神宗即位第三天，三司使韩绛奏报：自仁宗朝宋夏战争以来，征调财力，动用国库，“百年之积，惟存空簿”。他这才知道自己继承的是怎样一副摊子。

不过二十岁正是血气方刚、奋发有为的当口，神宗决心把国家治理得国富兵强。他求治心切，对当时的元老大臣寄予很大的期望。即位次年，他召见前宰相富弼，问以边事，富弼对他说：“愿二十年口不言兵。”再问治道，回答是“安内为先”。而司马光所能提供的治国忠告只有“官人、信赏、必罚”六个字，也似乎有点空泛。对朝廷旧臣，神宗未免失望。

实际上，宋朝积贫积弱由来已久。所谓积贫是指国家财政入不敷出，庆历以后每年赤字在三百万贯，治平二年（1065年）差额扩大到一千五百七十万贯。而造成这一状况的主要原因是数量不断攀升的冗官和冗兵。宋朝为达到权力分散的目的，官僚机构牵制重叠，“事即依旧公事，人即加倍添人”，冗官不可避免，仅仁宗皇祐年间（1049—1053年）就比真宗景德年间（1004—1007年）的官员数增加一倍。而军队的增加更是触目惊心，治平年间的兵额竟是太祖开国之初的5.3倍，军队开支竟占全部财政收入的六分之五。所谓积弱，是指宋代不断扩大的军队，却在与辽、夏冲突中一再处于劣势，康定、庆历年间的宋夏战争实在令宋人气短。

在农业社会的土地问题上，宋朝不立田制，不抑兼并，到仁宗后期，大官富姓占田无限，这种土地兼并趋势与天灾人祸相结合，迫使大批无地少地的贫苦农民跌破贫困生存线。不仅如此，兼并大量土地的官绅形势户还凭借特权逃避税役负担，据治平年间统计，全国土地中，“赋租不加者，十居其七”。土地兼并和赋役不均的直接后果，就是从仁宗中期起，铤而走险的农民与士兵“一年多如一年，一伙强如一伙”。

庆历新政时就试图解决这些问题，因新政夭折而延宕了下来。其后，表面危机似乎因宋夏议和而缓解掩盖，但深层问题并没有解决。自庆历、嘉祐以来，当世名士“常患法之不变”，李觏、张方平、文彦博、韩琦，包括王安石和苏轼等，一大批有识之士要求变革的呼声从未中断过。

就说王安石，嘉祐三年（1058年），他在度支判官任上，曾试探性地向仁宗上了一封万言书。这是宋代一篇大文章，据南宋吕祖谦说：“安石变法之蕴，已略见于此书”，可惜这份变法的蓝图和纲领当时未引起仁宗的青睐。

安石见不用他的政治主张，一直不愿入京任职。对此有三种说法：一说他是沽名钓誉，以期博得更高的声誉和职位；一说他对当时奔竞之风不满；一说他是把地方官作为一种历练，以期积累经验实现更大的抱负。

究竟何说为是，很难断定，但他却因此独负天下大名三十余年，以至朝野无不认为王安石这样才高学富、难进易退的人才，不作执政太委屈了他。天下之论都以为“介甫（王安石字）不起则已，起则太平可立致”，大有“安石不起，奈苍生何”的企盼。

宋神宗与王安石纵论天下　改革家王安石曾给仁宗上万言书，力主改革。虽未受仁宗青睐但名声大增。神宗接位后即召王安石进京，先任翰林学士，继为参政知事，最后为相。君臣经常对话纵论天下。1069年2月，神宗请王安石担任参政知事时问他，人们都说你只懂经术而不知事务，你怎么看？王安石回答，以为经术不能施于世务是世俗之见，其实经术就是为世务所用的。神宗再问，本朝的当务之急是什么？王安石说，“变风俗，立法度是也。”神宗大喜，命他迅速制定改革计划，就此开始了大规模的变法。

