随着秦汉政府努力巩固中央的权力并把权力扩展到新近渗透的地区，郡及地方政府的机构也发展起来。随着行政管理问题的出现，制度也同时发展起来，使授权能顺利和有效地进行。但是历届政府象它们的继任者一样，证明没有能力一方面把相当大的权力委托给郡使之具有生命力，同时又能大力保持地方对它们的忠诚以防止分裂主义。

秦汉帝国有大片地区不能充分贯彻政府的政令，因为没有足够的官员，以使郡和地方的行政能遍及各地。有的地区，如黄河谷地，行政管理工作相对地说相当先进和密集，因为它在帝国时期之前就有长期的行政传统的基础；那里的土地生产力高，人口也习惯于过组织起来的生活。而在其他地区，如西北或西南地区，郡级单位要大得多，人口也分散和稀少；这里的官员或多或少是与世隔绝的，很可能被那些没有被中国生活方式同化的异族包围着。在那里任职的官员进行职权尽可能广泛的活动，如收税、征用劳役、维护法律和秩序。［1］

秦、汉时期绝大多数人口在村庄里生活，在土地上劳作；因此，大多数中国人接触到的官员就是县、乡最低一级行政管理机构中的官员。但是在考察县、乡级机构以前，有必要了解那些包括它们的更大的行政单位。

郡的主要行政单位

秦汉帝国的行政单位是或者作为郡，或者作为国而进行治理的，这一章的“province”，即指这两种行政单位。几个世纪以前，郡已在前帝国时代的某些国家里出现，那里是任命郡守去进行管理的地区。除去给特定的家族的封地之外，秦朝在整个帝国设郡作为行政的标准形式，这彻底改变了以往的传统。［2］ 在帝国建立时，直接被中央政府控制的领土依秦制划为15个郡，郡的周围就是国。

到了前汉后期，郡的数量增加到83个，原因是政府接管了王国的领地，把大郡划分为小郡，和把势力伸入中亚和其他新领土之中。按已掌握的下一个行政单位的表格，公元140年共有80个郡。［3］ 郡的大小不论在面积上和人口上，都相差很大。公元1—2年的统计提出了几个有代表性的郡的数字，见表11。

对京畿有特殊的安排。在秦朝，这里由内史管理，官职与中央政府的匠作大将平级，稍低于九卿。汉承秦制，但最后把这个又大又重要的地区划分为两部分（公元前135年），后来又划分为三部分（公元前104年）。其官员享有专门头衔并一直是中央政府的成员；但在其他方面，这些部分的行政管理基本上与各郡一样。［4］

上面已经谈过汉代开国初年设立王国、把它们给刘氏宗室诸成员，以及它们的权力和领土减少过程等情况。［5］ 所谓王国，是从其领土的角度来考虑的，它们父子相传；或许国与郡之间的根本区别就在这个方面；郡守各人的任期由中央政府委任。诸王每年必须去朝廷朝觐，并报告他们治国的情况；除非从皇帝那里得到明确的授权，否则他们无权调动军队。

诸王在最初享有一定程度的独立性，他们有权任命他们的大

表11选出的郡的人口统计

部分官员，把他们组成具体而微的帝国政府的雏形。因此，每一个王都有自己的相和内史为他服务。但是在公元前145年，王的独立性受到严格的限制，当时中央政府负责对诸国高级官员的任命。这样中央政府就可以在诸国里培植一批干练而忠诚的政治家，以便监督、控制清王的活动。［6］ 除了接管诸王的领地和把较大的国分成小国外，中央政府有时还改变王位的继承顺序。这种手段可以确保继位的男人或孩子与当朝皇帝保持着比他正要取代的王国太子更紧密的关系。诸国作为一种制度，一直持续到后汉时期，公元140年有20国的行政单位；但大约从公元前100年起，国与郡之间的区别正在失去其大部分实际意义。尽管还有一些不同之处——例如为郡和国效劳的官员的头衔，可能还有征税的方法——王国已与郡一样，已成为帝国的组成部分。面积的大小已经发生了根本的变化。公元前200年，由诸王共同管辖的土地超过15个郡守管辖的面积；大约到公元前100年，作为郡管辖的土地远远超过作为国管辖的土地。但是国存在到汉末，是为了行政的方便；它们是给皇室成员赏赐或封爵的手段，或者是把持异议的皇室成员安插到远离首都而不致造成威胁的地方的手段。秦朝郡的行政工作由三个其作用分别与中央政府的三公部分地相对应的高级官员分管。他们之中，“郡守”（公元前148年改称“太守”）对有条理的行政管理负最终责任，该职始终存在于汉代；“尉”（后称“都尉”）专门负责军事事务，前汉始终设有此职，后汉除了特定的关键地区，不再设此官职；第三个官职“监”，汉代始终未设。守和尉的品级很高，其官员有资格领取的俸禄都是2000石和（名义上的）2000石。他们得到一批助手和掌管郡、国政府各方面事务的机构的支持，他（它）们负责比如财政和税收、人口与土地登记、征募劳役和兵役、维持交通通讯、看守谷仓、执行汉代法律、司法、内部防盗治安和抵抗外来侵略者。［7］

