第一节　政治上的独裁统治

1924年“北京政变”之后，混乱的中国政治出现了一次好转的兆头。有进步倾向的从直系军阀中分裂出来的冯玉祥军事集团，推倒了名义上的中央政府——曹锟为总统的北京政府，而又没有足够的实力控制北方局势，控制中央政权。冯在发动政变的时候就不能不联合奉系军阀张作霖，政变发动后又不得不请下台的皖系军阀首领段祺瑞出山，同时还邀请革命领袖、在南方有一定实力、在全国有重大影响的孙中山北上，共商国是。孙中山和中国共产党都主张召开国民会议，组建新的中央政权，推进中国政治的民主化。但是由于奉系、皖系反动势力的阻挠和破坏，中国政治好转的可能性被葬送了。

代替曹锟政府的是段祺瑞的中华民国临时政府。段祺瑞一上台就宣布：“中华民国临时政府以临时执政总揽军民政务，统帅海陆军。”并决定解散国会，取消宪法，取消约法。这个政府只凭借政治军事力量掌权，而不需要形式上的法律依据。如果说曹锟上台的时候还演出了“贿选”一幕丑剧，那么段祺瑞上台就连这块遮羞布也不用了。1927年6月张作霖在北京成立安国军政府，自封大元帅。安国军政府发布命令，规定“大元帅统率中华民国陆海军”，“行使统治权”。至此，1912年南京临时政府遗留下来的宪法和国会消失得连一点影子也没有了。

和张作霖成立军事独裁政权同时，国民党在南京建立了“一党专政”、“以党治国”的独裁政权。

四一二反革命事变后，以蒋介石、胡汉民等人为首的国民党在南京建立了代表大地主大资产阶级利益的政权。南京政权是国民党“一党专政”的政权。这个政权的专制独裁地位，不是在它建立的开始就确立起来的，它的独裁地位的确立和相对牢固有一个过程。

南京国民政府初期，国民党一面积极“清党”反共，强化对人民的统治；一面仍以民族利益代表的面目出现，打着革命的旗帜，鼓吹三民主义为救国的唯一真理。

南京国民政府视共产党为“反革命”、“恶化分子”，同时宣称反对国民党内部的“腐化分子”。当时它实行的“清党”包括这两个方面。它以此表示国民党当权派的行为是为了“护党救国”，是革命，而不是别的。

1927年4月18日南京国民政府成立宣言说：“不利于三民主义之反革命派在所必除。对于腐化之分子严加纠正，俾恶化分子甘为反革命者无所凭藉，而腐化分子流于不革命、假革命、乃至反革命之途者，其谬误之倾向得以遏止。”这里的“恶化分子”、“反革命派”指的是共产党人及其拥护者；“腐化分子”指的是国民党内的贪官、污吏、官僚、政客等。两者均为清除的对象。这在1928年7月南京国民党中央清党委员会规定的“清党”标准中有明确的说明。其中对“恶化”、“腐化”分子作了这样的解释：“凡违背党义党章党纪及党、政府之政策或法令，不顾本党的国民革命的和民众的利益，有意或无意以个人为前提懈怠党的工作，如搀入本党之贪官、污吏、土豪、劣绅、政客、官僚及一切投机、腐败、不忠实、不努力的分子，其行为将令本党渐起腐化者，为腐化分子；凡违背本党党义、党章、党纪及一切议案者，不顾本党的革命的和民众的利益，自觉或半自觉以其私党之利益为前提，受外人之意旨或金钱供其使用，实施篡夺、欺诈、破坏种种卑劣手段，致酿成恐怖者，如搀入本党之共产分子及其勾结利用之一切恶劣分子，为恶化分子。”1南京国民政府宣称“清党”是为了国民革命和民众利益，是为了“救国”，只有国民党才是革命和进步力量的代表。而共产党与贪官、污吏、土豪、劣绅、官僚、政客等为“反革命”、“不革命、假革命”的“恶化”与“腐化”分子，应在打倒、清除之列。

同时，南京国民政府仍高举“打倒帝国主义”、“肃清军阀”、“促进世界革命”等旗帜。并声称帝国主义、封建主义和共产党的“阶级独裁”、“赤色恐怖”都不能救中国，只有国民党所坚持的三民主义才是唯一的救国真理。