神宗对王安石之名，早就如雷贯耳，即位之初就召他进京，但安石仍称病不至。神宗询问宰执，宰相曾公亮力荐王安石有“辅相之才”（一说其意在于排挤另一个宰相，即三朝重臣韩琦），但参知政事吴奎认为王安石是一个临事迂阔、文过饰非的人。韩维建议，任用安石不能操之过急。神宗便命王安石改知江宁府（今江苏南京），五个月后，征召入朝担任翰林学士。

这时恰逢韩琦罢相出判相州，神宗问他王安石是否可以大用，韩琦以为他当翰林学士绰绰有余，却不能处辅弼之地。但神宗力排众议，经常找安石“越次”入对。神宗曾问安石如何看待唐太宗，安石以为应该取法乎上，直接效法尧舜。神宗说：你对我要求太高，希望今后辅佐我，一起完成治国大业。

熙宁二年（1069年）二月，神宗任命王安石为参知政事，君臣之间有段对话。神宗问：“世人都认为你只知经术，不晓世务，你怎么看？”安石答：“世俗都以为经术不能施于世务，不知经术正所以经世务。”神宗很赞赏这种经世致用的思想，继续问当务之急是什么，安石道：“变风俗，立法度，最是方今之所急。”神宗让他拿出一套方案来。

二十余日后，朝廷设立制置三司条例司作为主持变法的机构，由宰相陈升之和王安石主其事，筹划与制定新的法规和政策，这就正式揭开了熙宁变法的大幕。20世纪50年代以来，史学界习惯把熙宁年间这场改革称为“王安石变法”，这当然是因为列宁盛赞王安石是“中国11世纪时的改革家”的缘故。王安石在这场改革中的关键作用是不容置疑的，但倘若没有神宗的坚决支持和断然发动，他也不可能有所作为。既然熙宁年间的改革是这对君臣共同推动的，称以熙宁新法自然更为客观公正。

自熙宁二年七月起，新法陆续出台，随着变法的扩大和深化，不同意见的争论也日趋激烈，新旧党派的斗争也日趋白热化。为叙述方便，这里先按理财、强兵、育才三方面介绍各种新法，至于新旧两党围绕新法的斗争则放入下回细说。

首先来看理财方面的新法。

其一，均输法。熙宁二年七月颁行。宋朝立国全赖东南六路的物资供应，但原先的发运司虽主持其事，却既不了解京师对物资需求的实际情况，又没有掌握诸路上供物资的权力，只是刻板地以税收按簿籍购求物资发运京师，于是“丰年便道可以多致而不敢以取赢，年俭物贵难于供亿而不敢不足”，一旦遇有特支，发运司和诸路就恣意搜刮，或用“支移”、“折变”等手法扩大税收弥补不足，所夺农民租税甚至超过原额一倍，而富商大贾则乘机垄断市场牟取暴利。均输法即为纠正以上弊端而创立，目的在于调整物资的供求关系，稳定物资价格，节省国家开支，减轻农民负担，打击不法商贾。具体方法是：朝廷拨出五百万贯钱和三百万石米作为发运司周转经费，发运使根据京师库藏和各地物资的实际情况，按“徙贵就贱，用近易远”的原则，及时机动购办相关物资。

其二，青苗法，也称常平法。熙宁二年九月颁行。每逢青黄不接或天灾人祸之际，佃农或小自耕农往往被迫向高利贷者借贷以度过难关，而一旦无力归还，就有失去土地、无以为生之虞。青苗法即为缓和土地兼并和自耕农的贫困化趋势而设立的。其具体方法是：各路将原常平广惠仓的粮米由转运司兑换为现钱；以前十年中丰收时的粮价作为预借的折算标准，将民户自愿请贷的粮食折成现款贷付；每年分夏料与秋料两次，在青黄不接时由官府将钱物贷与请贷的民户，连本外加40%利息随同夏秋二税一起缴还（若遇灾荒则随下次收成时归还）；按户等高低规定借贷数额，如本路常平钱额在支借以后尚有余额，则由官府根据二等以上人户数多寡酌量派给。

其三，农田水利法，也称农田利害条约。熙宁二年十一月颁行。目的在于兴修水利，开垦农田。具体内容是：各州县将需要兴建的水利工程提出实施办法，小者州县自行解决，大者奏报朝廷实行，凡提出合理建议或出钱募工兴建的，由官府按实效给予奖励。

