曾静、张熙所崇拜的吕留良，在他的遗著之中，除了强调“夷夏之防”以外，也竭力主张恢复封建，实行井田。
先于吕留良的顾炎武（亭林），以经学大师而一生为复国奔走，写过《郡县论》九篇，洋洋洒洒，说“封建之失，其专在下，郡县之失，其专在上。古之圣人以公心待天下之人，胙之土而分之国，今之君人者尽四海之内为我郡县犹不足也”。他而且提出了一个“寓封建于郡县”的口号，建议让成绩优良的地方官世袭。他的言外之音，是希望清朝皇帝广建诸侯，分掉清朝中央的政权，然后反清复明的志士便可以在这些诸侯身上打主意。
因弹劾酷吏田文镜而反遭雍正之怒，被充军到阿尔泰（新疆北部）的谢济世，在雍正七年向当地的驻军首长平郡王福彭呈献自己的《古本大学注》，痛论程、朱不是儒学的正统，很受福彭的重视。与他同时被充军在那里的一位广西同乡陆生枬，也写了一部《通鉴论》，共十七篇，拿给福彭与振武将军锡保等人欣赏。
谢、陆二人的思想，和顾炎武与吕留良的差不多，都是说封建好，专制不好。陆的文章更加露骨：“封建之制，古圣人万世无弊之良规，废之为害，不循其制亦为害。……”“（君）愈尊，权愈重，则身愈危，祸愈烈。……（圣人）虽有国事，第存乎纲领，不人人而察；但察铨选之任，不事事而理。”锡保把谢、陆二人的活动，秘密报告雍正，也把二人的著作缴了上来。雍正读了，勃然大怒，交朝中的王大臣议罪。结果，谢济世罚当苦工，陆生枬斩首。
雍正这时候正在想把他的帝国更进一步地统一起来，把他的君权作更高一层的提高。
他自从即位以来，便已向八旗之中半独立的“下五旗”开刀。他怎能听得进“广建诸侯”的一套说法？
所谓“下五旗”，是镶白、正蓝、镶蓝、正红、镶红五个旗。
与“下五旗”对称，是直属天子的“上三旗”：正黄、镶黄、正白。
当年努尔哈赤以“遗甲十三副”起家，联络若干女真部落，创造了一个相当大的汗国。这汗国实际上是一个部落联盟，分成八个旗，每一个旗自有旗主。旗主对下有完全的统治权，对上向努尔哈赤效忠。
努尔哈赤很精明，把这八个旗，全以自己的子侄为旗主。其中皇太极兼掌了正黄与镶黄两个旗。
皇太极死后，多尔衮以正白旗旗主的资格，联合同母弟多铎所主的镶白旗，而且勾结了两个黄旗内部的若干分子，于是抢得了实际政权，先当辅政，后当摄政，终于自称“皇父”，把顺治皇帝当作儿子看待。
多尔衮死后，他的正白旗被顺治拿了去。于是正白旗从此被“天子自将”，和正黄、镶黄一齐称为“上三旗”。
在谢济世与陆生枬二人向福彭与锡保大谈其恢复封建的主张之时，福彭正是镶红旗的旗主，而锡保正是正红旗的旗主。这怎能叫雍正不生气呢？
福彭的爵位是平郡王。他的父亲叫纳尔苏。纳尔苏的太太，是曹雪芹的姑母。纳尔苏的曾祖，是代善的大儿子岳托。
锡保的爵位是顺承郡王。锡保的祖父是勒克德浑。勒克德浑的父亲是代善的第三个儿子萨哈璘。这时候，其他三个“下五旗”的旗主，可能是：
镶白旗 辅国公塞勤
正蓝旗 信郡王德昭
镶蓝旗 简亲王神保住
这三人均不及平郡王福彭与顺承郡王锡保之重要。
本来，福彭的父亲纳尔苏，比福彭更有力量，曾经被康熙的太子胤礽殴打过，显然是皇八子胤禩的一党。雍正在雍正四年将他革去爵位，叫他的儿子福彭继承。
简亲王神保住的父亲雅尔江阿，也是在雍正四年被革去爵位的，和纳尔苏同时。
传说，曹頫是在雍正六年被抄家的，曹頫可能也是受了纳尔苏的牵累。
雍正从即位的时候起，便颁了“上谕”，禁止下五旗各旗旗主对担任政府官吏的旗员勒索。
他又把都察院的满洲人御史调派到八旗去，每旗二人，稽察一切。从此，各旗的内部行政，在实际上被中央直接管理。下五旗的半独立主权，名存实亡。