《国民政府定都南京宣言》说：“唯三民主义为适合中国之革命主义，唯国民党之主义能使革命趋于民众化，亦唯国民党之主义能使民众归于革命化。大任当前，义无反顾，务于最短期间肃清军阀，打倒帝国主义，完成国民革命之大业，以促进世界革命。”蒋介石在《告全国民众书》中说：“现在中国民族只有三条路走：一条是还到军阀治下，任他们勾结帝国主义者，无办法无目的，为争个人权力而连年战争；一条是跟着共产党走，受国外特殊团体的指挥，以实行赤色恐怖的专政，不按环境的情形，将中国全部破坏，人民痛苦不堪，以后还是没有出路；一条就是国民党三民主义的堂堂大道，以有步骤的政治，由中国民族依自己意志，用自己的力量，谋自己的解放。若是大家不愿中国亡于军阀，亡于帝国主义，亡于共产党恐怖之下，现在正应该一致努力的参加和拥护国民党，完成国民革命，解放中华民族，由国民革命去达到世界革命。”南京国民政府的当权者自我标榜为“领导被压迫民众革命之先锋”，鼓吹三民主义为完成国民革命、实现世界革命的唯一真理，号召民众和国民党一道，致力于国民革命与世界革命。

1《腐化与恶化》，《大公报》1927年7月22日第三版。

第二节　对外政策

关于对外关系，南京国民政府初期的当权者仍打着“打倒帝国主义”的革命旗帜，仍然把推翻帝国主义的压迫作为国民革命的任务，并作出了一些维护国家尊严与民族利益的表示。但不久它便与帝国主义列强勾结在一起，完全放弃反帝的革命任务。

1927年5月10日，外交部长伍朝枢宣布国民政府以废除不平等条约为己任。希望通过和平谈判缔结平等新约。1928年2、6月国民政府重申了上述原则，7月7日宣布废除一切不平等条约，改订新约。这是南京政府企图废除不平等条约，与西方列强建立平等的外交关系的一次尝试。这种努力对于整个中华民族的利益是有益的。

国民政府初期对于英、日帝国主义采取了较为强硬的态度，维护了民族的尊严和利益。1927年5月17日国民政府特派江苏交涉员郭泰祺就英国士兵强奸华妇一案向英国驻沪总领事提出严重抗议，并要求惩治凶手。对于日本不断增兵山东的侵略行径，南京国民政府于1927年6月1日、1928年4月21日两次提出强烈抗议。济南惨案发生后，5月13日南京政府派员赴英、法、美等国报告惨案真相，揭露日本的侵略行为，希望得到英、法、美等国的声援与帮助。同月，国民政府拒绝了日本企图干涉中国东三省内政的谍书。

国民政府对英、日的强硬态度顺应了中国人民反对英、日帝国主义的革命形势。1927年6月3日上海各妇女团体召集会议，组织了由21个团体参加的反对英兵强奸华妇案后援会，掀起抗暴斗争。后援会通电全国，提出撤退一切帝国主义列强在华的海陆军队，收回外人在华掠夺之租借地等要求。针对日本增兵山东的侵略行为，上海、南京等地发起了大规模的抵制日货运动。

南京政府的这些举措表明，这一政权成立之初，当权者并没有立即放弃反帝的旗帜，而是顺应人民高涨的反帝情绪，做了一些维护民族尊严与利益的事情。这说明南京政府与帝国主义列强达成谅解与妥协有一个过程。随着这一过程的发展，它置国家民族的利益于不顾，不仅接受了列强无理的要求，而且开始阻挠并镇压人民的反帝斗争，公开放弃“打倒帝国主义”的口号。同时与真诚支援中国革命的社会主义国家苏联断绝外交关系。南京政权逐步确立独裁统治的过程与它向西方列强妥协并得到帝国主义国家支持的过程是同步的。

