当国民党势极盛的时候，进步党尽力扶助袁世凯以抑制国民党；到民二冬间，国民党被袁氏摧毁后，进步党也失去了政治活动的立足地，于是中国成为北洋军阀官僚的独舞台，进步党人渐渐地抱恨于袁氏了。但使袁氏不做帝王的幻梦，不惟北洋军阀内部不至于即时出现裂痕，就是进步党人虽然怨恨袁氏，也还不至和国民党人同走上倒袁的途径；试看袁氏方在改造约法的进行中，进步党领袖们还是将顺他，希望他藉此实行所谓开明专制以救中国。不料袁氏是要由“专制”而“帝制”，却不是为“开明”而“专制”；“专制”成，而“开明”无望，“帝制”继起，于是把平夙拥护袁氏号称稳健派的进步党领袖，也逼上倒袁的途径，北洋军阀的内部也从此出现裂痕。所以帝制运动不惟是民国的大危机，也是北洋军阀的一个盛衰关键。因为帝制失败，袁氏倒毙，北洋军阀失去了一个统率的头脑，清朝遗下旧势力的中坚，才有破毁的可能，故护国军之役与辛亥革命之役，在中国革命史上是同等的重要。本章当以次述其经过，至袁氏死去时止。
一 约法的改造
袁世凯的帝制思想，究竟起于何时，颇属疑问。在辛亥革命时，他和伦敦《泰晤士报》驻北京记者莫礼逊的谈话，曾说：“……余深信国民中有十分之七仍系守旧分子……进步一派，不过占十分之三耳。今若推倒清室，将来守旧党必又起而谋恢复帝制。”又说：“……深惧民主国体，不能稳固……不若保存清室。剥夺其实权，使仅存虚名，则国家安全，方能确保。”有人根据这段话，以为这便是袁氏预谋恢复帝制的暗示。但这段谈话，仅能证明袁氏的欺骗无信，不能证明他在此时便有帝制自为思想；因为他向莫礼逊的表示，是要保存清室的皇位，却暗中与革命军勾结，以取得总统位置做推倒清室的条件。袁氏向来不轻易向人表示真意，譬如他在要实行干宪的时候，还戒饬左右说：“关于宪法上的争衡，须概持不干涉主义。”在筹安会将要发动以前，还坚决地矢言维持共和，所以在要推倒清室以前，偏说要保存清室。这是袁氏一贯的欺人术策，所以袁氏究竟在何时发动帝制的野心，是无从知道的。不过我们知道袁氏是一个贪恋最高名位、乘机窃权的人；而他窃取权位的术策起初总是务求实在，不露形迹，必等到实权完全把握在手中，然后才露出真面来。他推倒清朝，攫取总统，是用这种方法；图谋帝制，也是用这种方法。帝制运动的公开，虽然是起于民四秋间的筹安会，但他的实在基础却是在改造约法时立定了。所以我们谈袁氏的帝制运动，应该从改造约法说起。
袁氏改造约法的两个工具，一个是前章所述的“政治会议”，一个是“约法会议”。他起初本想利用政治会议作直接改造约法的工具，后来因为政治会议的人员觉得本身的来历形式太不合资格，对于袁氏的咨询约法增修程序令，答复他说：“……宜于现在之咨询机关（即指政治会议的本身）及普通之立法机关以外，特设造法机关，以改造民国国家之根本法。”造法机关的名词，本由章士钊所创，民国元年，章不赞成以普通议会握制宪之权，主张于普通议会之外别设制宪机关，因立此名，现为政治会议所利用。于是袁氏再令政治会议议定所谓造法机关的组织，名曰“约法会议”；所以，约法会议就是由政治会议所产生的儿子。依照《约法会议组织条例》，该会议之议员：一、由京师选举会选出四人；二、各省选举会各选出四人；三、蒙、藏、青海选举联合会选出八人；四、全国商会联合会选举会选出四人。选举人的资格：一、曾任或现任高等官吏而通达治术者；二、由举人以上出身而夙著闻望者；三、在高等专门以上学校三年以上毕业而精研科学者；四、有万元以上之财产而热心公益者。被选资格更严，先由政府制定一种被选人名册，凡当选为约法会议议员者以列名于政府所制定的被选人名册者为限。尤奇特的是选举人的调查，选举监督“得因便宜以现住于该选举监督驻在地方者为限”——意思就是选举区限于京师及各省的省会。所以，约法会议议员形式上说是由选举而来，实际上都是由袁政府所指派，都是袁政府的工具。故当时的新闻记者说：“政治会议者，秘书厅之所放大也；约法会议者，法制局之所放大也。”因为政治会议的要人，大概就是秘书厅的要人；约法会议的要人，大概就是法制局的要人。
《约法会议组织条例》于三年一月二十六日以教令公布；约法会议于二月十八日举行开会式，孙毓筠当选为议长，施愚为副议长（故意把一个变节的国民党名士孙毓筠作议长，以掩饰国人耳目）。袁氏于三月二十日提出“增修《临时约法》案”咨交约法会议，咨文中有几句最紧要的话：“……为目前建设国家计，根本法上之关系，宜有两种时期，盖增修约法为一时期，制度宪法又为一时期；质言之，则施行约法为一时期，而施行宪法当别为一时期也。增修约法与施行约法既应别为一时期，则第一要义之所在，当知施行约法为国家开创时代以来之所有事，即与施行宪法为国家守成时代之所有事者截然不同。”孙中山的约法训政之期与施行宪政之期的划分，民元二年间国民党把它舍弃了，现在袁氏却拾取来应用。不过，袁氏的所谓约法之期是收揽皇帝实权之期，而宪法之期便是帝制公表之期罢了。我们试看他所提出增修《临时约法》大纲的七项：（一）外交大权应归诸总统，凡宣战、媾和及缔结条约，无庸经参议院之同意；（二）总统制定官制官规及任用国务员与外交大使、公使，无庸经参议院之同意；（三）采用总统制；（四）正式宪法应由国会以外之国民会议制定，由总统公布，正式宪法之起草权亦应归于总统及参政院；（五）关于人民公权之褫夺回复，总统应自由行之；（六）总统应有紧急命令权；（七）总统应有财政紧急处分权。关于上举的七项，我们试查一查世界的君主国，除了在君主专制时代，谁国的皇帝有这样的大权。那些约法会议的先生们好比入考的秀才，把一篇宿构的成文，誊写完卷了事。到那年五月一日，新约法由总统公布，它的内容大体以袁氏所提出的大纲为根据，把总统的权扩张到最大限度；废去责任内阁制，而采用所谓总统制。（并不是美国式的总统制。因为美国的总统制，总统与立法部相抵衡，立法部不能宰制总统，总统亦不能宰制立法部。而袁氏新约法之总统制，则并立法部而亦受其宰制也。）约法会议的先生们，就“总统制”三字生出一种新意象：因为美国的总统下面，有一个国务长官（secretary of state），日本人把它译作“国务卿”，于是就借用日本译文的“国务卿”三字，轻轻地插入新约法中，说：“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之。”原来中国的所谓“卿”，是与天子诸侯为因缘的；这是所谓“烘云托月”的法子，预先把一个“卿”字，隐射上面的总统同于“帝”。又在新约法的第二十七条，给与总统一种颁给爵位的权，也是一种“烘云托月”的法子。（说是由顾鳌所主张，他说五等封爵，满、蒙人均有之，独汉人不能享受，非平等。张其锽反对无效，因愤而去职。）有了“卿”，有了五等封爵，皇帝安有不出现之理。
“国务卿”三字，既被新约法嵌上，袁即于新约法公布后，任命徐世昌为国务卿，废止国务院，设政事堂于总统府。政事堂的组织，以国务卿为首脑，下置左右两丞，分设五局：曰印铸、法制、铨叙（此国务院之旧）、机要、主计。机要局的权力远在各部总长之上，主计局则把财政部和审计处的职权，一并网罗而去。各部总长除例行公事外，一切须经国务卿核准。简括的说，政事堂就略同于前清的军机处，国务卿就略同于前清的军机大臣了。
新约法上的立法机关，是采用一院制，规定名曰“立法院”，但是还规定了一个“参政院”做总统的咨询机关：在立法院未成立以前，以参政院代行其职权。立法院和参政院的组织法，皆须由约法会议议决。因此该会便先议决一种参政院的组织法，于五月二十四日公布。依此法，参政院的参政纯由总统委任，于六月二十日成立，以黎元洪为议长，汪大燮为副议长，梁启超亦列名其中。原来的政治会议至此取消。到六月二十九日，袁氏便以命令宣布依据新约法以参政院代行立法院职权；而新约法上所许与的立法院，虽到十二月二十七日也公布了一种组织法及选举法，但始终不曾实现。参政院始终为立法院的代替机关，即为洪宪帝制之创作机关，与袁氏共存亡。
代行立法院的参政院，于三年八月十八日，迎合袁氏意旨，建议修改二年十月所公布的《总统选举法》。约法会议因于十二月二十八日通过一种修正案，次日由袁氏公布。修正选举法的要点：（一）总统任期改为十年，连任亦无限制；（二）凡届总统改选之年，参政院参政如“认政治上有必要时”，得为现任总统连任之议决，即无须改选；（三）总统继任人应由现任总统推荐于选举会，其名额以三人为限——被推荐者之姓名，由现任总统预先书于嘉禾金简，藏之金匮石室，临选时始行取出，交付选举会——现任总统则当然得以继续当选。
袁氏有了三年五月所颁布的新约法，无论在事实上、形式上已经成了中国的独裁元首；有了三年十二月所公布的《修正大总统选举法》，至少成了终身的独裁元首；假若在推荐继任总统的人选时，他愿意把袁克定或袁克文……的名字写在嘉禾金简上——因为修正选举法上，并没有说不许推荐现任总统的亲属，并有袁家世袭独裁元首的可能，有了独裁的大权，辅弼有“卿”，可以封爵，又有世袭的可能，所缺少的就只有“皇帝”两字的称号和一顶皇冠了。假若袁氏更聪明一点，便应该从此暂时停止进行，应该自为周文王，让袁克定去作武王。无奈袁氏的忍耐能力到底不及曹孟德，要自己爬到“炉火之上”去，给蔡锷一个立功成名的机会。
二 帝制运动的公开演进
袁世凯爬到“炉火之上”去，大部分的原因，恐怕是袁克定催促而成的。在民国二三年之交，北京便流行一种传说：“共和不适于国情，证诸元二年椒扰之象，可以概见；非改弦更张，不足以救亡。”对于这种传说便有人揣度，是由袁大公子播散的（不过无从证实）。不过恢复帝制的思想有两派：除了袁家一派，还有清室遗老的复辟派。自新约法公布后，袁既成了事实上的皇帝，九月袁又发布祀孔令，预备到了冬间，还要祀天；清室遗老劳乃宣、刘廷琛、宋育仁、章梫等便有些不平，想乘机实行复辟运动，首先发布劳乃宣的《正续共和解》。（劳乃宣在辛亥冬即著《共和正解》，未发布。到民三六月，又作《共和续解》，至此合印为一册，名曰《正续共和解》。全书不足万言，附有章梫所作之跋。劳自言曾交赵秉钧呈袁总统阅过。其正解大意据周代故事，谓君幼不能行政，公卿相与和而修政，故曰共和。故共和云者，乃君主政体，非民主政体。不学之流，乃用为民主之名词耳。因历言中国不能行民主之制，是为正编。其续编乃自诩其前此有先见之明，而揣测今之总统，于皇帝初不甚尊崇，继乃异常拥戴，谓为有伊尹之志。因主张创作一种宪法，谓宜名为“中华国共和宪法”，以共和立名者，谓合于彼之《共和正解》也。名中国不名民国者，示行君主制也。然则何以不称帝国，谓帝国为日本名词也。何以不称大清而称中华，谓中华地名，而大清乃代名也。）接着便有宋育仁等联合国史馆的守旧派人员，上书呈请复辟之议（实际宋等之呈文尚未递上）。到十一月初旬，北京的复辟风说几有“满城风雨”之势。于是肃政使夏寿康等呈请查禁，袁氏批交内务部办理。旋以宋育仁（时为国史馆协修）有复辟运动的嫌疑，由步军统领逮捕，解回原籍。（宋被捕在步军统领衙门讯问时，问官讯以：“见劳乃宣所著书否？”答谓：“劳书专从个人上说，我意则欲从政体立论，作一篇文字。”主者请示于总统，总统谓不妨令其作去。宋因作一书呈上。书中大意谓非赞成劳说，乃主张春秋亲周王鲁之旨，以清室比之东周，清室灭亡，只能存其尊号，万难复辟。若大总统则等于鲁，鲁有圣人，其义当王云云。此宋以畏死之故，由复辟说而变为推戴袁氏说也。遗老之价值如此。）这是对袁家帝制运动的一个打击。因为复辟既不可行，又乌可发生新帝？但是袁家的人物到底不能忍耐。到四年春初，运动依然进行。梁启超说：“……去年（指四年）正月，袁克定忽招余宴，至则杨度先在焉。谈次，历诋共和之缺点，隐露变更国体，求我赞同意。余为陈内部及外交上之危险，语既格格不入，余知祸将作，乃移家天津，旋即南下。……”可见袁克定和杨度的活动，早在筹安会公开之前。但此时的环境，于帝制运动实大不利。因为在三年七八月之交欧战爆发后，西方各列强不暇东顾，日本成了东方独霸的虎狼国，把山东的胶济一带要地占领了。到四年一月十八日，便提出有名的“二十一条”要求。此时革命党人莫不看到中国所处地位的危险，恐怕袁政府受内政外交的困难，不能专心御侮，因是都通电宣言停止革命活动，主张一致对外。不料袁家的人物反以此为帝制运动的好时机，日本提出“二十一条”时，却是袁公子宴客张罗帝制时。他们以为西方列强既无暇干涉中国事情，独有日本一国，与以少许的权利作交换品，便可了事。（据游晦原的《中国再造史》，袁氏曾欲以承认“二十一条”为日本赞助中国帝制之条件，特外交秘密，不易证明耳。