过去，康熙也曾经以此一旗的旗员，充任另一旗的“都统”，但是当都统的多多少少要受制于该旗的旗主，与本人所隶属的一旗的旗主。
雍正却直截了当，以此旗的旗主兼充彼旗的都统，弄得彼旗的旗主无法抗衡。
康熙以来，除了镶蓝、正红两旗为济尔哈朗与萨哈璘一支的代善子孙所占以外，其余的三个下五旗（镶白、正蓝、镶红）常被插入若干新封的人，每一个新封的人总要占去一个参领（甲喇，等于五个佐领），或几个佐领（牛录，牛录是含有三百个壮丁的单位）。于是这三旗的完整性也丧失了。雍正，不消说，也是采取分割各旗的政策，而变本加厉。
每一个满洲的旗，在原则上包括五个参领，也就是二十五个佐领。事实上，各旗的大小并不划一。佐领分为两种，一种是所谓“旗分佐领”，其分子称为旗分人员，简称旗员，对于旗主很像西洋封建时代藩臣之于藩主，旗主有大的“圈地”，旗员有小的圈地。另一种是所谓包衣佐领，那便是相当于农奴的集团了。
雍正规定：下五旗各旗主对于包衣可以照旧享受“主人”的权利，对于旗员则只能用为“护卫、散骑郎、亲军校（小军官）、亲军”，不许用作仆从，管家务，供差役。倘若要在旗员中调人充任这些贱役，就必须专案奏请。旗员当了京官侍郎以上，外官县知事以上，旗主不许挑选他们的子弟当侍从，或管带包衣的“下官”。
各旗彼此之间，也不许发生横的关系。这一旗的旗员与包衣，不许到别一旗旗主那里去当差。上三旗的旗员包衣，更绝对不许“在诸王门下行走”。
雍正精力过人，喜欢办事，而不怕繁琐，可说是天生的一位大行政家。他自奉甚薄，较康熙有过之而无不及，虽致力于清查逋赋、欠赋、增收关税、盐税，却只是为了充裕国库，不是为了一己的耳目之娱（宫室），口腹之欲（饮食），或穷兵黩武，好大喜功。他把整理财政的所得，用在免赋、赈灾、浚河、筑堤等项目上。
如果他不是皇帝，而是一位宰相或“大学士”，以他那一种综核名实的作风与政绩，其值得后人的歌颂，也许要超过张居正。
我们不可忘记，他是十八世纪上半期的人（即位于公元1722年，逝世于1735年）。那时候，全世界没有一个国家具有所谓责任内阁制的政府，除了英国以外。甚至在英国，责任内阁制也不过是刚刚萌芽罢了。
我们也不可忘记，中国自从明太祖晚年以来，一直到他（雍正）即位之时，已经有三百多年不设宰相。大权原则上操在皇帝之手，而若干大学士与（明朝的）所谓秉笔太监，顾名思义，也只是皇帝的书记而已。
我们可以不欣赏他的作风，不佩服他的政绩，但不应该责备他不懂得用宰相代治国家，不懂得创设一个民选的议会，正如我们不应该责备孔子不会驾驶汽车。
就事论事，以当时的标准衡量，雍正的用人行政虽不是完全无可批评，的确比康熙与乾隆均高明得多。
他最信任怡亲王胤祥，先用为“总理事务”的大臣之一，后用为大学士及军机大臣。这胤祥是一个忠心、能干而不要钱的好官。
次于胤祥的，是鄂尔泰与张廷玉。鄂尔泰是满洲镶蓝旗的旗员，姓西林觉罗氏（不是爱新觉罗氏），可谓与皇家同族，而不是宗室。他的高祖父屯泰率领汪钦地方七个村庄的女真人归附努尔哈赤，作了牛录额真（佐领），曾祖父图们在皇太极之时对明军作战阵亡于大凌河。他本人在康熙三十八年考中举人，在康熙四十二年袭封佐领，在康熙五十五年当了内务府的员外郎。
那时候，雍正以皇子的身份对他有所请托，被他拒绝；不料因此反而很受雍正重视。雍正一即位，便特别提拔他，放他为云南主考，又任命他为江苏布政使。