南京政府成立之初，虽有反帝的表示，但它尚有更重要的发展趋向，这就是向西方列强的妥协。这是它赢得西方列强的承认与支持，巩固其统治地位的重要步骤。1927年6月13日南京国民政府的布告称：“本府兴师北伐，志在铲除军阀，解北方同胞于倒悬，俾先总理之三民主义得以实施于中国，而非与各国为敌。凡我军人当知爱护党国，体谅斯意，嗣后对于各国之兵舰商船，不得擅施射击，对外人之生命财产，军行所至，尤须随时加意保护，以重邦交。”这是南京政府向帝国主义列强妥协的最初表示。意谓北伐战争以铲除军阀为目的，并非与列强为敌，并公开表示保护列强在华的利益。6月21日南京外交委员会的通告对“打倒帝国主义”的标语作了新的解释，其中说：“国民党打倒帝国主义之标语非系为引起对外人之憎恶与敌忾，望一般国民一扫对外人之误会，以除对外人之敌意。”这实际上是放弃了反对帝国主义的目标。

7月5日，南京政府训令“反日出兵运动应有相当程度”；同月17日南京政府命令制止上海的对外群众运动。这是对帝国主义进一步妥协的表现。对宁案、济案的处理则是南京政府对列强更加露骨的妥协。

1928年3月30日南京国民政府代表与美国政府代表在上海签订解决宁案的《中美协定》，协定将美军炮轰南京，阻碍国民革命的暴行说成是共产党人煽动而致，国民政府向美方“深表歉意”，答应惩办肇事者，并向美方赔偿损失。1928年5月3日，济南惨案发生，蒋介石一面派员与日方交涉，同时命令所部退出济南，绕道北伐。同月5日国民政府临时会议决定对日本采取“容忍态度”。同月7日，蒋介石接受日军提出的惩办肇事者的条件，免去贺耀祖所兼各职。由于南京政府对美、日等帝国主义的妥协，它赢得了西方列强的承认与支持。

南京政府对于苏联的敌视态度与对美、日等帝国主义列强的妥协态度形成了鲜明的对比。1927年7月16日，上海工部局根据淞沪公安局长杨虎的告发，搜查并封锁苏联远东银行。同月26日，南京国民党中央通电取消用孙中山的名义命名的莫斯科孙逸仙大学，命令不得继续向该校派遣学生。1927年底，南京政府断绝与苏联的外交关系，公开放弃孙中山联俄反帝的革命政策。12月13日，蒋介石在上海发表对于时局的谈话称，“各地有苏俄领事署做共产党的政治机关，又有苏联远东银行做共产党的金融机关，我以为在革命未成功以前，一定要对俄绝交，待至革命成功后，再来设法恢复邦交”。12月14日，国民政府发表对苏绝交令。15日国民政府外交部长伍朝枢向苏驻沪总领事馆面交断绝邦交通牒。随即上海、南京、广州、武汉等地开始驱逐苏领事，封闭苏营商业机关。从此，南京国民政府不仅反共，而且反俄，正式放弃孙中山联俄联共的政策。1928年2月国民党二届四中全会决定，“凡与联俄容共政策有关之决议案，一律取消”。这样，国民党的外交政策由联俄反帝逐步变为联帝反俄。

第三节　农工政策

由于稳定政权的需要，南京国民政府的所谓农工政策有一个由安抚到严密控制和镇压的过程。

蒋介石发动四一二反革命事变时，发布“清党”令说：“此系阻止少数分子发生叛乱行为而已，并非变更国民党任何政策。所有一切农工主要团体及各级党部，皆照常进行，毫无更张。务望各方面皆应安堵如常。”1这里没有取消农工政策、农工运动、农工团体。

国民政府在南京建立时申明坚持农工政策、保护农工利益。定都南京宣言中说：“保障农工团体之利益，并扶助其发展”为国民革命的方略之一。吴稚晖在4月18日定都南京庆祝会的讲演中也强调了孙中山农工政策的重要性，他说：“总理的农工政策是说农工能革命，中国即可达到完全成功之目的，所以认农工为革命中心。”

7月31日南京国民党中执会发表《拥护农民利益促进农民运动宣言》。

《宣言》说：“自今日始，本党同志均应尽力之所能及，以从事本党农民运动之工作。”“如有妨害农民运动，摧残农民利益，为农民之仇敌者，即为本党之仇敌。”2南京国民政府还实行了一些减轻农民负担的措施。1927年7月15日南京政府统辖的浙江省开始实行二五减租。