作者曾记日本某报载有当时日首相大隈重信之谈话，大旨谓：日本为君主国体，中国若行帝制，则与日本同一之国体，日本当然乐为赞助。且袁世凯氏，事实上已总揽中国之统治权，改行帝制尤与事实相合云云。此报一时未能检出，但记其大意如此。大隈氏此种谈话，实所以诱袁入彀者，性质上绝无国际上之责任。袁氏以为大隈氏既有赞助帝制之表示，大事当无不可成功之理。）此所谓“白昼攫金于市，只看见金，看不见市上的人”。到五月九日承认日本的要求后，一般国民认为奇耻大辱，而袁家的臣仆反颂扬“元首外交成功”；袁家的报纸反发布“双方交让，东亚幸福”的传单；袁家的封疆大吏，反祝电纷驰；并有请举行提灯行列，开会庆贺的。（原来日本提出最后通牒时，所列要求条件共为五项：前四项是必须承认的，第五项是故示严重，留作让步余地的。袁氏承认日本要求时，对于第五项未予承认，日本亦未再加强迫。袁家人物便以为这是日本让步了，故颂扬“元首外交成功”。）他们为什么这般无耻，就是因为候补皇帝的声威，在中日交涉的当中未免毁损了一点，想借“外交成功”四字，修补装饰一下。到五六月之交，袁家的人物跃跃欲发了，袁氏还坚决地不承认；他对美报记者宣言：“吾之国体，既同于美，以后惟有奋力前进，以期发展真正共和之精神。”日本东京都喧传了帝制的风说，袁氏又明白宣示，谓：“第一次革命之际，清皇族中曾议以帝位让余，而余不受，胡今忽欲取之。果其取之，是欺人孤儿寡妇，不仁不义，余何忍为。且由中国历史观之，帝王数代必逢革命，子孙绝灭，贻祸无穷。即日君主立宪，亦终不能不依君主其人以为兴替。余若为皇帝，是自绝其姒续，而无益于国家，人虽至愚亦不至此。……”（见是年六月十七日东京《朝日新闻》，《甲寅》杂志引述）《朝日新闻》谓帝制由杨度、孙毓筠建议，杨、孙亦电驻日公使陆宗舆，托其在该报上更正。冯国璋得到一点消息，约梁启超入京探听内幕，袁向梁、冯也坚决地否认，且说“国人若必欲以帝位相强，余当逃往伦敦”。但是到了八月上旬，袁氏的顾问美人古德诺氏，在《亚细亚日报》上发表一篇《共和与君主论》，说中国不适宜于共和；不到一星期，六君子便据古氏的论说发起筹安会，从此帝制运动进于公开的时期。
发起筹安会的所谓六君子，便是杨度、孙毓筠、严复、刘师培、胡瑛、李燮和。这六人当中，孙、胡、李三人是以革命元勋的资格被借重的，刘师培是以国学渊博的资格被借重的，严复是以学贯中西的资格被借重的，（据严复与熊纯如书，严之列名筹安会实被杨度强奸，严自谓虽主张君主立宪，然应戴谁为君主实为难题。严书见《学衡》杂志。）然而都不过是装点场面的配角，该会活动的中心人物要算是杨度。杨是光绪维新变法时经济特科所拔选的人才；戊戌政变后，与革命领袖的黄兴、陈天华辈很亲密；后来觉得革命党暴烈有余，成事不足，决心作君宪党，与梁启超赓同调；后来又觉得梁是西太后所痛恨的人，与他合作有害无利，乃独树一帜，以谋活动；到预备立宪时，以四品京卿的荣擢，参与宪政编查馆，在此时便与袁世凯发生很密切的关系了。袁氏被载沣放逐后，杨虽不曾同时被摈，但在那种排汉潮流的当中自然不能得志。辛亥革命事起，袁世凯出山，杨的活动机会到了；当时在北方的所谓“国事匡济会”，便是以他和汪精卫为中坚人物；清帝退位，孙、袁总统位置的授受，他和汪便是当时重要的牵线人物。杨度若真正看到中国不适宜于共和，为什么不在此时和梁启超一致，力持君宪主义，却为推翻君位的内幕人物？他的解说，是满汉情感既裂，已无弥缝的余地，非另造君统不可。但是二十世纪的新君统，是不容易创造的；杨若果有创造新君统的远识，应该如梁启超所指示的，必使“今大总统内治修明之后，百废俱兴，家给人足，整军经武，尝胆卧薪，遇有机缘，对外一战而胜，功德巍巍，亿兆敦迫，受兹大宝，传诸无穷”，乃当“强邻迫胁，吞声定盟之时……果未熟而摘之……孕未满而催之……”杨的见识，到底不及梁启超远了（上所引梁启超语，见梁著《异哉所谓国体问题者》）。杨于筹安会成立后，发表他的《君宪救国论》，大意是说共和决不能立宪，惟君主始能立宪；与其行共和而专制，不若立宪而行君主，仿佛袁氏之所以专制是因为共和的原故，我们想要立宪，须把世袭的皇冠和袁氏交换，单止一个总统位置是不够换取宪法的。这种理论，谁能相信？所以梁启超诘问他说：“吾欲问论者挟何券约，敢保证国体一变之后，而宪政即可实行而无障？”其实杨氏所持的理论，都是饰词；他的潜意识，就是急于接近政权。辛亥革命以来，他替袁氏出力不少，终不能与梁士诒辈并驾齐驱，分尝鼎之一脔。熊希龄组阁时，想取得一个交通总长的位置，都不能达目的；因窥得袁氏父子的隐衷，极力和袁克定要好，想替袁家制造一个世袭皇冠，庶几袁帝国第一任的内阁总理可以取得。所以筹安会的出现，可以说是袁氏借重杨氏，也可以说是杨氏借重袁氏，（天津某报所发表之《北洋军阀小史》谓：袁世凯当帝制议起时，绝无表示，凡有向袁氏说者，皆大受申斥，袁之动心，由于说客某之进言曰：“北洋诸将，从公多年，所为何事，亦惟欲攀龙附凤，求子孙富贵耳，公不早定计，其如诸将何？”袁聆之默然，盖已心许之矣。此所谓“说客某”者，或谓即指杨度，但今无从证实。）一个要皇冠，一个要开国的总理。谁知袁的皇冠戴不成，杨的内阁总理也终于徒托梦想。
筹安会本定八月二一日开成立大会，后来恐怕开会时被人捣乱，于十九日发布启事，说：“本会与各界接洽之事甚忙，故不待大会，先告成立，推定杨度为理事长，孙毓筠为副长，严、刘、李、胡皆为理事。”其通告会员书中，略谓：“本会宗旨在研究君主、民主国体二者孰适于中国，专以学理之是非，与事实之利害为讨论范围，此外各事，概不涉及。”随即以该会名义通电各省文武长官，请派代表到京，并寄与古德诺论文、入会愿书及投票纸，请各员书明赞否，并代募会员。此时袁氏的声调，渐渐变了；有问以对于筹安会的行动应否干涉的，他答说：“此项言论，耳闻已熟。予所居地位，只知民主政体之组织，不应别有主张。帝王非所愿，总统非所恋。研究此义者，作何主张，予固无嫌疑之可虑。惟予与国人均有身家产业、子孙戚族，其欲研究所以永保安全之法，亦为人情所应有。予受国民付托，何敢以非所愿、非所恋之嫌疑而强加干涉乎？”又说：“如不任令学者自由研究，则一部分主张颇力，恐以武力摇撼国体，不如以此缓和其气。”及各省电询政府意见，则答以“该会为积学之士所以研究国体者，苟不扰乱治安，政府未便干涉”。肃政使以全体名义呈请取消筹安会，袁但饬令内务部：“对于该会以后言论行动，为之酌定范围。……”于是大家明白筹安会的来由了。以后有人向肃政厅、检察厅或内务部禀请封禁筹安会或提起公诉的，都无批答的下文；筹安会所，和杨、孙的私宅，并且有握枪的军警替他们守门。各省文武官员对于该会的函电，因此无不赞成，纷纷派代表入京。到九月中，该会通告会员，附以表决票一纸，说：“本会原拟候各代表到齐，定期开会。现因入会者将近万人，会场难觅，不得已用投票议决之法，请于表决票上填写君宪或共和二字，本会即据票数多少以为议决标准。”所以筹安会，号称以研究学理是非、讨论事实利害为范围，实际上并不曾开过一次会。所谓“研究”，所谓“讨论”，都是他们自己骗自己的话。这是帝制运动公开后的第一幕。
筹安会的初意，欲俟该会各省代表到齐，会议决定后，便呈请实行。但该会不是法定机关，没有呈请实行的资格。于是改变方针，由该会各省的代表以公民资格，请愿于代行立法院的参政院，由该院呈请实行。但参政院在九月一日便要开会了，而该会各省的代表未能立即到京。于是不等各省代表到齐，便运用各省旅京人士，分头组织各种名目的公民请愿团。所有请愿书，一律由筹安会代为起草，以便参政院开院时呈进。这是不待第一幕完功，便预备第二幕的开演。到九月一日参政院开院后，投递请愿书的便陆续不断，如雪片飞来。六日，该院开谈话会，袁氏派杨士琦到院宣言，大旨说：“改革国体，极应审慎，如急遽轻举，恐多障碍，本大总统认为不合事宜。至国民请愿，要不外乎巩固国基，振兴国势，如征求多数之民意，自必有妥善之办法。”他的意思，是怕参政院径行议决呈请实行，要他们经过“诉诸民意”的手续。参政院中有人说依照立法院职权，不能收受此种国体请愿事件。讨论结果，于九月二十日议决：“请政府于年内召集国民会议，为根本上之改决；或另筹征求民意妥善办法。”（新约法曾规定民国宪法，应由参政院推定起草员十人起草，经参政院审定后，由国民会议复决；故约法会议曾经议定《国民会议组织法》，于四年三月十二日公布；六月，参政院且已举定宪法起草员十人，梁启超亦宪法起草员之一，旋因帝制之议发生，宪法起草之议无形消灭。此所谓“于年内召集国民会议”者，欲依三月十二日所公布之《国民会议组织法》而行事也。又恐依此组织法进行尚太麻烦，故又以“另筹妥善办法”为言，其意盖重在后者。）议决后，连同请愿书八十三件，咨送政府。这是参政院第一次的建议。袁氏于二十五日咨复，采用提前召集国民会议办法。但帝制派的急色儿，总觉得国民会议的手续太繁重，于是有由梁士诒主使所组织的“请愿联合会”，把以前成立的请愿团体并新组的请愿团体一齐联合起来，再向参议院请愿，说该院前次的议决不应该并列两种办法，使政府难以应付；且国民会议是决定宪法的机关，不能代决国体问题，应请该院立即议定召集征求民意机关的办法。参政院接到此项请愿，于九月二十八日开会讨论，参政梁士诒、孙毓筠等主张依请愿团的办法，即由该院议决一种《国民代表大会组织法》，于十月二日咨请政府公布施行。这是参议院第二次的建议。袁氏即于十月八日将此项组织法公布。此为公开运动后的第二幕。
依《国民代表大会组织法》的规定，代表的选举，以前此《国民会议组织法》上的初选当选人及其他单选选举人为基础，可免去繁重的手续；但是选民散居各地，召集必须时日，又须经过通知答复各项手续，方可诣省报到，故国民代表的选举决不是一个月工夫所能办竣的。但自十月八日组织法公布后，到十月二十五日便开始选举了；十月二十八日以后，便继续国体投票了；不到一个月工夫，各省区决定君宪的已有十八处；在原定十一月二十日前，国体投票，全国各区一律告竣；结果一九九三票完全主张君宪，无一票反对的；办理的神速和成绩的优良真是骇人；袁氏的“神威”，真是要超过法国两个拿破仑了（拿破仑第一的帝制投票，赞成者三五七二三二九票，尚有反对者二五六九票；拿破仑第三的帝制投票，赞成者七八三九〇〇〇票，亦有反对者二五三〇〇〇票）。又组织法中，对于国民代表大会仅予以决定国体之权，推戴元首，是决定采用君主国体以后的事，各省国民代表大会竟在国体投票时，连皇帝都推戴定了；各省推戴书的字句，都是用“谨以国民公意恭戴今大总统袁世凯为中华帝国皇帝，并以国家最上完全主权奉之于皇帝，承天建极，传之万世”的四十五字，竟没有一书一字的不同，真是神妙不可思议。国民代表大会于国体投票推定皇帝时，又委托参政院为国民代表大会的总代表，向袁世凯恭上推戴书。参政院得到这种荣耀的委托，于十二月十一日举行开会，即于是日草定一篇颂扬功德的总推戴书，联同各处来的推戴书，一并呈上；袁氏在当天即咨复该院，表示推让，该院于当天又呈上第二次的推戴书，袁于十二日咨复承认帝位了。这是公开后的第三幕。
经过这三幕的活动，便只要筹备改元登极的典礼了——实际上大典筹备处在九月中已成立，不过没有公布罢了。从八月中发动，到十一月便投票决定，通共不过三个月工夫，经过这许多的曲折事情，其进行的神速真是令人叹服。我们要知道所以如此神速的内幕，请看后列的秘密文电（后列文电，都是袁的党羽向各省机关所发的）：
一、段芝贵等十人八月十三日发出电云：“现拟第一次办法，用各省公民名义，向参政院代行立法院上请愿改革书，每省各具一请愿书，均由此间代办，随将稿底电闻，请将尊名并贵省绅商列入。”
二、九月二十六日，孙毓筠发出电云：“现拟另筹征求民意办法，由各省将军、巡按使、都统就在省各县绅民中，每县择定一人，召集临时公民大会。”
三、九月二十七日，筹安会代表团发出电云：“各县投票人，事实上虽系军民长官指定，而形式上仍须用‘各县推举’字样，以昭郑重。一面指定各县投票人，一面即将各县投票人姓名分饬各县知事，补具详文正式推举，但须倒填日月耳。”
四、九月二十九日，朱启钤等发出电云：“现正拟另组公民大会，即在各省会地点开会表决，以期速定大计，惟组织方法，虽由参政院议定，而组织之精神，则在各监督长官有以操纵之而利用之。此项公民每县拟公推一人，能于在省各机关中挑选此项人员，必不至于误会意旨。”