在江苏布政使任上，鄂尔泰把照例“应得”的“公使银”（可以“报销”的办公费），买了三万三千四百石谷子，分别存在苏州、松江、常州三府，作为将来赈济灾荒的一种准备；也上了条陈，想疏浚太湖的两个出口吴淞江与白茅浦。雍正很高兴，就在他三年“任满”之时，升他为广西巡抚。
鄂尔泰刚到广西就职，雍正便把他调充云南巡抚，“治总督事”（代理总督）。鄂尔泰在代理总督任上不到一年，镇压了逼近贵阳的谷隆苗民武装。谷隆，在明朝称为谷龙川，分为大小两个土司，在今日是贵阳东南的龙里县。雍正很喜欢，升鄂尔泰为实授（真除）的云贵总督。
鄂尔泰主张彻底施行“改土归流”的政策，把明朝所设的若干世袭的安抚使司、宣抚使司一概取消，改派知府、知县，与内地的郡县制度合流。这一点，雍正和他的看法完全一致。两人均认为苗人、彝人等，都是应该由皇帝直接管理的“子民”，不容由封建式的土司割据。土司对于土民“一年四小派，三年一大派，小派计钱，大派计两”，东川（会泽）与乌蒙（昭通）的“钱粮不过三百余两，取于下者百倍”。土司之下，又有土目（土司的胥吏），土目之横，又甚于土司。
依照鄂尔泰的建议，雍正把东川与乌蒙均从四川划入云南，由鄂尔泰用武力来“改土归流”，设立了三府一镇。其他各地，如贵州的古州（榕江）、黎平、镇远、安顺，云南的镇雄、沾益，也一概于克服了土司的反抗以后改土归流。
雍正在雍正七年加拨一省给鄂尔泰管理，称他为“云贵广西总督”。于是若干广西的土司，也归了流。雍正藉此把广西与安南的国界也划定了，送给安南王黎维祹以贿咒河外的土地一百四十里（宽），作为赏地。
鄂尔泰在雍正十年被召回北京，充任“保和殿大学士，兼兵部尚书，办理军机事务”。他和张廷玉一起，每天在“军机处”侍候雍正办公。
军机处原称为“军机房”，是所谓“军需房”的后身。军需房设于雍正七年六月，所管的本是军需，雍正为了“保密”与随时向胤祥、张廷玉、蒋廷锡三人指示，而把它设在内廷，隆宗门里边的一座房子。
那时候，胤祥已经从雍正三年二月解任“总理事务”以来，办理京畿的水利（如疏浚砖河、兴齐河，分减子牙河，导引永定河，等等）颇有成效，奉雍正之命，主持支援西北方面对准噶尔的军事行动。这军需房可说是特为胤祥而设。张廷玉与蒋廷锡在当时是两个得力的大学士，而蒋廷锡又是现任的（管钱的）户部尚书，所以也被调来军需房办公。
军需房在雍正八年改称为军机房。胤祥在雍正八年五月逝世，遗缺由一个叫做马尔赛的接充。但马尔赛在雍正九年七月受命为“抚远大将军”，八月出发，军机处只剩下张廷玉和蒋廷锡两人。到了雍正十年二月，才添进了鄂尔泰，为“办理军机事务”的大臣，加上一个“在办理军机处行走”的原任贵州提督的哈元生。哈元生“行走”了不到一个月，便因为贵州苗民反抗再起，奉命回贵州提督原任。
军需房虽原为胤祥而设，但军机处之升格为实际的内阁，夺了原有的内阁的实权，却全是由于张廷玉的建议。
张廷玉是安徽桐城人，康熙三十九年进士，“改庶吉士”（翰林），翰林院检讨，“直南书房”（在内廷的“南书房”陪皇帝看书、写文章），历任洗马、庶子、侍讲（都是名义上侍候太子的官），在康熙五十九年作到刑部侍郎（等于司法行政部的副部长），不久调任吏部侍郎（内政部副部长）。
雍正即位以后，提拔张廷玉为礼部尚书，其后放他为顺天乡试的主考，加官太子太保，兼官翰林院掌院学士，调充户部尚书（财政部部长）；在雍正四年升为文渊阁大学士，仍兼户部尚书、翰林院掌院学士；雍正五年，升为文华殿大学士；雍正六年，升为保和殿大学士，改兼吏部尚书；雍正七年，以大学士的资格调到军需房，与怡亲王胤祥、户部尚书蒋廷锡“密办军需”。（吏部尚书一职，由一个叫做查朗阿的接充。）这一年十月，他得了一个比“太子太保”更高的加官（衔头），即（皇帝的）“少保”。