另外，南京政府成立初期没有下令取消工人运动。上海、南京、广州等地的群众在五一劳动节、五卅惨案、沙基惨案（6月22日）两周年纪念日分别进行了大规模的游行、集会等活动。

随着国民政府逐步走向独裁，工农既得利益受到损害，工农运动遭到禁止和镇压，孙中山扶助农工的政策很快被抛弃了。

1927年7月8日蒋介石在上海总商会上说：“绝对不许有阶级斗争，数十万及数百万之家今皆应保护。”1蒋公开表示保护富有之家的利益，反对阶级斗争。1928年2月3日国民党湘鄂政委会议决废止1926年10月中央联席会议决定的二五减租政策。这是损害农工既得利益的重要表现。

1928年初，国民党二届四中全会决定废止过去关于民众运动、学生运动、青年运动的组织机构。1月18日蒋介石发表为二届四中全会准备的提案。其中“整理党务案”提议，“改正中央及各级党部之组织，所有农民、工人、商民、青年、妇女等部，易釀纷争者，一律裁撤，于组织宣传两部之外另设训练部及民众运动委员会”。关于民众运动提议“纠正过去之民众运动之错误，重新由中央制定民众运动之理论与方略，停止幼稚之破坏运动”2。2月1《大公报》，1927年4月25日第二版。

2《大公报》，1927年8月8日第六版。

1《大公报》，1927年7月9日第二版。

2《大公报》，1928年1月20日。

3日国民党二届四中全会通过了蒋介石、陈果夫等提议的“中央党部改组案”，废除农民、工人、商民、青年、妇女等五部。2月7日通过的二届四中全会宣言贯穿了取缔学生运动、青年运动、民众运动的精神。南京政府公开放弃了保护农工利益，促进民众运动的主张，放弃了孙中山扶助农工的革命政策。

第四节　与各派反共势力的妥协

南京国民政府成立后，一面对中共采取镇压、屠杀政策，一面加强了与国内反动势力的相互勾结。

1927年4月26日南京国民政府发布命令，“通缉”共产党首要分子和国民党左派领导人。5月5日，国民党中央决定组织中央清党委员会，发动清党运动。同月22日，国民党中执委会颁布《清党条例》。1928年2月29日，国民党中央政治会议通过《反革命治罪暂行条例》；3月9日国民政府公布《暂行反革命治罪法》，对于共产党人及其他进步力量进行残酷镇压。同时，南京的国民党中央与西山会议派和解，并恢复了西山会议派的党籍。1927年5月中旬，蒋介石在南京召集黄埔军官学生代表时说：“我们现在不管西山会议派、孙文主义学会、研究系、政学系、交通系、什么系，我们还要审查他里面分子。从前孔子讲‘十室之邑，必有忠信’，对于这种分子，我们不能因他党派关系而不设法吸取进来。”1这是公开表示拉拢所有各种派系。

6、7月间，国民党中央否定了右派分子的反动行为。6月15日，南京国民党中央宣传部审查标语时说：“国民党本无左右派，从前共产党引迎合之者为左派，反对之者为右派。吾人既已久觉悟共产党之阴谋，故凡涉于左右派一类标语，皆不合用。”又说：“西山会议无所谓派，无可打倒；且列席西山会议之党员，多为纯正之同志，但为共产党人所忌，遂中伤之，以达于其破坏本党同志之目的。”所以“打倒西山会议派”的标语应取消。同时，将“打倒欺骗无产阶级的反动派”改为“打倒欺骗无产阶级的共产党”2。1927年6月底，上海军政机关以欢迎忠实同志为名，为张继、邹鲁、居正等西山会议派成员召开欢迎大会。西山会议派从此公开活动。7月初，叶楚伧代表南京政府到上海与张继等接洽。不久，张继、林森被任命为浙江政治分会委员。1928年2月6日国民党二届四中全会通过《宁汉两方决议审查案》，其中规定：“凡因反共关系开除党籍者，一律无效。”1至国民党二届四中全会结束，早期反共的国民党右派分子已聚集于南京国民政府这一反动阵营之中。南京国民政府与先期反共势力的合流扩大了反革命阵营。