其四，免役法，也称募役法或雇役法。宋代役法原来是由主户按户等高低分别轮流负担乡村和州县官衙的差役，这种职役既带有一定的职务，又具有服役的性质，对服役的户等来说是一种没有报酬的义务。主要以衙前主管官物的供给和运输，以里正、户长、乡书手课督赋税，如有缺失，都要承担补偿的责任，在职役中最为扰民；其他还有耆长、弓手、承符、人力等州县职役，各以户等高下差充。随着吏治的腐败，部分去服重役的户等往往倾家荡产，免役法即为此而订立的。这一新法自熙宁二年开始讨论试行，到熙宁四年十月才正式颁行。其主要办法是：由原先主户轮流充役改为募人充役，应役期间给以雇值；雇役钱由原来服役而现在免役的主户按户等高低按例缴纳，称为免役钱；原来不需服役的官户、坊郭户、未成丁户、单丁户、女户、寺观户（僧道），也按户等半数出钱，称助役钱；各州县的役钱数额按各地雇值总额计算后再派摊到各户等征收；为防灾年役钱征收欠搁，另加征役钱二成，称免役宽剩钱。

其五，市易法。熙宁五年三月颁行。随着商业资本发达，富商大贾垄断市场，操纵物价，严重损害中小商人和市民的利益。市易法即为改变这一状况而制定的。其主要内容是：设立京师市易务（后因沿边和内地重要城市都设立市易务，遂改京师市易务为都市易务），朝廷拨钱一百万贯作为其本钱，负责平价收购滞销商品，到市场缺货时出售；商人只要向市易务抵押资产，即可以40%的年息率赊购市易务库存货物到各地销售；都市易务和各地市易务之间相互通报物价和货物情况，平衡物价，协调物流。

其六，免行法。熙宁六年八月颁行。一般将此法归入市易法，但两者所解决的问题性质并不相同。宋代官府所需物资，原先都是通过科配制度以低于市场价向有关行业强行摊派，一旦该货物缺货，行户所费往往数倍或十余倍于所科物资的市价。这年，开封肉行派代表向官府提议缴纳一定数额的免行役钱，作为官府购肉的价格补贴，今后由官府随行就市自行购买，肉行不再直接向官府供应。市易务制定了所谓的“免行条贯”，规定商业和手工业各行可以根据收入多少，在每月缴纳免行钱后免除行户对官府的供应。

其七，方田均税法。熙宁五年八月颁行。豪强地主隐瞒田亩，逃避税收，始终是宋代社会一大问题。以全国耕地数而言，真宗时达五百二十四万顷，到仁宗后期竟只有二百二十八万顷。方田均税法即旨在丈量耕地，清查漏赋，均定田税。其主要方法是：各县以千步见方（约合四十一顷六十六亩一百六十步）为一方，作为丈量单位，在每年农闲丈量所有耕地，登记造册，按土质定为五等，均定税额高低。

其次来看强兵方面的新法。

其一，保甲法。熙宁三年十二月颁行。其目的有二，既能防范民众暴乱，又能使兵民合一，与募兵相辅，省养兵之费。其重要内容是：相邻十家为一小保，设保长，十小保为一大保，设大保长，十大保为一都保，设都副保正各一人（熙宁八年后改为五家为一小保，五小保为一大保，十大保为一都保）；每户两丁抽一，称为保丁，组织起来，训练习武，巡查值夜，维护治安；同保内有犯法者，知情不报，五保连坐，如居留三个以上“强盗”达三日者，本保邻居虽不知情亦须治罪；保甲后转隶兵部，听从枢密院指挥，设“团教法”集中训练保丁，使其成为有节制的民兵。