郡守的官署设在本郡管辖的某个县。郡、国与邻郡、邻国之间的界线并不一定划得十分清楚，但有的界线由河流和山脉的走向形成，北方边界地区也会把军事防线当作分界线。位于东北、西北、西部和西南边界地区的郡，由郡守管辖的土地与被匈奴、羌，或者居于今越南与朝鲜的部落渗透的土地混在一起。

汉向这些边远地区的渗透并不都导致郡的建立。比如，在向西北地区扩张的过程中，有一段时期可能建立了附属单位（县），而没有进行协调和控制其工作的上级单位。另外，政府有时承认属国的存在；即这些地区山汉族官员任职，但那里的居民却没有别的郡、国的居民负担的那种税和役的一切通常的义务。第一批属国大约在公元前121年得到承认，公元前140年，帝国行政单位的表中列出了六个属国的名字。［8］

郡守定期向中央政府汇报工作；丞相评估他们的政绩，御史大夫则关心郡守属员的行为和纪律。公元前106年，朝廷通过革新采取了强化中央政府监督权的措施。帝国被划分为十三个州，每州设一名“刺史”。［9］ 公元前89年设第十四州。州刺史的品级比郡守低得多，州刺史有责任服从郡守的工作和活动。刺史独立工作并直接对中央负责；他们的职守是调查贪污腐败、工作无能、不公平以及本州之郡和国的压迫行为等事件。

到那时为止，那些大的区划不过是刺史在其中活动的地区，它们没有被当作行政单位。但从后汉甚至再早起，州刺史正在发展远远超过原来规定的权力。他们正在行使举荐官员候选人、宣布司法裁决和指挥军事行动的权利，这些权限到那时为止原属郡守所有。最后刺史终于有了由自己挑选的人在内工作的长期官署。刺史日益增长的独立性在边界地区最为显著，后汉最后几十年里，他们行使的民政、财政及军事的权力已相当强大，足以破坏中央政府对郡国行政的控制。

郡的下属单位

郡、国管辖的下级单位的总数，公元2年为1577个，公元140年为1179个。［10］ 这些下级单位有：邑，即为供养皇帝女性亲属而设的土地；道，其居民是还没完全被中国权威同化的异族。对邑和道这两种组织的情况知道得很少，他们的重要性远远低于另外两种标准形式的下级单位，即县和侯。

早在公元前221年大一统以前很久，县已被设置，其方式很像郡的设置；县的行政管理交给七国之一的政府指派的官员。随着时间的推移，使用县作为郡的下属单位已经成为一个定例。秦、汉时期，县的面积与英国的郡差不多，至少包括有围墙的市镇。遗憾的是，人口数字只见于少数非常特殊的例子中，它们作为行政管理、商业和工业的中心，因其特殊的面积和重要性被挑选出来。这样，公元2年长安、宛城和成都三县已登记的人口约为20万，其中大约三分之一居住在那些以县名命名的城内。［11］ 但是大多数县都小得多，因为县的行政长官分两个基本的等级（县令；县长），按人口的多少而设，以一万户作为划分的标准。县官由朝廷指派，有若干低级官员及机构协助他们工作。［12］

侯有时称为贵族，源于荣誉等级的最高一级。［13］ 秦朝已经有了侯，但数量很少，也没有行政管理上的职责以及汉帝赐予的那种土地占有权。内战结束以后，作为安置工作的一部分，刘邦封150人为侯，他们在战争中忠实地支持了他，此时正等待酬答。除了头衔和品级，他们还得到命令前往所指定的地区；他们在那个地区有权向一定户数征税，并把其中一部分作为自己的收入。由于可以父子相传，侯就可以把封赏的手段与扩大行政权的手段结合起来；侯还可以作为一个政治上的工具而使用。［14］