五、十月七日，朱启钤等十人发出电云：“国民代表大会推戴电中，须有‘荣戴今大总统袁世凯为中华帝国皇帝’字样；委托参政院为国民代表大会总代表电，须用各省国民大会名义。至商军政各界推戴电签名者，愈多愈妙，将来宣诏登极时，国民代表大会及商军政各界庆贺书，亦请预拟备用。”
六、十月十日，国民会议事务局发出电云：“国民会议议员，各县之初选当选人，实为产出国民代表之机枢，允宜特别注意。各县初选监督，当能体会入微，善为运用。尽可于未举行初选之前，先将有被选资格之人详加考察，择其性行纯和、宗旨一贯、能就范围者，预拟为初选当选人。再将选举人设法指挥，妥为支配。果有滞碍难通处，不妨隐加以无形之强制。”
七、十月十一日，朱启钤等十人发出电云：“每县初选当选人来省报到，必须设招待员，或派员疏通意见，再由监督官以谈话、宴饮为名，召之至署，将君宪要旨及中国大势并将拟定充选之人名示之，须用种种方法，总以必达目的为止。”
八、十月十五日，国民事务局发出电云：“国体改革，果能于形式上办到丝毫无憾，自足为久安长治之基，凡关于法律上之形式，除确有障碍者外，务必表示郑重。”
九、十月二十六日，朱启钤等十人发出电云：“国体投票开票后，当即行推戴，无须再用投票手续，即由公等演说应推戴袁世凯为大皇帝；如赞成，应起立；表决后，即将拟定之国民推戴书，交请各代表署名。事毕，再由公等演说推戴及催促大皇帝即位之事，可用国民代表名义，委托代行立法院为总代表，即将预拟之国民代表致代行立法院电稿，交请各代表赞成。至推戴书文内必须叙入字样，已将漾电奉达，此四十五字，万勿更改。”
十、十月二十九日，国民会议事务局发出电云：“前次电达以后，尊处用款有无窒碍情形，统希随时密示，本局谨当竭诚相助，以便尊处放手办事。”
十一、十月十一日，国民会议事务局发出电云：“京外官署往来密商之件，实为治乱安危所系，设或稍有泄漏，转蹈事机不密之嫌，而事关国本，密件若传于道路，尤恐贻政治历史之污点。此节对内对外，动关国家威信，务望特派亲信人员严密保管。”
十二、十月二十一日，国民会议事务局又发出电云：“此项电文无论如何缜密，终涉迹象，倘为外人侦悉，不免妄肆品评，更或史乘流传，遗留开国缺点，中央再四思维，以为不如一律查明烧毁，万望赶速缜密办理。”
这些文电，都是后来独立的省区将原电纸摄影在报上发表的，没有一字的伪造（当时所发表者尚不止此，梁启超曾将此类电文综合，作了一篇《袁世凯伪造民意密电书后》，见《盾鼻集》）。我们看了这些电文，就知道当时运动成功神速的由来了。梁启超说得最妙：“自国体问题发生以来，所谓讨论者，皆袁氏自讨自论；所谓赞成者，皆袁氏自赞自成；所谓请愿者，皆袁氏自请自愿；所谓表决者，皆袁氏自表自决；所谓推戴者，皆袁氏自推自戴。……右手挟利刃，左手持金钱，啸聚国中最下贱无耻之少数人，如演傀儡戏者然；由一人在幕内牵线，而其左右十数嬖人蠕蠕而动；此十数嬖人者复牵第二线，而各省长官乃至参政院蠕蠕而动；彼长官等复牵第三线，而千数百余不识廉耻之辈，冒称国民代表者蠕蠕而动。……”所谓帝制运动的活剧的真相，完全是如此。
三 反帝制各派的联合战线与外交形势
袁党的傀儡戏，扮演得如此圆满，在他们的心目中，以为决没有人能够拆他们的台的。他们看定了：全国的老百姓，是希望有一个真命天子出现的；从前立宪派的人物，纵不肯帮忙，是决不会积极作反对行动，也没有积极反对的力量的；从前的革命党人，虽然一定是要捣乱，但已经完全失去了根据地，也没有这种实力了；北洋军阀的势力，布满了全国各要地，其间纵或有十二人不大热心于此道，但也决不会有反对的行为的，“人亦孰不欲富贵”，重重地封赏他们，没有不欢天喜地的。如此，还有问题吗？但是事实全不如他们所料；民国四年的中国情势，全不如民国二年的情形了。此时反袁的势力，可分为消极、积极的两大派，两大派之中又可分为数小派，以次略述如下：
一、一般的人民 中国的普通人民，向来不问政治，但是到了他们感觉痛苦的时候，消极的反对意味，有时也很有效力；辛亥革命时对于清，癸丑讨袁时对于国民党，我们已经看见过了。袁党以为现在的所谓“民心”，还是和民国元年、二年一样。不知在民国二年时，并不是“民心”对于袁氏有如何特别的好感，不过是误认革命党喜欢闹乱子，希望把这班乱党除去，他们方可安居乐业的意思。现在又要行帝制，必定又要招惹革命党来作乱，所以他们就惶恐的不安起来了。假使袁政府在赶走革命党以后，果然有若何的德政在民，或者还有几分拥戴的心理；但是自从癸丑赶走革命党以后，人民并没有得到什么好处。官吏的削刮，北洋驻防军队的野蛮，比以前的革命党还利害；当时国内的报纸虽然不敢揭载，但是事实是不能掩盖的。（当时有伍孑余致《甲寅》记者一封通讯，可以窥其大概，节录如下：“……仆归家乡数月，默察地方吏治，见州县之官，十九为前清声名狼藉之污吏，而报馆不敢据事直书，地方公正士绅惧言及公事，彼可诬为乱党以钳其口，则不能不采明哲保身之义，以故生杀予夺，为所欲为。吏治之坏……即顽固党亦惊为前清所未有，而存时日曷丧之想。……今姑举其有妨学务者言之：仆归家乡旬日，即见十一二岁之小学生因被革命之嫌疑为警察掳之以去者，凡十余人焉。夫十一二岁之童子，安知革命为何事？则因学校之国文教科书中有‘武昌革命’一节，于是小学生徒知当世有所谓黎元洪者，又知数年前有武昌革命之事，故课余归家，三五相从，时谈武昌革命之事。警察闻有‘革命’二字，不论其讲他种革命或武昌革命，辄掳之以去。彼岂必欲枪毙此等十一二岁之童子，特既已掳去，其父兄不能不以金来赎耳。故为父兄者，多不敢轻令其子弟入学校读书……故两年来之学务一落千丈。……又自去岁以来，政府发行公债两次，皆由县知事强迫地方殷户每人必认购若干，然使出钱而即给以票，则他日还偿与否不可知，而目前有票以与之交换，则亦稍足以慰其心，而实际则不尔尔。县知事告殷户曰，尔先以钱来，我始知尔所认购者为不虚，然后待我详文巡按使，由巡按使详文北京，以请公债票焉，候其到县，则以发给尔也。然以我国交通不发达，由县达省至京，动须半月或数月，合往来之日计之，三四月或七八月者比比皆是。而县知事之更易无常，当其未更易时，有往问者，则曰票尚未到；及新官莅任，有再往问者，则谓前任官不知如何办理，吾见公债簿中固无汝名也。仆固未敢谓全国办理公债之手续如此，惟据仆所目击，其出钱而不得票者殆居十之六七焉。故人民谓前清之昭信股票，虽不偿还，尚有票焉可以供捐纳虚职之用，今则并票而无之。故公债云者，特人民出钱以偿官府之债耳，略举一二，人民之憔悴于虐政，已可概见。……”）在这种暴力压迫的下面，自然没有拥戴的心理；既不拥戴，还有惹起革命乱子的恐慌，由恐慌而厌恶愤恨，那种消极反对的意味，就表现出来了。
二、清室遗老的复辟运动派 在筹安会发生以前，劳乃宣、宋育仁辈，方才受了袁党的打击。假使袁氏真真维持共和到底，他们也没有话说。乃宋育仁被捕解回原籍后，不过半年，袁氏便自谋称帝，复辟派岂能甘心。现在劳、宋辈虽然没有反对的力量，还有一个赫赫大名的康有为和一个握有兵符的张勋，方在那里等机会，此刻虽不敢彰明昭著地提出复辟之议来，若有人要打倒袁世凯，他们也有相当的消极援助的力量。
三、北洋派的自身 袁世凯的生命全在北洋系，北洋系的生命也全在袁世凯。不过生命虽然是互相依托的，心理上却各含有可以分裂的细胞种子。袁是统率北洋文武的总首领，段祺瑞、冯国璋是武的两大柱石，徐世昌是文的柱石。徐的心理：若在共和的名义之下，替袁氏作一辈子的国务卿是很高兴的；若要他向袁氏称臣，并且将来还要向他的儿子称臣，到底面子上难过；并且在共和的名义之下，他的名字也有被写在嘉禾金简藏之石室金匮的希望；袁若称帝，纵然把他的名字列为“嵩山四友”之一，不要称臣，但是作国务卿的希望就没有了，还论总统呢！所以他就是消极反对的一个。段、冯的心理：若论地位、资格，称臣原无不可，不过都认为时机太早，且封爵世袭虽属可贵，总不如一国元首位置的尊荣，所以取得封爵的欲望，还不如取得承继总统的欲望的强。而袁氏必欲称帝，这是两方面可以分裂的细胞种子。自癸丑战胜革命党以后，进步党也失势，北洋系的内部，官僚派和武力派已有不和的现象；梁士诒与段祺瑞，常起暗斗；袁克定更忌刻段氏，恐其“怏怏非少主臣”。袁、段关系虽亲密，因有梁氏和袁大公子浸润其间，便渐渐的不圆满了。袁、段间的裂痕，最初恐怕是起于袁氏设置海陆军统率办事处；以前的军事大权全操于陆军部，段氏为陆军总长，行动如意；自三年设置海陆军统率处，把陆军部的权移去了一部分，段虽没有表示不满，但心中已感不快。不久袁又藉口北洋军队已呈暮气，另组模范团于北京，选各师旅的优秀将校为心腹，以别于北洋旧军队，越使段氏灰心。（袁之设统率处，练模范团，与载沣之皇族总揽军权政策完全相同。）后来因为浸润段氏的人，集矢于徐树铮（时已为段之亲信人），袁示意于段，段愤然曰：“此极易办，公先免我可矣。”从此袁、段间的裂痕便大暴露。到筹安会将要发生时，段便辞去陆军总长，而赴山西。（段在山西，相传某公子曾进食置毒药，赍者以告，又传见有刺客，但其事暧昧，真伪难知，惟可料非袁世凯所为。见《北洋军阀小史》。）筹安会成立后，竟令准免职，而代以王士珍（王城府甚深，帝制初动议时，依违无所可否）。冯在四年六月入京，向袁探听意思，袁不肯说真话，已知道袁不相信自己，及段免职，冯更“兔死狐悲”；袁氏想利用周夫人从中斡旋，但也无效，冯一以消极对付。北洋军人的两大柱石既皆趋于消极，于是其余的军界要人，除了段芝贵特别起劲（段芝贵为当时所称“十三太保”之一）外，都失了拥袁的诚意，不过无人起而反对罢了；对于袁克定，尤十分的不快。（洪宪尚未成，而袁克定之骄矜已不可遏。一日克定传令将赴北范阅兵，师长某遣派团长以下迎接，克定至，不见师长，拂袖立去。又李纯自江西驰书克定称仁兄，克定掷还之。其骄大抵类是，然无敢明示反对者。滇师既起，北师入川，袁遣慰劳员至出征之各师旅，各携袁影相及宣传员十二人随往，各师旅皆搭彩棚，宣传员先向袁影相叩首，然后讲演，军官等私议，仿佛开追悼会者然，其鄙视之情可见。见《北洋军阀小史》。）袁氏误信某政客的话，谓“北洋诸将惟欲攀龙附凤求子孙富贵”，以为只要有了封爵，无不可以驱使，谁知后来可以听驱使的仅得一部分，其余的一部分不惟不受驱使，还有走反对方向的危险呢！
上面三项，都可归于消极的反帝制派。袁氏既已得不到这一派人的援助，积极反对派的力量就更强了，试看积极反对的各派。
四、中华革命党 自癸丑讨袁之役失败后，国民党的首领孙中山、黄兴、李烈钧等皆避居海外，其他在军队中有位置的重要党员都被放逐，国民党随即被袁氏压迫解散。孙中山知道袁氏的帝制运动早晚要实现的，就是袁氏不称帝，北洋军阀的恶势力也非打倒不可，于是纠合旧同志谋恢复同盟会的革命精神，于民国三年在日本组织一个中华革命党。（依党章，本党以实行民权、民生两主义为宗旨[见总章第二条]；进行的次序仍分军政、训政、宪政三时期[总章第四条]；入党手续极严，党员均须严格服从。总理操组织本部之全权。本部成立后，随即派遣党员入国内各省，秘密组织支部，海外各处亦有支部的组织。）党既以“革命”立名，党的精神自然以打破现状为职志，无论袁氏称帝与否，总须将北洋军阀的恶势力扫除，才算达到目的。帝制运动，既已发生，该党当然是积极反帝制运动的急先锋。
