄，无所是非，或依倚权势，坏裂公法，其焯然有状可指数也。监刺之官大率以宽纾含隐为良，既发一奸赃，众辄指目以是，须其自败乃始纠擿，或有所私虑，垂败之人亦加意覆藏，使得脱去，其蔽蒙如此，监司之设仅与无同，吏之苟偷姑息浸以成俗。顷年遣使安抚诸郡，比其还奏，荐举虽多而蠹暴不察、恶吏不除、穷民不恤，有使之出不如无出之愈。伏惟陛下垂意生民，方使者之行幸，严赐告谕令其毕力推扬德音以致于下，究悉利害，庶有补于政治，勿徒使郡县供具，吏民遮列道途，迎候往来，重为此纷扰也。”
臣按：襄继言：“古之遣使皆务恤穷民、除恶吏、举材能、收滞逸而已，请令使者所至之郡存问乡里，其孝行着闻及年八十九十以上鳏寡、笃疾，依汉故事量予布帛，即贫无所养而有男女僦佣于人，偿其余直而追还之，若为僧尼，僧年四十、尼年三十以下并除其籍而归养，更无此等子孙，官给糇粮，责任亲党邻里养之以没其齿，孤独者戒敕所养之家务全其生，冤结无告使者择吏而治其曲直，力行笃学，衰老沦滞，表之以劝风俗。郡县吏治绩可称，条列其状显褒其尤者，贪墨腥闻，即令责询，材不任职于其职之相伦者易之，或虽洁廉而违法惨刻及年七十已上昏老而不知退者，咸以名闻，愿一切罢之，其官吏贪墨，因使摘发，监司之官素所不纠随而坐之，即使者不纠，异日倾败事在使者循行已前，并使者坐之。”襄之言如此类者，非但在宋时可行而已也。
庆历中，欧阳修言：“天下之事积弊已多，如治乱丝未知头绪，欲事事更改则力未能周而烦扰难行，欲渐渐整缉则困弊已极而未能速效。如欲用功少为利博及民速于事切，莫若精选强干朝臣十许人分行天下，尽籍官吏能否而升黜之。”
臣按：修奏乞特立按察之法，于内外朝官自三丞以上至郎官中，选强干廉明者为诸路按察使，请令进奏院各录一州官吏姓名为空行簿以授之，使至州县遍见官吏，其公廉勤干明着实状，及老病不才显有不治之迹，皆以朱书之，又有中材之人，别无奇效亦不至于旷败者，以墨书之，又有虽是常材能专长于一事，亦以朱书别之，使还具奏，则朝廷可以坐见官吏贤愚、善恶，不遗一人。修上此议，朝廷重于特遣使，惟诏诸路转运使兼按察。修又言：“臣之议本欲使者四出，使天下悚然知朝廷赏善罚恶之意，按文责实以救民急病，如汉之刺举、唐之黜陟使之类。盖人君之治天下如农夫治田，不可一概也，久荒之地必先芟辟，然后以时耘耨，特遣之使如久荒而芟辟也，转运兼按察乃以时而耘耨者尔。”臣窃惟今日之制，天下分为十三布政司皆设按察司，而又岁遣御史一人巡按，或三年、五年又遣廷臣一员巡抚，诚能举蔡襄、欧阳修所言于宋者以行于今，其清吏治、除民害、恤民穷，是亦固邦本之大助也。
以上论询民之瘼