大多数侯幸存的时间都不长，这是因没有继任者而自然消失，或因为侯本人犯了罪。侯很少能延续四代。封侯的重要性及财富有很大差异，这可以从它们有权收税的户数的悬殊中看出。很

表12前汉的侯［15］

多侯有几千户；有的有万户或更多。而在另一端，有的侯的收入不超过几百户。千户侯的收入可作为标准，来与通过其他手段取得的大量收入进行比较。［16］

汉帝国建立初期，严重缺乏可以委任治理各郡的训练有素的官员。而封有成就的官员为侯的行动是一种为政府维持法律和秩序的手段。因为维持好本地区的内部秩序显然有利于侯的利益，便于更好地征收赋税。

有管家与其他臣属的侯的设置一直存在到汉帝国末期，但决不能把这一点看作向有时被认为在前帝国阶段已经存在的分封制度的倒退。有几次出现随心所欲地重新设侯（经过暂停以后）或中止设侯的情况，出现这种情况，或是要给予一批新的皇帝支持者以地位，或是要中断与过去的王朝传统的关系。侯的制度可以作为达到以下目的的手段：削弱王的权力（见前《郡的主要行政单位》）；安置投降的敌人的首领并赢得他们的忠诚；还可以给皇太后家族的成员提供荣誉和提高地位。另外，作为小的单位而存在的侯，可与邑、道、县相比，处于郡守或诸国的相的权力以下。［17］

地方政府

秦汉帝国的大多数居民居住在乡村的土地上。他们用钱币或谷物向县，也可能向郡的官员纳税，用人力、牛车或船把支付的税运送到指定的征集地点。同样，他们还向县或郡的官员登记，服国家劳役或参加军队。县以下是乡，乡由若干里组成。乡和里也有几名官员，由郡或县的当局指派，负责维持乡村的法律和秩序。

另外，那些在乡村生活中受尊敬和有权威的天然领导人由居民们推举而取得某种头衔，这些人负责带领人们去履行他们的义务和政府交给他们的工作——修路，搞建筑或水、陆路运输。［18］ 因此，在最低一级的行政中，政府依靠熟悉地方情况的半官方领导人的合作。这样安排受到禁止人们在本地的郡和县一级当官的禁令的制约，禁令可能是为了预防有组织的不满行为。

专业机构

前汉设立了几个机构以管理专业化生产。专使掌握原材料来源，并雇佣国家的劳力进行生产和分配；有时他们利用这种机会得到额外的收入。专业官署中最惹人注目的是34个盐官和48个铁官的官署。另外还有水利工程、制造业、纺织业和果园的专业官署。前汉时期，这类机构的大多数由中央政府中诸如大司农和少府等官员领导。［19］ 稍有不同的是，朝廷还派专人在前线控制过往行人和商品并管理西北地区国家兴办的农场和屯田。

［1］ 关于郡及地方政府的详细论述，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》第3章；严耕望：《中国地方行政制度史》，第一部分，《秦汉地方行政制度》。毕汉斯教授在另一项研究中论述了在扩张和殖民的不同阶段，中国东南部分地区的行政控制的进展情况（见毕汉斯：《唐末前中国在福建的移民活动》，载埃盖罗德与格拉赫恩编：《高本汉汉学纪念文集》（哥本哈根，1959），第98—122页。关于偏远郡的官员被隔绝的情况，见嘉德纳：《朝鲜古代史》（堪培拉，1969），第18—24页。

［2］ 见本书第1章《政治变化》和《政治的统一》。

［3］ 《汉书》卷二十八上、下和《后汉书》（志）卷十九至二十三列出了公元2年和140年组成帝国的郡和国。每个单位下面都注明登记户数及人口数，以及郡和国里的更小的单位（比如县）的名称。书中的注描述了各地的特点，如专门的产品及为监督特殊任务或特种物品生产而设的机构。表11的数字即来源于这些材料。

［4］ 京畿区在公元前155年或135年划分为两部分。公元前104年管理这两个地区的高级官员采用“左冯翊”和“右扶风”的官衔。同年，包括长安城的西边那部分又细分为两部，其中一部由命名为“京兆尹”的官员管辖。见《汉书》卷十九上，第736页；卷二十八上，第1543—1546页；毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第87—88页。