五、国民党的温和派 国民党被破坏后，温和派的党员有散在海外的，有留在国内的。其散在日本的一部分，当中华革命党组织时，中山也想罗致他们；他们也知道中国尚须革命，但是他们对于中山的办法有点怀疑；他们最不喜欢的就是中华革命党总章的十一、十二两条，（十一条云：“凡于革命军未起义之前进党者，名为首义党员；凡于革命政府成立以前进党者，名为协助党员；凡于革命政府成立后进党者，名曰普通党员。”十二条云：“革命时期之内[指颁布宪法以前]，首义党员悉隶为元勋公民，得享一切参政执政之优先权利；协助党员得隶为有功公民，能得选举及被选举权利；普通党员得隶为先进公民，享有选举权利。”凡非党员，在革命期内不能有公民资格。）在中山定这两条的意思，是要保障革命党员在将来不受假革命派的排斥，如民国元、二年的现象；质言之，就是在特定时期以内，采革命党一党专政主义。但是温和派的人士，觉得革命党不应该有阶级的分别；并且他们以为民元同盟会所以被人疾视的原故，就是因为同盟会的人士太专擅，不能容纳别党的意见，致被别党人以“革命元勋”四字相揶揄，“革命元勋”四字几成为“反恭维”的话柄；现在彰明昭著把这类字面列在党章上作为一种阶级的特权，太与普通社会心理相违反。还有一件事为他们所不喜欢的，就是党员入党时要加盖指印。因此这一派人士，就站在中华革命党以外，不肯加入，连黄兴也不肯加入。不久黄兴往美国去了，留在日本的也没有什么党的组织。及日本“二十一条”要求的交涉案发生，这一派留居日本的人士恐怕袁氏一面要对外，一面要防备革命党，中国将陷于不利，于是有停止革命行动一致对外的通电发出；列名的有李根源、钮永建、程潜、陈强、陈炯明、章士钊等二十八人（一说黄兴亦列名其中，一说无黄名，因为原电一时不能查出，故列名的人不能全行录出）；他们发出此电后，觉得中国的问题正多，须有一种联络同志的方法，于是便有所谓“欧事研究会”的组织（此时欧战正在进行）。组织的初意并没有拥戴何人为首领作为政党的意思，不过藉此联络同志，随时随事可以互相商榷，而这个“欧事研究会”的名义又不至为政府所忌，国内的人士也可藉此联络，互通声气。但是其中有一位抱政治野心的（李根源），渐渐想借此为将来政治活动的基础，隐隐有拥岑春煊为首领的意思。（岑春煊本与革命党无关系，癸丑讨袁之役，章士钊欲假岑以抗袁，因往说岑。岑夙负戆直名，与袁世凯不合，岑为章说所动，允出任讨袁之事。章又介绍李根源于岑，岑大喜。然岑出而讨袁军已败。李、岑偕往图粤，粤亦不可为。岑因避居南洋，常与李、章等通声气。此岑春煊加入讨袁之经过，亦即岑、李发生关系之经过。）有人说“欧事研究会”是黄兴所创造，特以与中华革命党立异的，实不合于事实（黄兴不赞成中华革命党章是有之，别立一机关以与中山对抗，实在没有此事）。及帝制运动发生，“欧事研究会”的活动渐渐及于国内，和国内国民党的温和派筹谋反帝制的组织行动，于是“欧事研究会”隐隐成为反帝制的一种势力。国内国民党的温和派，在国会将被破毁前，已有一部分与进步党的一部分携手，及帝制问题发生，两派的关系更亲密了。（试看当时两派出版物的言论，如国民派的《正谊杂志》、进步派的《中华杂志》、欧事研究会派的《甲寅》，后来两派合办的《新中华》，都有互相呼应、渐趋一致的倾向。）
六、进步党派 进步党本是君宪党的化身；但自清室颠覆后，颇知道已经推入溷厕的偶像，不能再令人崇拜，若要创造一种新偶像，不是仓猝间所能成功的，故在此时恢复帝制，他们决不赞成。加以他们受了袁氏的玩弄，大部分和国民党人同样的变为政治上失业者；就是没有失业的，也不过是站在北洋官僚派的门下，分些残羹冷饭罢了，所以他们此时反袁的心理，已和国民党没有两样。并且他们也知道帝制问题一经发生，现状是决不能再维持下去的了；他们不加入反袁运动，国民党的人士也是要动的；倘若国民党单独行动竟告成功，岂不和辛亥革命后一样，他们又要受排斥。（试看梁启超致籍亮侪、陈幼苏、熊铁崖、刘希陶书云：“……第一，吾党夙昔持论，厌畏破坏，常欲维持现状，以图休养。今以四年来试验之结果，此现状多维持一日，则元气斫丧一分。吾辈掷此聪明才力，助人养痈，于心何安，于义何取？使长此无破坏，犹可言也，此人[指袁]则既耄矣，路易十五所谓朕死之后，洪水其来，鼎沸之局，既无可逃，所争者早暮已耳。第二，吾侪自命稳健派者，失败之迹历历可指也。曾无尺寸根据之地，惟张空拳以代人呐喊，故无往而不为人所劫持，无时而不为人所利用。今根基未覆尽者，只余此区区片土[指滇黔]，而人方日惎诇于其旁[指国民党]。当此普天同愤之时，我若不自树立，恐将有煽而用之，假以张义声者[指国民党]。我为牛后，何以自存？幸免于此，而为独夫戮力，杯酒释兵之事，数月后，行且立见，儽然共为一匹夫，以坐待到割，噬脐何及？……”）所以筹安会发生不久，梁启超就毅然决然倡反对，发表他的《异哉所谓国体问题者》一文。（此文未发表前，袁氏已闻知，派人贿梁二十万元，令勿发表，梁不受，继又派人以恐吓手段对梁，梁亦不屈，稿成后，并先以稿示袁，袁无如何。见梁著《国体战争躬历谈》。）梁自民元归国后，从没有发表过反袁的议论；此文一出，颇振动各方的耳目，大家知道进步党的领首人物，也是立在反帝制的一方面了。
进步党人加入反帝制的方面，对于反帝制的运动，发生很大影响：甲、进步党的领袖，与北洋派的文武要人夙通声气，可以摇动北洋派拥袁的础石，纵不能使北洋派人物积极地反袁，至少可使那消极反袁的（如冯、段、徐等）益趋于消极。乙、进步党的领袖，夙以稳健两字博得惰性国民的同情；现在转为积极反袁的活动，使多数惰性的国民，也知道反袁不是革命党的无故捣乱了。丙、进步党在旧势力方面，既可以与官僚复辟派人发生关系，在新势力方面，又可以与国民党的温和派联为一气；而国民党的温和派自然与激进派（中华革命党）可以联络的，因此进步党人与激进派的国民党人也一时成了朋友。于是各种消极、积极的反帝制势力，不知不觉地形成一条不自然的联合战线。
上面所说，是国内反袁的情形，至于外交上的形势，也和民国二三年大不相同。癸丑赣宁之役，袁氏所以战胜民党的，全在帝国主义者的大借款。而当时帝国主义团中握东方外交上牛耳的英国，尤特别袒助袁氏；英国驻华公使朱尔典和袁氏的顾问莫礼逊（原为伦敦《泰晤士报》驻北京记者）想利用袁氏作英帝国的工具，所以特别和袁氏要好，袁氏特别得了他们的助力。欧战发生后，外交形势大变，西方的帝国主义团都卷入战争的漩涡，不暇顾及东方，日本成了东方的霸主。假使中国发生变乱，日本乘机取利，英俄诸国既不能制止日本，又不敢得罪日本，眼睁睁望着日本把中国的利益囊括而去，英俄等无可如何。所以当帝制问题发生时，英俄等国皆表示反对态度；而日本当局非正式的言论和报纸上的论调却不反对，并且表示一种“举欣欣然有喜色”的样子。及帝制运动的进行到了不能中止的时候，日本便首先发难，提出警告来了。英、法、意、俄也不能不附和日本，相继提出警告。警告的形式虽同，警告的精神，则日本与英、俄等国各别。英俄等国此时唯一的希望，在中国勿发生变乱；帝制能停止进行固好，不能停止，则务使反对派不能有为，故一面顺着日本提出警告，一面暗中尽力帮助袁氏，妨碍反对派的行动。日本当局，初分两派：一为外务省派，一为陆军省派；前者主倒袁，后者主助袁。（此据吉野作造《第三革命后之支那》所言。一说陆军省派主倒袁，外务省派主助袁，未知孰是。但起初两派意见不同则为事实。）所以分为两派的原因，就是起初对于袁派和反袁派的力量观察，未能十分明了。倘若袁氏称帝竟能成功，则助袁为有利于日本；若终不成功，则助袁徒增长中国国民之恶感。故当最初提出警告时，日政府的方针并未十分决定，所决定的就只有对于帝制的进行必须加以干涉；干涉的用意，一方面是向袁氏埋伏榨取权利的伏线，一方面是博取反袁派的好感，以待时机的进展。及见反帝制势力蔓延日广，便又提出第二次的警告（第一次警告在十月二十八日，第二次在十二月二十五日），英、法、意、俄仍旧不能不附和。此时袁氏才明白他所恃为外援的英使朱尔典和莫礼逊，都没有制止日本干涉的能力了，于是决心向日本送礼。派周自齐赴日本补贺日皇加冕之议，虽在五年一月初旬才公表，但双方的接洽定议实在四年十二月后期。不料个中秘密临时败露，惹起英俄等国的嫉妒，英俄等才放弃暗中助袁的行动。日本因秘密漏泄，恐增长中国国民的反感，而帝制成功的希望很少，又日益明白，于是几决计倒袁，对于已经答应接待的送礼特使周自齐于临行时宣告挡驾。袁氏卖国的外交于是全然失败，帝制的成功遂以无望。（关于派遣周自齐赴日补贺日皇加冕事，张一麐的《五十年来国事丛谈》中有一段记载可供参考，兹特附录于此：“……初，政事堂参议伍朝枢往谒某使，某使甚不赞成[不赞成帝制也]，其说帖余亲见之。其后某使忽觐见，蔡庭斡任传译，是日问答笔记，无一词反对，与伍君前件如出两人。盖某使已闻某要人言，日本业已赞成，某国如不然，恐在中国商务，某国必受损。于是阳为赞成，而阴调中日间之秘事。以电与上海某国领事，谓此次中国特派周某为大使，而日将以亲王之礼相待，其中必有原因，如能查得实据者，则使馆预备数十万之外交秘密费，专办此事。某领事乃访寓沪之某巨公，托其设法。某巨公曰：可。适是时袁氏有同姓子在沪，其人固随其父出入，而习知公府路径，凡内外尉及女使婢媪，然自幼稔之者也。得某巨公之巨额费用，入京访内差句某，某之母为袁氏旧媪，司内室晒扫虎子之役，他人所不能入，独媪能之。某乃因其母配一钥匙，伺项城去，开其密室中之屉，取而致之某国使馆，遗工照入摄影，而以原物返其故所，绝无人知。其使乃以所摄转与某使，某使电致纽约报略宣布之。此报章传至日本，大隈首相乃召华使面斥之曰：余固知汝中国人不能共事，此事先与尔约，除我与尔及项城外，不许第四人知，今何如矣。华使逢彼之怒，而不知所由，至今茫然也。未几而日政府致电外部：敝国因有未便，贵国大使可勿来云云。是时，熊君希龄以湘西赈事来京，谒某要人，问帝政可能否？某曰：专使不去，殆绝望矣。阅者诸君，不记句克明被捕之事耶[即盗公文书者]。未几而顾问某国人某君日唱帝制不成之语。是帝制之失败，亦某使为之也。……”按张一麐曾宦于袁氏，袁氏之取消帝制令，由张起草。张自言：自筹安会初设至帝制取消，逐日有日记，因中多牵涉当代人物，故不宣布，此处所记，于国名、人名亦多以某字代之，然读者当能默揣而得之也。）
四 护国军的崛起与帝制的撤销
站在反帝制联合战线上的急先锋，当然要算中华革命党。但自癸丑讨袁失败以来，旧革命党在国内的根据地盘完全丧失，军队中的基本势力完全破坏，中华革命党活动的困难，却比辛亥革命以前更甚。因为在辛亥以前，长江以南各省的军队都是革命党的工具；现在，除了滇、黔、粤、桂四省以外，差不多各省都是北洋军队的驻防地；而粤省的龙济光和他所部的军队，又已为袁氏的爵位金钱所制服，成了袁氏的死党；桂省的陆荣廷虽然还没有纳入袁氏的彀中，因受了龙氏的牵制，也是不易发动的。此时可以利用作为发难的地点，就只有滇、黔二省。而滇、黔二省向为进步党人的地盘。（辛亥革命时，蔡锷被举为云南都督。蔡命唐继尧率滇军入黔，唐旋以滇军驻贵阳，黔遂纳入滇之势力范围。元二年间，蔡锷虽被统一共和党拥戴为总干事，曾与国民党发生关系，然蔡为梁启超之弟子，梁、蔡关系极密，故蔡实为进步党人之保护者。滇、黔二省，久为进步党人之活动场所。癸丑讨袁之役，李烈钧曾电蔡请同时发难，蔡以时机未至，不为动。旋蔡自知为袁所忌，乃调唐继尧返滇，以滇督与之，而自请离滇。然蔡在滇之潜势力则依然保存，进步党人亦依然倚黔滇为活动之窟穴。）要想运用滇黔发难，进行无阻，非中华革命党人所能办到；就是旧国民党温和派的人士，也未必能运用圆满，除非蔡锷出马，方有发动的可能。因为蔡是滇黔势力的首脑，又是进步党人的保护者，而中华革命党人在该两省没有多大的关系，所以反帝制联合战线上的急先锋，虽为中华革命党，而联合战线的重心，全在领导护国军的蔡锷。
护国军未起以前，上海方面有郑汝成（上海镇守使）被刺（十一月十日）和肇和军舰被袭取（十二月五日）的事件，这是急先锋的中华革命党人所为。（主之者为陈其美。陈在日本东京与中山议定，原想在广东举事。及归国过沪，各同志多以上海方面的海陆军已有相当的联络，只要把郑汝成去了，便可乘机占领上海。陈其美亦以为然。但是郑汝成一被刺，袁即派杨善德为淞沪护军使，防范极密，肇和军舰虽被袭取，并占领电报局等数官署，但终不能抵抗袁军之大队，占领上海的计划归于水泡。此后中华革命党最显著的活动，在南为广东方面由朱执信等领导，在北为山东方面由居正领导，都是在护国军崛起云南以后，颇能牵制袁家军力，给予护国军莫大的助力。）此时袁世凯还不曾正式承受帝位，护国军也还在酝酿之中。到袁氏将要登极的前数日（十二月二十五日，袁改民国五年为洪宪元年，拟于一月一日登极），护国军在云南发动了。