1《大公报》，1927年5月27日第二版。

2《大公报》，1927年6月15日第六版。

1荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），光明日报出版社1985年版，第526页。

第五节　国民党—党专政理论的确立和政治体制的初步建立

南京国民政府初期，当权者们虽然在反共、反对阶级斗争学说方面达成了共识，但同时国民党内仍有不同政治观点并存的情况，例如，分权论者与集权论者曾出现过尖锐的对立。分权论者的主张尤以李石曾的“分治合作”与蔡元培的大学院制为代表。但随着“二期北伐”的完成，国民党的军事独裁倾向日趋明显，“以党治国”、“一党专政”的理论逐步确立下来。至1928年10月《中国国民党训政纲领》颁布，国民党统一的政治理论形成。

南京国民政府成立后，大力宣传所谓“全民革命”，反对共产党的阶级斗争学说。这是国民党当权者的共识和合作的基础。李石曾、胡汉民等人均发表过类似的主张。1927年5月任国民党中央监察委员的李石曾在《现今革命之意义》1一文中将“君主革命”、“民权革命”、“阶级革命”、“民生革命”作为社会自然发展的四个层次，并认为武汉国民政府属于第三层次的“阶级革命”，蒋介石等在上海发动的“护党运动”为第四层次的“民生革命”。他断言上海的“民生革命”为高于“阶级革命”的“全民革命”，必将“继武汉而更替之”。提出以“全民革命”反对“阶级革命”。

胡汉民在《国民党民众运动的理论》一文中表达了类似的观点。他说：“阶级革命的口号只是喊‘无产阶级联合起来’，实际上无产阶级联合又只是工人的联合，而我们中国革命，就一定要喊‘各阶级分子联合起来’，而各阶级联合且具有整个社会联合在革命线上的趋向。..明白了这个要义，我们可以站在三民主义的民众运动的立场，把阶级斗争的民众运动作一个较深刻的批评，”2胡汉民认为阶级斗争或“阶级革命”的理论与方法不适合于中国，应以各阶级联合起来的全民的革命代替阶级之间的革命，建设三民主义的新国家。

除李石曾、胡汉民外，蒋介石、张静江、蔡元培、吴稚晖等南京政府初期的要人都发表过反对阶级斗争的言论。1928年2月7日，国民党二届四中全会通过了蔡元培、李石曾、张静江、李宗仁、陈果夫五委员提出的反共议案，其中说：“所有共产党之理论、方法、机关、运动，均应积极铲除。”南京国民政府初期的当权者，虽然在反共、反对阶级斗争学说等问题上达成了共识，但在国民党未完成“二次北伐”前，他们并没有一个统一的指导理论。李石曾的“分治合作”主张与蔡元培的大学院、大学区制主张明显带有分权的倾向。

1927年底，李石曾提出以蒲鲁东“分治合作”反对马克思、列宁“专制独裁”的主张，并认为中国应实行“分治合作”1。这一观点虽然遭到南京1《革命周报》第1期，1927年5月出版。

2胡汉民：《三民主义的连环性》，上海新民书店1928年7月版。

1《分治合作问题》，见《李石曾最新革命论著初刊》，革命周报社发行，1928年9月出版。政府中很多人的反对，但吴稚晖、蔡元培等对此均表赞同。由于这一主张客观上适应了当时军阀割据的需要，也得到一些地方实力派人物的支持。因此“分治合作”思想在南京国民政府初期具有一定的市场。由于李石曾是以地方政治分会作为“分治合作”的理想形式，所以对“分治合作”主张的态度直接影响到当权者对于地方政治分会存废的态度。因此，南京国民政府初期围绕政治分会的存废问题，当权者展开了一场关于集权与分权的激烈论争。李石曾主张的“分治合作”与孙中山所主张的以县为单位的地方自治以及南京政府多数当权者主张的中央集权有着明显的不同。这说明南京国民政府初期，国民党内并没有统一的指导理论。1928年8月二届五中全会通过的“统一革命理论案”，对当时当权者思想的混乱情况作了明确的说明。其中说：“自总理逝世迄至现在，党的革命理论由同志各个对主义的认识，及革命实际变动的观察，致革命理论，纷歧万端，致理论中心不能确立。”2随着“二次北伐”的完成，国民党加强了对思想理论的控制，开始致力于“政治的统一”。二届五中全会决定地方政治分会于1928年底取销，虽延至1929年3月国民党三大召开之时才取销，但说明李石曾的分权思想与集权主义者作了一番较量后被否定了。这说明，南京国民政府在军事上取得了绝对优势之后，加强了政治的独裁。