张廷玉在军需房一改为军机房、再改为军机处之时，用了一张纸条，把内阁所仅有的“票拟”之权，轻轻地献给了皇帝。他也许是感觉到受恩深重，藉此图报。
张廷玉的建议是各方面写给皇帝的奏章，分为二类，涉及普通政务的“常事”称做“疏”，涉及军国机密的“要事”称做“摺”。“疏”由通政司收进，交内阁用签条（票）“拟旨”；“摺”不再由通政司收进，而改由“奏事处”收进，不再交内阁拟旨，而改由皇帝在军机处看着军机大臣拟办，立刻用御笔朱批，批好了立刻由军机处的职员抄写、封发，不经过内阁，更不经过各部，既保密又迅速。
雍正采纳张廷玉的意见，从此军机处成为全国最高而最重要的一个衙门。
也只有像雍正这样有能力的皇帝，与张廷玉这样有能力的军机大臣，才可以把全国的“要事”办得那样迅速而大体不差。张廷玉有一个当过大学士的父亲（张英），可谓家学渊源；本人在刑部、吏部、礼部、户部均做过尚书或侍郎，也作了三个殿的大学士，够得上称为熟悉一切。只有工部与兵部的事，他较为生疏；有了办过水利的怡亲王胤祥，与剿过苗民起义的鄂尔泰，以及在鄂尔泰内调以前的马尔赛，雍正也不怕无所咨询了。
乾隆即位以后，一度改军机处为总理事务处，但改了不到两年，仍旧称它为军机处。鄂尔泰在乾隆十年病故，张廷玉在乾隆十四年退休。（两人均在乾隆四年加官“太保”，比“少保”又高一级。）
雍正在雍正十二年添派马兰泰与平郡王福彭两人，在军机处行走，这两人不久奉命出发前方，打准噶尔；雍正改派讷亲与班第在军机处行走。乾隆即位以后，把这两人升为军机大臣，而且增加了海望、纳延泰、徐本等几个人。此后，直至宣统三年四月军机处被裁撤为止，军机处的大臣时多时少，并无定额。
雍正有张廷玉等人在军机处，每天陪他办公。张廷玉同时又是保和殿大学士，所以不仅有关军机的“要事”，由张廷玉以军机大臣的资格当面秉呈雍正的意旨迅速执行，一般日常的“常事”，张廷玉也同样地可以向雍正解释章奏与“内阁票拟”的内容，听候雍正“乾纲独断”。
在如此的一种君主专制的政体之下，“会议”的方式也不是绝对没有。清朝在努尔哈赤的时候，就已经设有所谓“理政听讼大臣”五人、“札尔固齐”（副大臣）十人。皇太极把理政听讼大臣增为十六人，副大臣也增为十六人。入关以后，清室参照明朝的制度，遇到重要的大事常常交给“九卿科道”杂议。所谓九卿，并不是仅仅为太常卿、光禄卿等，而包括六部的尚书。所谓“科道”，是指的都察院之中各科（吏、户、礼、兵、刑、工）的“给事中”与各道（京畿道、江西道等）的监察御史。遇有大官被劾，或对外将要采取军事行动，事情常常被交给“王大臣”去讨论。所谓“王”，包括亲王与郡王；所谓大臣，包括宫内、宫外若干负重要责任的官。“王大臣”把讨论的结果，用书面报告皇帝，由皇帝作最后的决定。
雍正比起他的若干“王大臣”来，可谓鹤立鸡群。他眼光敏锐，记忆又特别强，不仅对全国的政务了如指掌，很知道多数督抚的能力，而且有时也特别识拔了督抚以下的小官。
在督抚之中，像李卫、田文镜、王士俊等人，都是小官。李卫是铜山（徐州）人，捐班出身，在雍正即位之时，才不过是一个户部郎中（相当于财政部的司长）。雍正叫他在直隶（河北）与云南办驿运，不到三年功夫，就任命他为浙江巡抚，“兼理两浙盐政”，两年以后又升他为浙江总督。这李卫不但会理财，同时也是一个捕盗专家。虽则他所捕的“盗贼”，包括江湖豪侠与有志复明的义士，但地方上的安宁也的确被他增进不少。他所无可奈何的，始终只有一人：甘凤池。（甘凤池在《清史稿》中有传。）雍正十年以后，李卫被调进京城，担任刑部尚书。