关于护国军在云南发动的经过，梁启超说：“……筹安会发生之次日，蔡君（锷）即访余于天津，共商大计。余曰：‘余之责任在言论，故余必须立刻作文，堂堂正正以反对之。君则军界有力之人也，宜深自韬晦，勿为所忌，乃可以密图匡复。’蔡君韪余言，故在京两月虚与委蛇，使袁氏无复疑忌；一面密电云、贵两省军界，共商大义，又招戴君戡来京面商。戴君者当时甫辞贵州巡按使之职，后此随蔡君转战四川……者也。（戴为贵州人，唐继尧督黔时曾为都督府参赞，历任黔中观察使、民政长、巡按使等职，属于进步党。）戴君以去年（四年）十月到京（与王伯群同由黔入京），乃与蔡君定策于吾天津之寓庐。后此种种计划，皆彼时数次会议之结果也。……议既定，蔡、戴两君先后南下，余于两君行后亦潜赴上海。余到上海实十二月十八日也，而蔡、戴两君亦以十九日到云南。……”（见《盾鼻集·国体战争躬历谈》）这段话当然是事实，不过把事实说得太简单，仿佛这件事就只有他自己和蔡、戴是发动的人，别人都不曾与闻，未免有专替己派宣传功绩的意味。其实，旧国民党李烈钧、李根源等的一派也老早注意到了云南，（李烈钧在清末曾任云南陆军小学总办，又做过云南讲武堂的教官，故与云南的军官亦多有关系。）癸丑赣宁之役失败后，赣军的旧部，便有潜往云南秘密插在滇军里面的。帝制问题发生后，梁、蔡等在京津方面与云南密通消息时，李烈钧也由日本派人往云南活动。到云南最早的，要算是方声涛。（方声涛与李烈钧同为第六期士官生，李任赣督时，方为赣军旅长，癸丑失败后，与李同出亡于外。）方到滇后，住在黄毓成家，与滇中军官秘密会商；唐继尧得知，也曾赴黄宅与方面晤。李根源虽不曾亲回云南，也由日本到了香港，与唐继尧及各方党人通消息，促唐发难说以外省（如苏督冯国璋、桂督陆荣廷等）亦有反对帝制的，如滇省一动，不患没有声援的话；所以向云南谋活动的，不仅进步党领袖的梁启超一派，就是云南内部的军官，也不少主动的人；据蔡锷与梁启超书中所说（五年一月五日在滇与梁书，见《松坡军中遗墨》）：“滇中级军官健者，如邓泰中、杨蓁、董鸿勋、黄永社等，自筹安会发生后，愤慨异常，屡进言于蓂赓（唐继尧之别号），并探询主张，以定进止。蓂以未得吾侪之意向所在，且于各方面情形不悉其真相，遂一意稳静，荏苒数月，莫得要领。暨闻敝宅误被搜查（即指袁派军警搜查蔡锷北京寓宅事）、锷引病出京之耗，慷慨激昂之声浪复起。迄王伯群到滇，将锷在津所发一函递到——先锷五日抵滇——蓂意遂决……”据此看来，滇军的内部，也很有主动的人物。不过有两点我们应该注意的：一、云南内部的最初发动者决不是唐继尧，唐不过是一个“看风转舵”的人；二、唐继尧发动的决心是由蔡锷促成的，蔡若不到云南，云南的变化如何，甚不可测。（据当时随蔡赴滇的军官某君所言：“唐继尧的态度，是蔡到滇后才真正决定。当方声涛等与滇中军官密谋时，唐初未闻知。后虽告于唐，然唐之态度不甚明了。即李烈钧到滇——在蔡到滇之先二日——唐仍虚与委蛇。巡按使任可澄则袁世凯所恃以监视唐继尧者，其态度尤不可靠。财政厅长籍亮侪——即籍忠寅——虽属进步党人，初亦甚不欲动。滇军官之一部分，与方声涛、李烈钧等暗中计划，唐若终不肯从，则将杀唐以举事。唐亦虑及内变，故始终以虚与委蛇之态度出之。及蔡锷赴滇之消息到滇时，且有谋邀蔡于途而杀之者——或谓系任可澄之所为——因蔡锷机警，计不得逞。蔡抵滇后，唐知势不可抗，始决从众议发难。”日人吉野作造所著《第三革命后之支那》亦言，滇军官最初发动者为黄毓成、罗佩金、赵又新、邓泰中、杨蓁等，初未使唐知，议定后，始由黄、邓、杨三人代表全体同志请于唐。谓唐若终不从时，则将杀唐以举大事，可见上记某军官之言并非虚语。）至于蔡锷和李烈钧，也不是到了云南之后才同谋的。蔡由天津赴日本，由日本转台湾，由台湾转海防，由海防入滇，随处和旧国民党的军人政客都有接洽（他和李烈钧是在台湾已相晤一次，因避人耳目，故未一同入滇，此亦某军官所言）。这也是在滇与梁启超的书中，可以看得出来的；蔡的书中说：“弥月来周历万里，细察各处情形，多为始愿所不及；综言之，人心固结，气象发皇；前所谓急进派者（指国民党人）反诸平实，稳健派者力去弛惰。”他的书末，又敦促秋桐（章士钊）、镕西（张耀曾，旧国民党人）诸人赴滇，转道入川，说：“此时虽为军事时期，将来一切政治上规划亦不得不早为着手。”这些话，都是蔡在入滇之先，早与国民党人有接洽的证据。概括言之，护国军在云南发动的经过，便是旧国民党的温和派和进步党结合的经过；最初的动力，同时起于京、津、东京、云南的各方面，渐次各方的策士集中于上海、香港两处（在沪者有梁启超、谷钟秀等诸人，在港者有李根源、林虎诸人），互相策应，而重要的实地战斗员则集中于云南，而以蔡锷的达到云南，为实行发动的关键。
蔡锷于十二月十九日到滇，二十三日即以唐继尧、任可澄的名义致电北京，请袁取消帝制，惩办祸首，限于二十五日午前十时答复，届时不得答复，便于是日宣告独立。原来的计划，本是要从云南把军队秘密运到川境后才向北京发表，趁北方援军未到，一举夺取四川，拟在四川组织反袁的中心机关（二一日，梁启超在上海接得蔡锷由滇电告，滇军前队定于二十三日出发，出发二十一日后，方发表独立之公文），但因上海方面，得到外交上一种重要消息，恐怕发动过迟，于国家损失过巨（就是袁世凯预备以重要利权许日本，将派周自齐赴日订约，日已允许），梁启超因由南京发电至滇，促蔡从速发表，故于前军出发之日（即十二月二十三日）便向北京发出取消帝制限期答复的电文。蔡与梁书说：“宣布过迟，固有妨大局，宣布早，殊于军事计划大受影响。惟冀东南各省速起响应，使贼军不能远突，则西南方面军事乃易措手。……”后来川境军事甚不得手，就是因为宣布太早的原故。
滇省宣布独立后，废去将军、巡按使名义，恢复元年都督府制，并召集省议会，推唐继尧为都督，任留守，蔡任出征；原议设元帅府，因蔡“欲力事谦抑以待来者”（蔡与梁书中语），故出征军只设总司令部。出征军初定名为“共和军”，因为李烈钧反对，说与从前政党——共和党的名称相混，恐怕世人指为共和党一派人的行动，所以弃而不用；恰好那天是在护国寺开会，而此次兴师又是以护国为目的，因改称为“护国军”：这是“护国军”的由来。（护国军共分三军：蔡军一军入川，戴戡一军入达黔川，李烈钧出滇南。）
蔡锷所统的护国军，共分三梯团；三梯团的兵额，通共只有三千一百三十人（据《松坡军中遗墨》兵数分配单所记）；出发时所带饷糈，不够两个月的伙食津贴之用（亦据《松坡军中遗墨》）；假使不得他省的响应，护国军的前途，甚不可知。（据一月五日蔡与梁启超书，谓：“第一梯团五日内可达昭通——离省十三站——其前锋已将川边之燕子坡占领——距昭通十站，距叙州三站——第二梯团日内由省出发，俟抵毕节后相机进行，第三梯团须元宵后可集中省会，预计非二月中旬不能抵川境。”以区区三千余众，军行又如此缓慢，及全军到川，而袁氏之大军已云集矣，故终困于叙泸间。）原来贵州是预备和云南同时独立的，而所希望响应云、贵两省的是广西和江苏。（钮永建、林虎曾两次入南宁，运动陆荣廷、陈炳焜，陆、陈皆允响应。惟以龙济光冥顽不易说通，故陆不肯与云南同时发动，必待云南独立后始响应。江苏的冯国璋本与梁启超有接洽，早已表示反对帝制，并有云南发难，必当予以赞助的表示。）因为云南发动太快，贵州预备不及，便不能和云南同时宣布，（据蔡与梁启超书云：“黔省当局初颇踊跃，继以该省准备一切颇需时日，各省意存观望，甚至倡言立异，加以袁政府之虚声恫吓，龙建章——贵州巡按使——之暗中把持，心志为之沮丧，未敢同时宣布，然一切部署仍着着进行，循若——即戴戡——于二号启行赴黔，伯群亦已赴兴义，滇日内已赶编一混成旅及挺进军千人为援黔及进窥湘鄂之用，接最近黔电，似已有义不反顾之决心矣。”）直到一月二十四日，戴戡所率领的滇军到了贵阳，刘显世方正式宣告贵州独立。广西到三月中旬才响应，江苏的冯国璋则毕竟不曾响应，不过消极地不替袁出力罢了。广西未响应以前，蔡锷与戴戡以所率领的滇黔饥卒数千人，和曹锟、张敬尧等所领的袁军数万人，苦战于叙州、泸州、綦江之间；在护国军方面，以寡敌众，自然不能达到夺取四川的目的；而曹、张等亦竟不能越叙泸、綦江而有所发展，不能不佩服滇黔护国军的努力，和蔡锷领导的得宜。及广西宣告独立，护国军的声势愈大，袁军气益沮丧。
原来袁氏对于滇黔取包围形势，一面令曹、张等率大军由川攻滇，令马继增所部由湖南入黔；一面令龙觐光（龙济光之弟）率粤军与桂联合，由桂省的百色进攻滇南。陆荣廷的态度，很使袁氏不能放心，袁因于三月七日派陆为贵州宣抚使，另任桂军师长陈炳焜兼护广西军务，意思是想借陈以制陆。谁知陆、陈的关系比袁、段、冯的关系，还要密切；到三月十五日，陆荣廷、陈炳焜等竟联名宣告独立了，开往百色等处的龙军都被缴械，陆荣廷复被推为广西都督。（广西独立的酝酿甚久，国民党人之往游说运动者亦最早。帝制之议初起，陆向游说者即谓，“昔与黎宋卿等以十四省联名保障共和，今共和已濒危境，而前此之力任保障者，或变初衷，或遭排斥，然吾荷此仔肩终必有以答十二次革命死义诸烈之灵”云云。然桂省巡按使王祖同为袁氏之鹰犬，袁又假以会办军务之衔，以监视陆，凡民党致陆之函电，多被王诇知。又陆子裕勋，先是为质于京，充袁氏侍卫武官，故陆甚不敢妄有所举动，常告病假两月。当时议者，因陆病假，以为即反对帝制之表示也。然假满后，一变态度，迭电北京，颇多鞠躬尽瘁语，又请令其子裕勋回桂侍病，袁知不可留，命人伴送裕勋，优礼备至；抵汉，裕勋忽以暴病卒，诼谣纷起；袁连电慰唁，备极哀悼；陆虽一一称谢，于丧子之痛，若毫不介意，然衔袁益深矣。陆于办理帝制选举投票各事皆极速，惟对于封爵之来，不准庆贺。滇将发难时，国民党人又往说陆，陆极表赞同，但以桂极贫瘠，兵饷无可恃，又受粤牵制，请迟以待之，允予中立，嘱滇勿轻犯桂境，陆又派秘书某入滇与谋，故外间有滇、黔、桂三省同时并举之说。滇发难后，袁氏初欲派北军由桂攻滇，陆托代表商民以损害商业为辞，去电力阻，袁乃转请陆出兵征滇，陆又以饷械不足、地方防务吃紧为辞，袁因乘势派龙觐光率粤军赴桂助攻，以堵陆之口，实则授意龙氏，欲俟陆离南宁后，设法取而代之也。陆、龙本儿女姻亲，故陆曾派人与龙密商联合独立事。龙不听，而龙觐光率兵由桂入滇之举又无词可拒，乃戒觐光少带兵士、多携枪械，谓兵士可在桂沿途添募，实则预为制龙之谋。龙济光亦因粤中革命党人四伏，不能多出兵，故觐光入桂之兵甚不多。陆则拨助将弁，促之向滇进行。命其子裕光统兵与之偕进，而自请攻滇，向袁要求大批军火并军饷百万元，袁半与之，陆再电称非百万不敷用，袁又与以五十万，越数日，又去电索饷械，袁愈疑，乃因其攻滇之请，命为贵州宣抚使，而以陈炳焜兼护广西军务，此三月七日事也。陆旋准备出发。袁于三月十二日忽得王祖同万急密电，谓桂省日前开会议，陆荣廷尚未明白表示，陈炳焜最激烈，于大庭中指数陆氏，谓“事新君则不忠，背旧主则不义，不念裕勋则不慈”，现陆已率师出发，恐变生旦夕云云。至十三日，而广西向袁之“哀的美敦书”发出矣。王电中述陈指数陆氏语确为事实，所谓“为旧主则不义”者，指岑春煊也，陆为岑之旧日部属，岑屡致函促陆独立，陆故不动，今陈发难而自离去南宁，盖以避王祖同监视之耳目也。至十五日，乃正式宣布独立，而在百色等处之龙军则悉缴械矣。独立之电由陆荣廷、陈炳焜等联衔，梁启超亦列名其间。陆、梁本无关系，因陆慕梁之名，梁于滇省发难后曾致函于陆，促陆响应。陆喜，因特派代表唐伯珊赴沪，一面邀请梁往南宁任民政，谓梁朝至，桂即夕发难，一面又藉往南京与冯国璋接洽。三月四日，梁乃率其同党汤觉顿等偕唐伯珊由沪赴桂，在港得晤李根源、林虎等，彼此极融洽。梁不敢径由粤入桂，迂道海防，迨梁抵南宁，桂省早已宣告独立矣。因陆慕梁之名，又知梁已在入桂之道中，故桂省独立通电亦列梁名，实则梁于独立后始到也。桂省独立之经过，大略如是。）广西独立的消息，一达北京，袁政府的慌乱更不可名状。因为桂省既加入护国军，则非徒粤桂联合进攻滇南的计划不行，就是粤省的本身也日趋危险，护国军的范围就要一天一天的扩大起来。护国军的范围越扩大，滇黔方面的势力就越强固，袁氏对付的计划，就越没有成功的希望。所以广西的独立，实给与滇黔护国军莫大的助力，对于袁氏则为莫大的打击。洪宪的帝号，不久就要消灭了。