其二，保马法。宋朝骑兵不敌契丹、西夏，故而兵威不振，但战马供应则是关键所在。宋朝原设有牧马监多处，但养马少，占地多，花费大。保马法即为改变这一状态而出台，始行于开封府界，推广于京东、京西、河北、河东、陕西五路。其主要方法是：五路义勇保甲凡自愿养马者，每户一匹（有力之家允许两匹），马匹由官府配给或给钱自买；开封府界保马户免去原纳粮草，并补贴钱数，其他五路保马户免去每年折变和沿纳等杂税；三等以上养马户十户为一保，所养之马死独自赔偿；四五等养马户十户为一社，所养之马死由同社诸户共同按马价之半赔偿。

其三，军器监法。熙宁六年八月颁行。宋代武器原归中央三司胄案和诸州将作院制造，质量粗劣，严重影响战斗力。为改变这种状况，便在京城设立军器监，附设东西广备作为军器作坊，监设判监和同判各一人掌管监务，并负责录用擅长军器制作者；出产各种军器材料的州军设都作院负责军器制造，由军器监派员指示制作法式，考核官员优劣，分为三等升降。

其四，将兵法。熙宁七年九月颁行。此前禁军实行的定期更戍和将兵分离的做法，严重造成战斗力不强和指挥权涣散，将兵法即为纠正这些弊病而制定的。其主要内容是：在归并军营的基础上，选派将或指挥作为军事管辖机构的首脑，兵额多者设正将与副将统领，兵额少者仅设单将，在京东、京西两路设独立的指挥，将与指挥都常驻军中，负责演习训练，提高军队素质；全国共设九十二将和独立的二十五个指挥，驻守沿边和内地的重镇，代替原来的更戍法。

最后来看育才方面的新法。

其一，科举新法。熙宁四年二月颁行。鉴于宋代科举以诗赋取进士，以记诵试明经，不利于选拔真正有才干的人才，科举新法规定：废除明经诸科，原习者一律改考进士科；考试取消诗赋、帖经、墨义等内容，改为首场试大经（也称本经，在《诗》、《书》、《易》、《周礼》、《礼记》中任选一种），次场试兼经（《论语》、《孟子》任选一种），外加大义十道；三场试论一首，四场试时务策三道。

其二，三舍法。熙宁四年十月颁行。此前宋代的太学徒有虚名，“学舍虽存，生徒至寡”，不利于人才的培养。三舍法的创立即有鉴于此。其主要内容是：太学增设直讲十员，每两人主讲一经，根据所教学生三舍进退的人数多寡进行考评升黜；将由州县考选入学的太学生分为三等，初入学者为外舍生，不限名额（元丰时限二千名），经考试合格转为内舍生，限额二百人，再经考试，选一百人为上舍生；上舍生考试分三等，名列上等者，可以不经科举考试直接授官。在整顿太学同时，朝廷又令诸州置学，赐予学田，考核学官，继庆历以后掀起了第二次办学热潮，史称“熙宁兴学”。

其三，《三经新义》。熙宁八年二月颁行。为了“同道德之归，一名分之守”，朝廷设立了经义局，修撰新义。所谓三经是指《诗》、《书》、《周礼》，前二经由王雱和吕惠卿共同撰注，已佚，现存仅王安石亲自诠释的《周官新义》。《三经新义》是变法派利用学术为政治服务，《周官新义》表述的完全是王安石的政治思想。以这种《新义》作为学生的必读教材，取士的唯一标准，用意就是统一思想认识，造就变法人才。

熙宁新法涉及政治、经济、军事、文化、教育诸多方面，其广度和深度是庆历新政无法比拟的，其根本目的是富国强兵。为了培养变法的后继人才，育才新法也提上了议事日程。但从变法的侧重面来看，富国明显重于强兵，而理财是富国的根本手段，理财方面的新法接二连三地出笼，原因即在于此。而对熙宁变法的争论焦点也主要集中在理财诸新法上，尤其集中在青苗法和免役法上。

这里，倘若试图对新法做一个盖棺论定的评价，是不自量力的。这种众说纷纭的局面，从变法当时直到今天，始终没有定论，因为无论肯定的，还是否定的，抑或折衷的评价，都能毫不费力地举出足够的史料。正因如此，熙宁变法是宋史乃至中国历史里一个最具诱惑力的历久弥新的大题目，在可望的将来仍将是一个没有定论的历史难题。