［5］ 见本书第2章《地方组织》和《文、景两帝治下诸王国的减少》。

［6］ 《汉书》卷十九上，第741页。关于诸国的制度与诸王的职责，见镰田重雄：《秦汉政治制度的研究》（东京，1962年），第2部分。

［7］ 对各种官职的设置的简要论述，可见《汉书》卷十九上，第741—742页。详细的论述见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第93页。

［8］ 关于边界附近地区行政管理的各种方式，见鲁惟一的《汉代的行政记录》剑桥，1967）第1卷，第67页以下。关于公元140年的属国，见《后汉书》（志）卷二十三，第3514—3515、 3521、 3530页。

［9］ 《汉书》卷十九上，第737、741页。毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第90页。

［10］ 《汉书》卷十九上，第743页；《汉书》卷二十八下，第1639—1640页；《后汉书》（志）卷二十三，第3533页所列的数字是1587和1180个。文中的两个数字见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第185页注77 78。

［11］ 《汉书》卷二十八上，第1543、1563、1598页。已掌握的数字都列在宇都宫清吉：《汉代社会经济史研究》（东京，1955），第116页。又见本书第10章《城市和商人》。

［12］ 《汉书》卷十九上，第742页。毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第99页。

［13］ 见本书第2章《地方组织》和《侯与爵》。

［14］ 关于侯最初的设置和授予，见《汉书》卷一，第54页（德效骞：《〈汉书〉译注》第1卷，第103—104页）。《汉书》卷十九上，第740页列出诸侯的辅助人员的头衔。《汉书》卷十六，第527页记录了封侯制度的起源和发展，《汉书》卷十六、卷十七说明公元前201—前13年每一位功臣封侯的历史。公元前179年的诏令（《汉书》卷四，第115页〔德效骞：《〈汉书〉译注》第1卷；第240页〕）记载了命令各侯离开长安住到自己的侯地的情况（好并隆司：《秦汉帝国史研究》〔东京，1978〕，第203页）。

［15］ 表12表示前汉封侯的数字。数字来自于《汉书》卷十五——十八主体的实际条目，诸王之子的材料来自卷十五上和下；功臣的材料来自卷十六和卷十七；外戚的材料来自卷十八。这些数字不同于散见于以上各卷的数字（比如，《汉书》卷十六，第617页）。

［16］ 关于户数少的侯（五百户或以下），见《汉书》卷十六，第624页；《汉书》卷十七，第644页。关于万户或更多户的侯，见《汉书》卷十六，第531页；《汉书》卷十八，第691页。关于千户侯的标准及相应的收入，见《汉书》卷九十一，第3686页（斯旺《古代中国的粮食和货币》，第432—433页）。

［17］ 关于把侯作为剥夺王的权力的手段，见《汉书》卷十五上，第427页；又见《汉书》卷十五上和下的个别条目及本书第2章。关于赐侯作为安置异族领袖或赢得其忠诚的手段的情况，比如见《汉书》卷十七，第639页；《汉书》卷八，第266页（德效骞：《〈汉书〉译注》第2卷，第249页）；《汉书》卷九十六下，第3910页；何四维：《中国在中亚：公元前125年——公元23年的早期阶段，附鲁惟一的导言》（莱顿，1979），第161页、162页注495。《汉书》卷十八，第677页以下列出封为侯的外戚。公元前112年废一百多个侯，这显然是出于专断的目的或政治上的动机，见《汉书》卷六，第187页（德效骞：《〈汉书〉译注》第2卷，第80页以下、126页以下）。

［18］ 关于设置乡及更低一级的单位和指定专人任职的情况，见《汉书》卷一上，第33页（德效骞：《〈汉书〉译注》第1卷，第75页）；《汉书》卷十九上，第742页；毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第103页以下。

［19］ 《汉书》卷二十八的注释表明专使的存在，例如：关于铁的情况，见《汉书》卷二十八上，第1569页。关于盐的情况，见《汉书》卷二十八下，第1616、1617页；关于柑桔的情况，见《汉书》卷二十八上，第1603页。关于派官员驻守以控制前线要塞的通行或者监督国家兴办的屯田的农业生产的情况，见鲁惟一：《汉代的行政记录》第1卷，第61、70、107页。关于其他的专署的情况，见本书第10章。盐、铁的管理，见本书第10章；毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第44、95页；毕汉斯《汉代的中兴》第4卷，载《远东古文物博物馆通报》，51（1979），第153页以下及地图11—12。