帝制撤销之说，在护国军发动于云南的半个月后，已有所闻。因为派往日本送礼的特使周自齐既被挡驾，袁世凯已知道得不到外交上的援助，帝制前途的希望，甚为暗淡。但改变国体，既说是出于全国人民的公意，忽然由政府下令取消，面子上也太难说得去；并且那时候公然反抗帝制的，还只有云南一省，或者可以用武力镇压下来；假若能够从速将云南镇压下去，外交上也未尝没有疏通的余地；所以帝制撤销之说到底不欲实现，就只把登极的日期展缓，把大典筹备的精神用到戡定滇乱上去。一月后旬，贵州也正式宣告独立；到了二月后旬，川湘方面的形势益形紧迫；于是帝制撤销之说，又渐渐地发生；大典的筹备竟奉令停办，筹备费自三月一日起一律停发了；并且有提议先行取消洪宪年号、解散参政院、裁撤筹备处的。公府中叠开会议，商榷取消帝制的手续，因国体变更，既说是出于民意，则取消也要经过民意机关表示的形式，面子上方才过得去，因于二月二十八日申令提前召集立法院，以五月一日为召集期；又以立法院议员选举程序繁琐，咨由参政院以前此国民会议覆选当选人，为立法院覆选当选人，俾得如期召集；并分电各省长官及驻外公使征求对于帝制之意见。（嗣得覆电，虽有少数仍请速正大位，然多数则均直接、间接表示赞成取消。）这种举措，就是想用召集立法院作一个相机转舵的方法，倘若对于滇黔的战事成功，帝制仍可进行，否则由立法院宣告取消。因为立即取消，恐怕前敌的将士灰心，于政府的威信有碍。三月初旬，忽得到前敌几次的捷报，帝制派的鹰犬又扬扬得意，想怂恿袁氏作登极的准备。不料广西方面，忽然打下一个晴天霹雳来；外交方面，又传来一种很可虑的噩耗；（云南起义前，外交团既以恐酿内乱为口实，两次提出警告；云南起义后，外交团又相继质问袁氏的应付办法。袁氏初以云南事件实由少数之所为，不难于三数月平定答复之。现广西又宣告独立，乱事有日益扩张之势。相传某公使接得该国政府训电，以“中国内乱蔓延甚广，袁政府已无平定能力，云贵方面既以维持共和为名，不能视为乱党，北京方面之帝国，各国均未承认，已失去代表国家之资格，以后对南北均为交战团体”云云，相传某公使将据以向袁政府致送前述意旨之通牒，袁因异常焦急。此所谓某国者，日本也。日本此时已决计倒袁，谋市恩于民党，而取利也。）军费又日益困难；想向外国借款，此时可以应募外债的就只有日美两国；美国的资本家虽然有愿意应募的，但不愿意在洪宪帝国的名义之下签约；日本既采倒袁主义，不惟自己不肯应募，并且对于美国的借款还要极力破坏，所以向外借款一时全无希望。于是袁所希望的，就只有向反帝制方面求调停的一个办法。要想调停，非取消帝制不足以平反对者之心，也不能塞反对者之口；并且左右回顾，负一部分的人望，可以向反对方面说话的，只有黎元洪、徐世昌、段祺瑞等几个人；现在黎、段、徐都已与己疏远，非取消帝制不能挽回他们的心理。于是袁于二月二一日（广西独立后五日）在公府召集会议（并预以取消帝制之意旨通知徐、段等，求徐、段一并到会，徐、段亦应召而往），提出立即取消帝制之议。帝制派的要人都面面相觑，不知所对；朱启钤、梁士诒等，因为利害切己，表示反对，袁又以所谓五将军的密电示之，（所谓五将军者，传者不一，大抵为冯国璋、李纯、张勋、靳云鹏、朱瑞，或谓无张勋而列汤芗铭。所谓密电，即劝袁取消帝制，以平滇黔等之气。当时诚心拥袁称帝者，惟直督朱家宝、奉督段芝贵、豫督赵倜、陕督陆建章、皖巡按倪嗣冲等而已，以外大都多采中立态度，所谓五将军者即此中立派人。）帝制派才俯首无词；倪嗣冲适亦到会，尚愤愤不平说：“君主政体，中国行之数千年，何物小丑，敢以取消为要挟！臣誓死扫荡群丑而后已。”袁温语慰止。于是即命张一麐起草命令，于二十二日宣布将去年十二月十二日承认帝位案撤销，竟用不着预备转舵的立法院了。同日，又特任徐世昌为国务卿；二十三日，又特任段祺瑞为参谋总长，明令废止洪宪年号，仍以本年为中华民国五年。帝制的活剧，至此全归泡影。
张一麐替袁氏所草撤销帝制令的原稿，关于袁氏自身，通篇皆称“予”，并无“大总统”字样。原稿经阮忠枢、徐世昌等修改无数次；后袁氏自己，又将罪责帝制派人的语句削去，并于令文的末尾，加入“本大总统本有统治全国之责”的语来。“大总统”的字面不见于公文者已经有三个月了，听说袁氏提笔加此数字时，踌躇再四，连他自己都不免有点忸怩；但不乘此机会轻轻地提出，则前此承认帝位时，总统业已自己取消，今又把帝位的承认撤销了，自己将站在什么地方呢？所以非老着面皮把这几个字插入不可。但此问题，不是在令文上插入“大总统”的几个字面就可以解决的了。
五 帝制撤销后南北两方的行动及袁氏之死
帝制撤销后，最可注目的事件，在北方就是段祺瑞的复出，改组内阁；在南方就是广东的被迫独立，组织两广都司令，继复组织军务院为独立各省的统一机关；站在南北之间以谋操纵政局的，就有冯国璋所提倡的南京会议；到六月六日袁氏羞愤成疾死，这一幕活剧，才完全终了。分别略述如下：
一、段祺瑞改组内阁 袁氏撤销帝制，本是藉以向南方谋和的，而要向南方求和，非拉出几个可以向南方说话的人不可。于是于撤销帝制后，便用黎元洪、徐世昌、段祺瑞三人的名义，向蔡锷、唐继尧、刘显世、陆荣廷、梁启超发出一电，要求停战，商议善后办法。（此电，段虽知之，并未署名，黎则并不之知，惟徐颇为尽力。）一面托人说黎，请其出管将军府事以为饵，黎宣言除约法上之副总统外，无论何职皆不承受；一面促段出就参谋部长职。相传段曾要求三事：甲、和平解决南事；乙、暂缓扩充模范军（袁氏有招足十旅计划）；丙、恢复参谋部事权。但是袁氏不愿将全权交与参谋部，故段始终未到部视事，惟徐一人到政事堂就国务卿之任。徐于就任后，于勘日通电独立各省征求意见，并电未独立各省力保地方治安，向袁条陈种种善后办法，又电恳康有为、伍廷芳、唐绍仪、汤化龙等力任调人，又令龙济光与陆荣廷婉商协调。（此时梁启超尚未达南宁与陆面晤，恐陆为所惑，在龙州联发数电与陆，嘱勿为龙所诱。）但是这些气力，都是空卖了的，不曾发生丝毫效力，因为护国军的方面，非袁氏去位，决不罢手。不过川黔方面的战事，因为滇黔护国军经过长时间的恶战苦斗，已极疲弊，想乘间休息以图恢复补充；袁军也因为帝制撤销，军气沮丧，事实上已在停战的状态中。川督陈宦，也知道袁氏的冰山靠不住了，想和护国军要好，便与蔡锷以函电秘使相往还，于三月三十一日得蔡锷的允许，停战一星期。（到四月六日，又经双方同意展长停战期间为一月，一月满后，又延期一月，盖自四月以后，川黔方面已无战争。）此后，川黔方面战事便全停了。但是蔡锷对于以黎、段、徐三人名义所发求和的电，答复却甚强硬，说：“……默察全国形势，人民心理尚未能为项城曲谅。凛已往之玄黄乍变，虑日后之覆雨翻云。已失之人心难复，既堕之威信难挽。若项城本悲天悯人之怀，为洁身引退之计，国人轸念前劳，感怀大德……崇奉岂有涯量。……”所谓“其言虽婉，其意坚决”。到四月中旬，独立各省会衔答复黎、徐、段的电词，更为严厉：“……项城违反约法，自召兵戎。若仅削除帝号，复称总统，廉耻既亡，威信全失，愈益国家之忧，莫慰中外之望，无术可以调停。请转项城，速行宣告退位。……”徐世昌知道此事甚不易了，因为川黔方面虽然停了战，而广东反在川黔停战后被迫独立了（四月六日）。到四月十二日，浙江也独立了（江苏的江阴、吴江各处也有被运动独立的骚动）。段祺瑞依然不热心出力，其意非袁氏将军政大权给他，他不出负责任。袁氏也知道难于收拾，想借改用责任内阁制的名义，一以饵段氏，一以愚民党；于是在四月二一日发出一道申令说：
曩以庶政待理，本大总统总揽政权，置国务卿以资赞襄；两年以来，成效未著，揆厥原因，皆由内阁未立，责任不明，允宜幡然变计。兹依约法制定政府组织令，委任国务卿总理国务组织政府，树责任内阁之先声，为改良政府之初步……
此令的意思，就是现在我只留一个总统的虚位，把政权交给责任内阁，再不若从前那么专制，你们应该罢休了。此令宣布后，于次日（四月二十二日），特准国务卿徐世昌免职，改任段祺瑞为国务卿兼陆军总长，组织内阁（到五月四日修正政府组织令及政府真属官制，改称政事堂为国务院，并公布修正大总统公文程式令），段祺瑞因此渐出任事。但至段氏担任内阁后，要求将军政大权交与内阁，并裁撤机要局、统率处、军政执法处；袁氏虽然应允，实际并没有完全移交，统率处等亦不曾裁撤，拱卫军及模范团，内阁仍不能指挥。这便是袁氏比载沣厉害的处所，也便是段氏不及袁氏的处所。不过袁氏把握这些大权，终没有方法制服护国军。
二、两广都司令及军务院的组织 广东正式宣告独立虽在四月六日，但是两广都司令的组织直至五月一日才实现。因为广东的独立是龙济光受了四面的压迫，无可如何，想借此以保全自己的地位和势力，其实是和护国军背道而驰的。（此时中华革命党和旧国民党的李根源、林虎、陈炯明、徐勤等皆注全力，谋夺取广东，依当时《中华新报》所编的《护国军纪事》所载，以“中华革命军”名义所占领的地方共三十一处，军舰二艘；以“陈炯明护国军”名义所占领的地方共七处，军舰一艘；以“徐勤护国军”名义所占领的地方一处，军舰二艘；潮汕方面的莫擎宇，钦廉方面的冯相荣等皆已响应广西宣告独立。龙氏已成孤立，其势力殆不能出广州，又因平素仇杀民党，积怨极深，难于和解，故陆荣廷屡次派人劝说，并允保证其现在位置，龙皆不从。岑春煊亦曾数次致函龙氏，欲龙氏与革命派要人在粤租界内会商，龙亦未允。李根源又曾以代表唐督名义亲往广州与龙交涉。龙以各方迫胁，势甚岌岌，乃阴与蔡乃煌密电袁政府速派重兵南下协防。袁军行有日矣，旅沪粤人大哗，警告招商局，勿承运北军以祸粤，粤中民党闻之愈愤。四月四日，寄碇省河之军舰数艘忽然驶去，军队中亦有高悬旗帜，上书“听候龙济光、张鸣岐宣告独立”字样，为龙所见，龙知大势已去，乃电袁政府请办法，袁覆以“独立，拥护中央”六字，龙因于六日下午召集会议后即行宣布独立，然其所发表独立之文告无一语指斥袁氏者，从前所捕之党人一律皆未释放，民党所切齿之蔡乃煌，则加以保护。故民党知龙之独立，不过为缓兵计也。）所以粤中旧国民党的各派，对于龙之独立皆不信任，必欲逐龙而后已；就是稳健派的梁启超在未到南宁以前，也坚持逐龙的主张。（梁启超在龙州致陆荣廷电有云：“粤之得失为国命所系。若彼[指龙氏]尚持异同，非使之屈而从我不可；即彼欲要求保其地位，亦请勿轻许。龙与超本有私交，岂欲过为已甚。但彼失政已甚，粤人共弃，望公如望慈父母，公安能合而不救。至于为国家计，粤不得手，西南大局终无法维持。……若公轻许彼把持吾粤，则是不忍于一二友人之爵位，而忍于全粤数千万人幸福之消灭，及国命之颠危……”又致汤觉顿电云：“现在舍袁退位外，对京无调停余地；舍龙退职外，对粤无调停余地……”又致马济电云：“现在舍袁退位外，对北京断无调停之余地；舍龙、张[鸣岐时为广东巡按]退职外，对广东亦无调停之余地。此两者关系全局安危，丝毫不容有失。”观此数电，可见梁氏意思之坚决。）但是陆荣廷不愿与龙破裂，促岑春煊南下。因为龙也是岑的旧部，想用岑的名义制服龙氏，并力北伐。梁启超到了南宁后，也赞成陆的主张，四月七日，梁在南宁致李烈钧电云：“粤于鱼日独立，其当局虽或不餍人望，然藉此免糜烂，我军得专力规服中原自是大佳。……”又致周孝怀电云：“干[即陆荣廷]对粤别有规划，持之颇坚，弟初不谓然，今亦首肯。”）并且代替龙氏向国民党劝解；在四月八日，由南宁致电李根源、林虎、杨永泰、徐勤等，说：“干公于粤事计划精详，粤之宣布，全属与此间熟商之结果。龙、张（鸣岐）为干公至诚所感，亦以至诚相应，丝毫无可猜疑之余地。今日之事，必须两粤完全安堵，乃可蓄精锐以歼狂寇。干公已专电为兄等略述此意。（陆氏另有一电致粤旧国民党各派领袖陈炯明、朱执信、李根源等，其电文亦梁氏所拟。）务望苦劝各同志，协保秩序，待干公到后（时陆、梁已预备东下），断无不可解决之问题。此时若生葛藤，则是破干公之计划，授敌以间隙，非诸公所忍出也。要之粤为讨贼之策源地，粤若糜烂，犹获石田，将焉取之。想诸贤必深会此意也。”梁于发出此电的一天，便和陆督由南宁起程赴粤。到梧州，得到海珠事变的消息，（汤觉顿充陆督代表先由梧州来粤，与龙氏接洽。十二日，与龙氏部下及民党徐勤等会议于海珠，龙部颜启汉于席间刺徐及汤等，徐幸免，汤及谭典虞皆被刺死。）梁异常愤激，粤中的民党也异常愤激。此时陆督率领入粤的军队约及万人，龙氏以海珠事变的原故，恐怕陆督翻脸，派张鸣岐亲往梧州，向陆、梁二人解说。陆督提出七款，龙全部承认，陆即统军入粤。陆、梁抵肇庆时，忽接粤中各方面函电，皆以陆督和龙氏妥协的七款中仍许龙氏督粤，一致反对。陆、梁不得已，乃劝龙率师北伐，推岑春煊继粤督；龙恐力不敌桂，又恋粤督的地位不能舍，乃于四月十九日亲往肇庆，向陆求调和，议定妥协条件五项：甲、广东暂留龙济光在都督之地位；乙、于肇庆设临时都统府，以岑春煊为都统；丙、蔡乃煌处刑；丁、从速实行北伐；戊、地方民军候岑入粤后，设法抚绥。此种妥协的办法本是一种不彻底的办法，梁启超后来（五月十四日）电告蔡锷说：“吾为粤事，吞声呕心，卒无善果；海珠之变，歼我三良……悍将蟠于上，私党哄于下，浩劫终无幸免，所争早暮耳。然吾深思熟计，以围攻观音山（粤督署所在地），双方相消之兵力，足举湘、赣、闽而有余。龙变而桂亦疲，更何挟以御贼。况糜烂后之结果，非期月可奏功。故饮泪言和。……”（梁启超调和此事，曾亲往广州与龙及民党领袖商洽，龙部欲害梁，故此云云。）因为急谋两广合力北进，以缓川黔敌势的原故，所以只好如此妥协了事，民党也暂时含忍下去。岑春煊于四月十八日由沪抵香港，次日赴肇庆，乃公推岑为两广护国军都司令，梁启超为都参谋，李根源为副都参谋，设都司令部于肇庆（所以设在肇庆的原故，就是表示不侵逼龙氏地位的意思），于五月一日正式成立。这便是两广都司令设立的由来。