田文镜是汉军正黄旗人。清朝初年，属于汉军八旗的“汉族旗人”，比普通的汉人容易得到皇帝的信任。年羹尧及康熙年间的曹寅（曹雪芹的祖父）、彭鹏（《彭公案》的彭公）、施世纶（施琅的儿子，《施公案》中的施公），都是属于这一类人物。田文镜与李卫同是捐班出身，于雍正即位之时，也还不过是一个“内阁侍读学士”，当过县长级的“知州”，也当过吏部的员外郎，等于今日内政部的专门委员，雍正任命他为山西布政使，不到二年，升为署理河南巡抚，其后一再升为河南总督与“东河总督”。田文镜办事十分卖力，一意替雍正增加税收，对人民与属吏均很刻薄、残酷。
王士俊是贵州平越人，正途出身（翰林）。雍正先叫他在河南当“候补知州”，其后一直提拔到“东河总督兼河南巡抚”，于雍正十年继田文镜之任。此人本以弹劾田文镜成名，但在继田以后，作风与田如出一辙。
田文镜与王士俊在河南垦了不少荒。垦荒本不是坏事，雍正急于求治，对田文镜之雷厉风行地垦荒，颇为嘉许。然而河南可垦之荒不多，州县官迫于田文镜的功令，只得以不值一开的“荒”招人民领种，于三年以后“升科”，叫人民按亩纳税。史贻直在乾隆初年担任户部尚书，检讨田、王二人所报的新垦之地，“非河滩沙砾之区，即山冈荦确之地，甚至坟墓之侧、河堤所在，搜剔靡遗。”
田、王两人之勇于任事而不贪污，也是事实。田在兼督山东之时，清查出山东钱粮积亏二百余万两。他向雍正报告：积亏的原因，是“火耗太重，私派太多”，老百姓的确没有力量按年缴纳清楚。但是，田文镜所能想得到的补救办法，仅仅是“请敕山东巡抚、布政使，协同臣清察，期以半年：参，追，禁，革。”
火耗与加派，一方面是人民的额外负担，一方面也是地方上大小官吏的必不可无的“油水”。官吏的俸禄极薄，当一个知府，每月的俸禄只不过是几两银子而已。当时的米价，以山东为例，是每石一两银子左右。知府、知县仅凭几两银子的俸禄，如何可以养妻子、养仆役、养“师爷”（私人秘书）、孝敬上司、弥补亏空？
有一位诺敏，他是满洲正蓝旗人，受雍正知遇，官居山西巡抚。他向雍正提出一个口号：“火耗归公。”办法是，叫各州、各县每年把所收的“耗银”，解到各该省的布政使司的“司库”，由总督、巡抚提出二十万两银子弥补无着落的亏空，其余年终发给地方上大小官吏，作为“养廉”的津贴，同时向皇帝奏报清账。
雍正先吩咐“王大臣”讨论一番，然后就批准诺敏的建议。从此，不仅在山西，在其他各省也逐渐树立了这个“养廉制度”。雍正说，他希望各省火耗的数字在亏空补足之时逐渐削减，以至于完全豁免。（结果，直到清朝结束，火耗仍然存在。）
雍正无能力建设一个近代式的税收制度，无足深责。不过，他是有心减轻人民疾苦的。江苏所欠的田赋丁银，比山东更多，据巡抚尹继善与侍郎彭维新清查，从康熙五十一年到雍正四年之间，共欠一千万两以上。有人建议，把这一千多万两银子“分年带征”，加在原有的定额之上。雍正决定：带征的欠税每年每县收到多少，便在次一年免去该县同一数量的正赋。这样，等于在事实上免收欠税，而办法比以前顺治、康熙之时公平。顺、康两帝常常无条件免收“逋赋”，结果是拖欠的“顽户”占便宜。现在呢，顽户缴出若干欠税，良户就减免若干正税。
雍正在财政方面的另一新猷，是接受江西巡抚迈柱的建议，把丁银摊入钱粮计算，我们不妨称之为“丁粮合一”。这原是继承康熙在康熙五十年颁布的“以后滋生人丁，概免丁银”的遗旨，无非将手续简化而已，但结果是从此有田产的人才出丁粮，无田产的人不仅不出田赋（钱粮），连丁银也蒙豁免，不能不算是一个小小的德政。