与此同时，蔡元培大学院制、大学区制实践的失败，也说明了国民党在完成北伐后，加强了“政治的统一”的步伐。

大学院是法国的一种教育管理机构，1927年6月，国民党中执会通过了蔡元培等人效仿法国实行大学院的提案。7月，国民政府规定大学院为全国最高教育管理机关，主管全国学术及教育行政事宜。1927年10月，蔡就任大学院院长。同时，经国民党中央批准，他还仿效法国在浙江、江苏等省实行大学区制。按照法国的大学教育行政制度，各大学区都有一所大学，大学校长为该大学区教育行政首长，总理学区内一切教育事业。实行大学区制后，国立大学为地方教育行政机关，各省区教育厅被废除。实行大学院制与大学区制后，教育有很大的独立性，具有自治的意味。但随着国民党政权的稳固，南京政府加强了集权统治，这种具有分权性质的教育改革很快破产。早在1928年2月，国民党二届四中全会上就有人提议设立教育部；8月，二届五中全会又有人提出设立教育部废止大学院案。五中全会决定，依据《建国大纲》，国民政府逐步实行五院制，行政院下设教育等八部，最终取消大学院制。

国民党统一的政治理论是在“二次北伐”后确定的。国民党占领京、津之际，尚在海外的胡汉民、孙科致电国民政府，提出国民党今后应“以党训政”、实行“五权制度”等建议。11928年8月8日，蒋介石在二届五中全会开幕的当天发表《今后党员与1《胡汉民、孙科条陈国政》，《大公报》1927年7月3日第六版。

政府军队及社会之组织唯一要素》一文，提出他的“四化论”，即“军队党化”、“党军队化”、“行政机关军队化”、“社会军队化”2，非常明显地主张“以党治国”、以军治国的军事独裁。8月9日，蒋又发表《对时局意见书》，提出“既曰以党治国，则政府与行政人员，断不能离党而独立”；对于今日之言论“宜就其利害定一准则，有动摇主义，蛊惑人心，反背本党之主张者，皆在绝对禁止之例（列）”。31928年8月11日，国民党二届五中全会分别通过了“励行以党治政以党治军”及训政时期实施五院制的议案。

9月15日，胡汉民对于五院制发表一个说明书，提出“褓母论”。他说：“党为民众夺政权，以政权褓母自任，以付诸国民为归宿。”为达此目的，须“经由五权制度之三民主义”。410月3日，国民党中常会通过《中国国民党训政纲领》和《中华民国国民政府组织法》。《训政纲领》规定：“中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民，行使政权”；国民党全国代表大会闭会时，“以政权托付国民党中央执行委员会执行之”。中国国民党“训练国民逐渐推行”“选举、罢免、创制、复决四种政权”，国民政府总揽执行“行政、立法、司法、考试、监察”五种治权。这样就确立了国民党“以党训政”、一党独裁的理论和政权组织。

总之，南京国民政府建立初期，在以北伐战争为中心的革命大潮过去之后不久，国民党还打着革命旗帜，以打倒军阀为号召，继续进行“北伐”。在所谓“北伐告成”之后，南京政府的统治范围大为扩展，稳定程度也有所加强，它的反动性随之大增。国民党在对内残酷镇压中共与进步势力的同时，对外快步实现了与帝国主义的妥协。它放弃了孙中山联俄、联共、扶助农工的三大政策，确立了一党专政、军事独裁的政治体制。

2《大公报》，1928年8月14日第二版。

3《大公报》，1928年8月10日第二版。

4《大公报》，1928年9月16日第二版。