两广都司令的设置，是解决广东问题的；两广和其他独立的各省，尚没有一个统一的机关。在云南起事以前，梁、蔡等本有候云、贵、两广独立后，即组织一临时政府，戴黎元洪为总统的意思；因为袁既叛国，失去总统资格，依约法当然由黎副总统继任。及梁入桂之时，便在旅途中草拟一种《军务院组织条例》。（梁启超《从军日记》云：“濒行之夕，唐蓂赓书至，极言选举元首设立临时政府之急务。因思两广既下，兹事信不容再缓，乃覃思其条理，以为黄陂继任，乃约法上当然之程序，但依法宣言一次已足，无须选举，选举乃反非法也。国务院在法律上无从发生，在事实上仓猝发生，必招恶果，今方当以综核名实救袁氏之弊，若最初即建一指鹿为马之责任内阁，其所以异于袁者几何，故拟在军政时代设一军务院。……磊磊落落，名实相符。院置抚军无定员，以合议制裁决军国重事。其抚军即以现在首义掌兵之人充之，而互选一人为抚军长。窃以此为今日临时政府最善之制。与同行诸员，往复讨论，佥所赞许。乃草拟关于元首继承军务组织之宣言五通……军务院组织条例附焉。”此时在上海至香港舟中。）广东问题即将解决，梁氏便提出设立军务院的主张，向各方面征求意见，皆同意。蔡锷起初不大赞成（因为尚没有看见军务院条例，以为组织政府，推举首长，将要生出争总统的问题来），后来接到梁氏所草的条例及宣言文稿，也就同意了。便以滇、黔、桂、粤四督唐、刘、龙、陆和蔡、戴、梁、李（烈钧）、陈（炳焜）等任代表护国军军政府，发布宣言五通：第一号宣言，宣告袁世凯自称帝以后，已丧失大总统之资格；第二号宣告大总统既已缺位，依民国二年十月所公布之《总统选举法》第五条，由黎副总统继任；第三号宣告黎总统因陷于贼中未能即时执行职务（梁启超与蔡松坡第五书中谓“津中诸贤，极力设法，欲拔黄陂于贼中，已托西人密往救挈，而黄陂声称，惟待死耳，不愿更出……”），国务院亦无从产生，暂设一军务院，隶属于大总统，指挥全国军事，筹备善后庶政，院置抚军若干人，用合议制裁决一切，对内、对外皆以本院名义行之，俟将来国务院成立时，本院即行撤销；第四号宣布《军务院组织条例》；第五号宣告依组织条例，以唐继尧、刘显世、陆荣廷、龙济光、吕公望（浙江都督，此时浙已独立）、岑春煊、梁启超、蔡锷、李烈钧、陈炳焜、罗佩金等为抚军，并互选唐继尧为抚军长，岑春煊为抚军副长，梁启超领政务委员长。五月八日，军务院正式成立，即以肇庆为军务院所在地；因为唐继尧未能来粤，依组织条例第四条的第二项以岑春煊摄行抚军长职权。于是护国军便有了一个形式上的统筹机关了。
三、冯国璋所提倡的南京会议 袁氏复用段祺瑞改组内阁，是谋保持总统的地位；南方组织军务院，就是坚决的否认袁氏总统资格的存在。所以自帝制撤销后，问题的中心，全在袁氏的退位与否。冯国璋自帝制问题发生后，早与反帝制各派的人士通声气，已没有拥护袁氏的意思。袁氏撤销帝制后，起初想向代行立法院的参政院辞职，即由该院以代表民意的资格挽留，但该院一部分尚有良知的人自惭形秽，不愿再自丢脸，有向袁表示自请解散的，因此这一着便不能行。这一着既不行，袁氏便想仍用未独立各省的将军、巡按作留声机，由公府秘书拟好一篇拥护袁氏仍留总统地位的电文，特派阮忠枢赴南京，请冯国璋联合各省照发。冯以现在通电，决无效力，尚须等待时机为词，拒绝他；经阮再三恳求，冯但允联合各省，担任调停；可见冯氏并无拥护袁氏的意思了。不过冯氏想乘机取利，对袁则挟南方以自重，对护国军则挟北方以自重，恰如辛亥年袁氏对待清廷和革命军一样（可说是承受袁氏的衣钵），所以始终采用一种模棱的手段。（冯在四月十六日电袁氏大发牢骚，说袁不应该采中央集权主义，削夺各省将军的权力，现在人心解体，再不宜向南方用兵，宜“及此尊重名义推让治权”；又电徐、段、王，要他们劝袁“敝屣尊荣，急求自全之策。”这是明明主张要袁退位。但是他四月十七日的通电又说：“大总统在任四年……群生依赖，责任所在，既非反对者所得独持异议，亦非当局者所得自卸仔肩。……”并且拟定办法八条：（一）应遵照清室充付组织共和政府全权，原先承认袁大总统，仍居民国大总统地位；（二）慎选议员，重开国会；……余六条不备录。上记各电原文均见《护国军纪事》第四期，因原文过长不备录。）袁氏对于冯氏本来早不信任，所以想利用段氏替他尽力；段氏出组内阁的时候，虽无绝对要袁退位的意思，但也没有绝对要袁不退位的意思。段于组阁后即致电南方，谓责任内阁已成，袁名为总统，实则虚位，请派代表来京与祺瑞等直接媾商云云。又以南方疑于内阁组织，更电晰五事：甲、内阁确系过渡性质，非军枢性质；乙、对各方面负责任，非专对总统负责任；丙、既完全负责，即为特别政权，并不受总统及他方牵掣；丁、并非抛弃国会，为国会未能仓促成立；戊、因南方要人不来京，故阁员暂由在京人员遴选云云。及见南方坚持袁氏退位之说，段亦暗中赞成。袁见段不能转移南方趋向，且亦倾于赞成退位之说，因弃去倚赖段氏的思想，有继续备战的倾向，所以对于段所要求的移交军政大权虽已允许，卒不实行。段因平和无望，又握不到实权，面请辞职。袁虽不愿倚段，又不敢立即去段，因为冯也不赞成用兵，并且财政上绝无办法，所以对于段的辞职不曾允许，但是大势已成僵局。冯氏因为想操纵南北的政局，在四月中旬，曾发出和平办法八条（见前注），通电未独立各省征求意见，于四月二十五日又通电未独立各省，说：“滇黔等四省意见尚持极端……计惟……先与各省联络，各保疆土……扩充实力，对于四省与中央，可以左右为轻重；然后依据法律，审度国情，妥定正当方针，树立强固根本，再行发言建议，融洽双方。四省若违众论，自当视同公敌，政府如有异议，亦当一致争持……”冯的意思，是想组织一种中间势力，由一己操纵，以达一己的目的，（他的目的，就是想各省拥戴他作继任总统，方法就是另组新国会，候新国会开会后，袁向新国会辞职，再由国会另选继任总统，这是在他所提出的八条办法上可以看出的。）前电发出后，旋得各省赞同，便于五月一日将前次所提出的办法八条加以修改，并详细说明，通电各省，大旨与前无异。甲、若谓民国中断，大总统地位已经消灭，则副总统亦当同归消灭，中国目前实一无合法政府之国，不如依据清室付托袁大总统组织共和政府全权的事实，承认袁大总统对于民国暂负维持之责，俟国会开幕后，袁大总统即行辞职，由国会另选。乙、参酌国会组织法及选举法，严定资格，慎防流弊，速筹国会（其他六条不备记）。此电发布后，反袁各派皆大哗，由唐绍仪领衔，以二十二省旅沪公民的名义发表一篇反对冯电的宣言书。冯氏不顾，于五月五日亲赴徐州，与张勋、倪嗣冲会商，决定在南京举行会议。倪本袁之走狗，张此时也想买袁欢心，以取得重权，二人便与冯联衔电告中央，并电未独立各省请各派代表一人于十五日，齐集南京开会。袁接电后异常欢喜，以为此会可为己所用，于是宣言对于总统的地位绝不恋栈，但须候南京会议妥定办法，此时他利用段氏的心理，便移到冯氏身上去了。这便是南京会议的由来。
开会的日期本定在五月十五日，但是实际到十八日才开会，列席的代表共二十三人（独立各省未与会），由冯国璋主持，劈头便是总统的去留问题。山东代表丁世峄首先主张请袁氏速即退位，说山东现状危急，恐酿成国际交涉（此时居正率领中华革命党员在山东活动最力，谋独立的暴动纷起，日人左袒民党）；湖南代表和之（因为湖南也有党人的活动，亦甚危急），各省代表也多赞同；主袁退位者竟占多数。冯以此条关系重大，未付表决，便宣告散会。这一晚，倪嗣冲由蚌埠率卫队三营到宁，各界惊讶。次日，继续会议，倪到会，首先发言，主张总统不可即行退位，丁世峄起而反对，张勋的代表万绳栻赞成倪说，多数代表皆为倪所胁，主张退位的忽变为少数。是日仍未付表决。次日续议，冯国璋说：“袁总统本应退位，惟宜向国会辞职，本会碍难建议。”倪请以冯说付表决，多数赞成，当场便请冯之秘书厅拟稿，电告各省。到二十二日，冯将所拟电稿付讨论，代表中有根本不赞成发此电的，颇生争论，丁世峄便乘间发言，说：“办法不外三端：不退位，即退位，缓退位。即此电稿所云由国会解决，即为缓退位之一种。事实上，独立各省纵主张即退位，其手续亦须亘十二月之久。我辈纵主张缓退位，国会一开，第一即为弹劾总统问题，至迟亘三四个月之久，结果仍不免退位。我辈既鉴于时势，不能主张不退位，缓急之间亦不过一二月之差。因此一二月之期间，与独立各省争执，非徒无谓，若一旦决裂，则咎将谁归。”冯为丁言所动，便说“鄙意与丁代表意略同”，主张电请独立各省也派员加入会议，解决善后方法，众赞成。于是将原电变更，另发通电，电文中有“……总统问题关系国家存亡，既非五省片面所能主张（指独立各省），亦未便以十五省之心理为依据（指未独立各省），急宜研究妥善办法以救危亡”的话。此电发出后，张勋的代表回徐报告，张大愤，便通电痛斥各代表，又通电主战。袁氏见南京会议开会后不利于己，知道冯氏究竟是靠不住的，便想诱冯为国务总理，以张勋取苏督地位而代之；若冯不遵命，即以张勋、倪嗣冲合力制苏。张此时变为拥袁，原欲取得苏督，所以欣然乐从。刘冠雄、段芝贵也力主用兵，袁于是决计备战，因于五月二十九日特颁告令，宣布帝制案的始末，想以此解除叛国的责任，为继续用兵的先声。不久，独立各省，也回电拒绝加入南京会议，冯于是宣告解散，并且电告北京，说：“目下会议已经停顿，独立各省在未经退位以前均不允遣派代表，是最初预定之结果，断难办到。为今之计，只有三项办法：第一或宣告退位，尚可继续开议；第二或另订办法，以求转机；第三如仍无相当手续，国璋能力只可维持江苏秩序，其他未能兼顾。”这就是南京会议的结果。
四、四川、湖南的独立与袁氏之死 南京会议既无结果，袁欲继续用兵，南方军务院方面也以袁之即行退位为罢兵最低限度的条件，（梁启超在肇庆致各督及总司令电谓，须“以退位为媾和条件之主眼”。又梁于五月四日致段祺瑞电云：“今日之有公，犹辛亥之有项城，清室不让，虽项城不能解辛亥之危，项城不退，虽公不能挽今日之局。”可见南方逼袁意志之坚决。）但是继续战争，事实上到底尚可能否。就北方一面说，中交银行已于五月十二日宣告停止兑现，财政的穷迫可知；张勋、倪嗣冲等虽然夸说某省可派兵饷若干万，某省又可派若干万，都是空谈。就南方一面说，军务院虽然成立在肇庆，广东的问题并未解决；桂军虽然陆续入湘，龙部的粤军则以坚守广东的地盘为唯一的目的，所允出兵北伐是一句空话；李烈钧所率领的滇军，虽然由百色东下抵肇，预备由粤入赣，但是经过粤境便有侵占龙家地盘的嫌疑，与龙部将起冲突；川湘方面的滇黔军，已到精疲力竭的景况，唐继尧虽然允许补充，总不实行（忌蔡之功）。在这种情况之下，若不发生别种变化，可谓已成定局。但在南京会议当中，四川忽然宣告独立了（五月二十二日）。到袁世凯宣布帝制案始末的一天（五月二十九日），湖南又宣告独立了。（陕西的陈树藩，亦曾于五月九日独立。）原来川督陈宦、湘督汤芗铭都是袁氏所恃为忠实的鹰犬，现在也叛附护国军，袁氏不能不痛心。（陈宦早与蔡锷密使往还。三月三一号，蔡锷致电梁启超，便谓“陈二庵时派人来言，意在倒袁行联邦制，而举冯、段、徐为总统”，并谓“已派人联络湘、鄂、赣三省，已得赞同”等语，可见陈氏通款之早。因陈所部之北军亦有与蔡通款迫陈独立者，蔡锷在四月二十日致唐继尧等电谓：“冯玉祥[此时为旅长，在四川]两次派人来言渠已决心效顺，其主张在倒袁以推冯，并担任联络北军。冯曾在滦州首义，后为袁所驱，故深恨之。其部曲亦多识大义，现已嘱令速举，并迫二庵宣布。”所以四川早倾于反袁。湘督汤氏虽非诚心拥袁，然以其残暴为湘人所恨，独立实被迫所致。）袁自护国军崛起以来，焦劳羞愤，早已病在膏肓；及闻川湘相继独立之耗，愤怒更不可遏，病遂不起，到六月六日死去，于是退位的问题，不解决而自解决了。
袁氏临死所受的痛苦，和他自己所加于清室的痛苦大略相同，他的措施也有和载沣相近之处。载沣想藉宣布宪法信条以保持皇位，袁氏也想藉撤销帝制以保持总统；载沣向袁氏投降废止亲贵内阁，起用袁氏组织责任内阁以收人望，袁氏也向段氏投降，废止政事堂，起用段氏组织责任内阁；袁氏对载沣再三要挟，必取得实权而后出，段氏对于袁氏也有所要挟，不肯即出，必取得相当实权而后动；袁氏在辛亥时秘密与革命军通款，以颠覆清室，现在冯、段、陈宦之流也秘密与护国军通款以倒袁；辛亥时外人的舆论，一致非难清室，现在外人的舆论也一致责难袁氏：大概辛亥年清室所受的苦恼逼迫，现在袁氏也一一领略了一番。不过袁氏比载沣到底厉害一点，他对于清室所施的要挟逼迫，无不如愿相偿，而段氏对于他的要挟，他却能把持不放；辛亥时，为清帝退位的阻力有良弼等一派的宗社党人，现在也有段芝贵、倪嗣冲等的一派，为袁氏退位的阻力；而袁氏个人意志的坚强又远在载沣之上，所以袁氏退位的问题比清帝退位的问题还要难解决。最后促成清帝退位的，为清军前敌将领段祺瑞等四十余人的联电，现在虽没有这样一个联电，川湘两省独立的电告，也可谓有同样的功效了。
袁死后，以副总统黎元洪继任，当然不成问题；及段氏自动改组内阁，由黎副总统宣告恢复旧约法、旧国会，南方的军务院也自行撤销（此诸项之经过待于下章再详述），帝制的战争便完全告终。袁氏当国四年有半，他的政治展布和成绩，无容多加批评，读者自能明了。不过袁氏所种的隐毒，恐怕人多忽略。梁启超有一段批评他的话，请附在后面：
护国军总司令蔡将军之言曰：“吾侪今日不得已而有此义举，非敢云必能救亡，庶几为我国民争回一人格而已。”呜呼！我全国父老昆弟……知将军此言，其中含有几斗之血、几斛之泪者。呜呼！我四万万人之人格，至今日已被袁世凯蹂躏而无复余，袁氏自身，原不知人之所以异于禽兽者何在，以为一切人类通性，惟见白刃则战栗，见黄金则膜拜，吾挟此二物以临天下，夫何其不得者。四年以来，北京政府曷尝有所谓政治，惟有此二物之魂影纵横披猖，盘旋薰灼于人人心目中而已。夫无论何国，皆中人资居大多数。中人云者，导之善，则可以向善，导之恶，则可以向恶。袁氏据一国之最高权，日日以黄金诱人于前，而以白刃胁人于后，务使硬制软化一国之人以为之奴隶。自非真强立之士，其不易自拔也有固然矣。……盖四年以来，我国士大夫之道德，实已一落千丈，其良心之麻木者，十人而七八，此无庸为讳者也。而此种罪业谁造之？吾敢断言之曰，袁氏一人造之。袁氏窥破人类公共之弱点，乃专务发达此弱点以资利用。其有能自制其弱点而不甘受彼利用者，则必设法屠杀之，驱逐之，窘蹙之，使其不能自存。当前清之末，袁氏执政，已专用此策以自植势力；我国政界恶浊之空气，实自兹播种。及其为总统，乃益煽而扬之。试思以此种人为淘汰之术，挟大力以鼓铸社会，云何可当。使袁氏帝国成立，赓续行此政策数年乃至数十年，其必善类日渐灭绝，惟恶种独能流传，其不至使全国人尽丧失其为人类之价值焉而不止也。
六 帝制战争的副产物——南北小军阀的产生
帝制战争的目的在倒袁，袁的倒毙，算是帝制战争的正产物；袁死而北洋军阀失去一个统率的首领，伏着分裂的动机，便可算是帝制战争的副产物。但除此以外，还有一些副产物，就是在帝制战争中南北各方地盘割据思想的潜滋暗长，培植许多小军阀的基础。其最显著的例如下：
一、张作霖的取奉 张作霖在清末和冯德麟、吴俊陞等都不过是东北旧巡防营的统领，并无势力。辛亥革命时，赵尔巽因为不信任新军，调张入省，用以胁制新军，参预省政。元年，驻奉新军第二混成协发生兵变，纪律废弛，声威大减；到是年九月，改巡防营为二十七、二十八两师，张作霖乃升为二十七师师长，冯德麟为二十八师师长，势力渐增，但在张锡銮督奉时，张作霖、冯德麟都俯首帖耳，不生问题（因为张锡銮对于二人皆有旧恩）。及袁将称帝，以其心腹段芝贵代张锡銮为奉督，张作霖对于段氏便有些不服节制了。护国军初发动时，张欲得袁欢心，曾电请袁氏早正大位，并自请出兵征讨西南。段芝贵想乘此去张，便密请袁氏调张领兵赴湘。张本志在取得奉督，因请饷械于段，及得到饷械后，阴令奉省商会电请留防，另以他军代行，段的阴谋失败，张的跋扈更甚，并且扬言：袁若不退位，奉军将宣布独立。此时段所有的卫队不过千人，而张所能指挥的军队则已达万数千人；段既不能敌张，北京又不能增派援兵来奉，并且传闻革命党人纷纷由大连到奉，段无计可施，乃自请退去奉天，以将军的位置与张。袁氏此时也无计可施，想用名位笼络张氏，便以张为盛武将军督奉，兼署巡按使。这便是张氏趁帝制战争的机会，攫取奉省地盘的经过。冯德麟与张素处平等地位，张恐冯吃醋，乃为请于袁氏，以帮办军务名义与之；同时在黑龙江握有兵权的许兰州，也以谋独立的口实驱逐黑督朱庆澜，当时宣传黑龙江独立，其实是许氏争夺黑督。袁政府因以毕桂芳督黑兼巡按而令许为军务帮办以笼络之。许氏尚不甘心，张作霖想和许氏打成一片，因电阻毕桂芳到任，请以许为将军，袁政府也无可如何。这便是东北军阀基础的培植。
二、陈树藩的取陕 陕督陆建章是袁氏的心腹，而陕南镇守使陈树藩本不是北洋军阀里面的人。帝制战争发动后，陆恐陈不能为用，乃令陈转任陕北镇守使。谁知陕北是革命党人的渊薮，陈竟与陕北党人联为一气，变为陕西护国军的总司令，于五月九日宣布独立。陆建章的儿子战败被擒，势益穷蹙，因向陈氏求和，自行退去陕西，请以陕督与陈。袁氏初以陕西势孤，想用兵力制服，因仅以军务帮办与陈，陈不受。不久，袁便死了。陈氏闻袁死耗立即撤销独立，向黎、段电称：“树藩谨举陕西全境奉还中央，一切悉听中央处分。维持秩序自是树藩专责，断不取稍存委卸，贻政府西顾之忧。……”这是他想用服从中央的条件，取得陕西地盘的策略。段氏果如其愿以相偿。
三、周骏夺取四川的失败 周骏在癸丑讨袁之役，因附袁而取得重庆镇守使。护国军入川以后，颇想附南，又有点怕曹锟，不敢轻动，暗中电促陈宦，宣布川省独立（陈宦离川时致周书，谓周曾七次电促陈氏独立）。但是等到陈宦宣布独立后，袁政府任周为崇武将军，督理四川军务，周即进兵成都，谋逐陈氏。袁氏既死，中央电令周、陈罢兵，以蔡锷为川督（蔡因南方军务院尚未撤销，不便即受北政府之委任），周氏佯为不知，进兵不已，陈不得已离川。及中央严电周氏刻日入京，周氏的覆电说：“四川者，四川人之四川，非川军不能收拾川事。”意思就是不许蔡锷为川督，自己要割据川省，也便是后来川滇军阀争哄的发端。但周氏的人望、兵力都不够，到底不能抗蔡，蔡军一到，周便逃走了。
四、唐继尧大云南思想的萌芽 唐继尧本没有反抗袁氏的决心，因为不敢抗拒蔡锷，却得到首义的美名；但是他的心中最初以保守云南固有的地盘为唯一要义。护国军发难时，蔡氏表示或留守，或出征，惟唐意是从，唐即表示愿自任留守，这就是他要保守固有地盘的意思。他给与蔡氏的军队仅三千余人，军饷仅平时给养费两个月；后来蔡在前敌，屡次电请增援，唐一以空言搪塞，未尝补充一兵、一钱、一械，皆由蔡氏就地罗掘。唐的隐衷，一则是忌蔡之功，二则是不愿把自己保守地盘的实力弄空虚了。及至袁氏既死，战事已了，云南的援军却又陆续向川省出动了。据蔡锷致唐继尧皓电云：“我辈应始终抱定为国家不为权利之初心，贯澈一致，不为外界所摇惑，不为左右私匿所劫持，实为公私两济。迩者，滇省于袁氏倒毙之后，于刚出发之军，不惟不予撤回，反饬仍行前进；未出发者亦令克期出发。锷诚愚陋，实未解命意所在。近则与川军起冲突于宁远矣，若徇某君等之一意孤行，必至败坏不可收拾，将何以善其后。锷为滇计，为蓂公计，不忍不告，务望力图挽回。……”因为此时云南地盘的保守已无问题，想更进一步以四川为云南的外府，将多数滇军送入川省，造成一种大云南的势力。但是川军也不是不要地盘的。后来川滇许多纠纷，便在此时发端了。（蔡锷却不欲据有川省，他颇有插入北军队中改造北洋军队的意思。他致刘显世的电文云：“弟之思退[辞川督]，一以偿夙愿，一以病躯难胜繁剧，亟须趁时疗治，俾免哑废[蔡病喉痛]。蜀虽可为，但民情浇薄虚矫，绝不适于从军。若专用外军屏绝土著，主客不相容，终成水火。加以连年变乱，巨绅良民，多习为盗匪，恬不为怪，澄而清之，谈何容易。故弟常谓治蜀非十年以上不能收效：开始二三年中，须临以雷霆万钧之力，芟夷斩伐，不稍姑息，俟乱根既尽，民志渐苏，乃嘘以阳和之气，培植而长养之，殊盛业也。而弟意甚漠然。北军朴勇耐劳，为全国冠，惜少国家思想与军人智能。得贤将领以董率改造之，确可植国军之基础。弟甚欲置身彼中，为此后改良之导线，然刻病未能也。……”此电见《松坡军中遗墨》，可见蔡所见独远，绝无割据地盘的思想。）至于贵州，本来是一个贫瘠省份。戴戡所统的滇军，唐氏不愿其再返滇省，由滇给养，黔省又岂愿其留黔。不惟不愿滇军留黔，就是戴所部的黔军也想找一个外府。并且戴氏劳苦功高，岂可不给他一个重要地位？于是后来川滇军的纠纷，又加入黔军一派，成为川、滇、黔三省争夺地盘的局面。
五、龙济光的死力据粤和陆荣廷的并粤 陆荣廷在护国军发动时，保守广西地盘的思想是有的，扩张地盘的思想似尚不曾发生，因为他对于龙氏始终采和平联合主义。（陆氏亦曾实行出兵向湖南进展，袁死后，陆亦不欲霸有湖南的地盘。）但是龙氏的死力霸守广东，却给陆氏一个扩张地盘的机会。军务院在肇庆成立后，编制滇、粤、桂联合北伐军，命滇第二军总司令李烈钧率滇军由粤入赣，本无侵占粤省地盘之意，龙氏却很怀疑，反对滇军取道粤垣。经岑都司令派人再三与龙交涉，龙氏才允滇军由粤省三水转北江以达韶州。但是滇军沿途皆受龙部妨碍。及抵韶，又不许滇军一人入城，且在城楼开炮威吓滇军。滇军不能再忍，便起战争。袁氏一死，龙不商诸军务院，自行宣告取消广东独立。段祺瑞想利用龙氏以抗民党，便任命龙氏以粤督兼署巡按，龙愈得志。粤人大愤，孙中山、唐绍仪、王宠惠等及粤民团体纷纷通电反对，便是最温和的梁启超也反对龙氏再留粤省。此时旧国民党的李根源一派，未尝不想留岑春煊为粤督，但是段氏决不能允。梁启超一则想拉拢陆氏，二则不愿粤省地盘落入国民党系之手，暗中运动以陆督粤。到七月六日，中央便任命陆氏为粤督。（陆未到任以前，令龙暂署。又派龙督办两广矿务。粤人以段袒龙，仍不服，龙亦未罢兵，及陆由湘返桂率兵来粤赴任，龙始被迫赴琼崖。）陆氏初犹表示谦逊，欲以让岑，但岑于就任都司令时曾宣言“袁生则不与俱生，袁死已即退隐”，欲践前言，表示不受陆氏的推荐，于是粤省入于陆氏之手。所谓旧桂系军阀的基础，便在此时确定。
上面所举，都是南北各小军阀地盘建设的显明事实。至于北洋大军阀的分崩，虽尚无显明事实的发现，但到袁氏将倒的时候，各将军及各大小将领，或与南军顽抗，或与南军通款，也无非是为保固各人自己的地盘势力计了。就中陕督陆建章、川督陈宦、湘督汤芗铭的失败，使北洋军阀失去三省的地盘；（陈宦、汤芗铭虽非北洋系人物，然其所部驻川湘之军队则皆北洋系，故在二人未失败时，川湘皆为北洋军阀地盘。）但陈树藩旋即变为北洋派的附庸，实际仅失去川湘二省。不过以前的北洋军阀是整个的，现在的北洋军阀但有整个的形式，精神上已不是整个的了。
就政党派别的地盘而论，在帝制战争前，进步党系因受了蔡锷的卵翼，在滇黔二省保留相当的关系，国民党系的地盘几于全行丧失。帝制战争发动后，形势渐生变化，滇、黔、粤、桂，初为两系共同活动的地盘；（进步系在滇黔势力为优，国民系在粤桂势力为优。进步系初于粤桂无甚关系，自陆荣廷招梁启超入桂，进步系始渐及于粤桂。梁启超《从军日记》云：“干卿此次殷殷相招，期我以粤中善后初时，同人殊不愿我以此自承。……虽然中国之政治，以省为单位也久矣。今后此种积重之势有加无已，吾侪自审能否谢事不任。如其不能，宜审所择，欲行其志，恐地方实较中央优也。此当视所以与干卿相处者如何。若其耦俱无猜，固当任之。……”可见进步系初无意于桂粤，及陆氏相招，始相率加入活动。）因李根源辈积极活动，国民系在滇、粤、桂三省的潜势力，似较进步系渐趋优势。蔡锷因病离川不久即逝世，进步系失去了一个卵翼的大人物，因极力拥护戴戡入川，想在川省培植一点根基，但是终归失败。（梁启超在袁氏未死以前，极想巩固在南方的势力，又想以川、滇、黔为活动的基础。他在五月十四日致蔡锷的电说：“此役结果，最低限度，亦须造成南北均势，否则无以对死事先烈也。”又致蔡锷的第五书说：“此时优在亡秦，虽云艰瘁，然有共同之向心，尚可力图控搏。神奸既殛之后，人欲横流……过此以往，则为演水帘洞、演恶虎村之时，决无我辈插足之地，惟有与吾弟共艰苦于邛蜀滇僰间，冀庄严此士，为国人觅一遗种地耳。……”意思就是想用蔡的力量，据川、滇、黔为政治改革的小地盘。但袁一死，他的“造成南北均势”的思想立刻消灭，却尽力与段祺瑞联络，主张速撤军务院。及蔡因病去川，他“庄严邛蜀滇僰”的思想，也遗失了。不过仍想扶植戴戡入川，以承蔡氏后。）至于旧国民系的急进派——中华革命党——在山东、广东及长江流域各处的计划皆未成功，因此不曾取得一隅的地盘（并且陈其美在沪被刺死，失去了一位健将）。所以帝制战争结局后，只有所谓温和派的旧国民系和进步系，能够周旋左右于南北各武人间，踞一时政治的重心；但是他们的活动，不过以将顺武人为操纵政治的妙用，其结果也不过是助长大小各军阀的势力罢了。
