然而我们对政治冲动的原因以及有效政治推理的条件的愈益丰富的知识不仅可望改变我们的政治行为的理想，而且还会改变我们的政治制度的结构。
上文我已经指出，产生了当今绝大多数文明国家在其下生活的体制的民主运动，乃是由一个纯粹理智的人性概念所激发的，这个概念正在年复一年地变得不真实。因此我们可以问，如果代议民主是在对其作用的条件的错误认识下实行的，那么它的实行本身是否就是一个错误呢？
任何一个摈弃传统民主哲学而为代议民主辩护的人在回答这个问题时都只能从头做起，研究代议制打算达到什么目的，这些目的对于好政府必要到什么程度。
第一个目的大致可以用“同意”两字来说明。代议政体的实质在于依靠相当一大批人民的定期更新的同意：所需要的同意的程度可以从单纯接受既成事实到宣布多数公民作出的、政府必须予以解释和服从的积极决定。
因此，实行代议民主究竟是否错误这个问题又引出了社会成员的同意是否是好政府的必要条件这一先决问题。对于这个问题，柏拉图（在古代政治哲学家中，他的观点最接近当代心理学家的观点）毫不犹豫地回答：否。在柏拉图看来，一个稳定的政体竟必须以转瞬即逝的民意为基础，是不可思议的。因此，他郑重其事地建议他的理想国的公民们要生活在那些靠“拼命工作”而获得隐藏在现象背后的现实知识的人的专制统治之下。孔德写作之际正值现代科学开始显示力量，他实际上也提出同样的建议。h．g．威尔斯先生在他的一个真挚而勇敢的推测中也师法柏拉图。他描绘了一群饱学的科学家自发地成立一个贵族政府，用暴力推翻了代议政府而建立的乌托邦。他在一段明显受柏拉图的形而上学影响的话里诉诸“觉醒和受启发的人在表面世界的欺骗和爱国心、怨恨和人身攻击背后组织起来的全面运动”。 [18] 迹象表明，英、美两国有越来越多既渴望社会改革，又对民主经历深感失望的思想家可能“回归柏拉图”，把它作为职业政客冷酷地操纵人民冲动和思想的替换办法；这个问题一经提出，无论我们现有的思想习惯，还是我们对民主传统的忠诚，都不能阻止它获得充分讨论。
对于这样一种讨论，我们英国人，作为印度的统治者，能够提供比现代文明条件下曾经尝试过的任何其他无需同意的统治经验更加丰富的经验。英属印度文官组织约有一千名训练有素的人。他们是在这样一个制度下选拔出来的，这个制度保证他们几乎所有的人都不仅智力超群，而且还属于一个（尽管有某些智力上的限制）统治能力极其强的种族；与此同时，他们在近似专制主义的制度下统治一个大陆，在那个大陆里，人数最多的种族尽管头脑敏锐，却缺少统治能力的证据。
然而，我们在印度进行的试验表明，一切人，无论挑选得多么仔细，训练得多么到家，还是不得不居住在“表面世界”。英裔印度文官在工作时间实行水利工程、林业或防止饥荒计划时，可能生活在一种科学气氛里，远远离开他那个地区村民的嫉妒和迷信。但是，判断一个专制统治者不仅仅是看他选择政治手段的效率，而且还要看决定他选择的目的的人生观，而英裔印度人的人生观不是受一千年后历史将证明的英属印度问题的限制，而是受小的政府所在地内日常生活的种种因素（包括恼人的风气、狭小闭塞的社会以及一个异己的、可能敌对的种族的持续存在）的限制。我们确实还没有严格执行柏拉图的体系，没有用选择英裔印度官员的同样方法来为他们选择妻子。但是，即使我们这样做，一位夫人对内文逊先生说：“对于我们这些在印度的人，一个亲土著的人干脆是个十足的外来者。”这位夫人恐怕仍旧是具有代表性的。
一个甚至更重要的事实是，由于英裔印度文官统治的那些人也生活在表面世界，他对一切涉及民意的问题的解决方法的选择甚至比他如果是国内一位党派政治家更彻底地不是依靠本来面目的事物，而是依靠能使之看上去是的事物。因此，我们的许多高级官员总是把大英帝国在东方的战术放在心理基础上而不是放在逻辑基础上加以考虑。我们控制“德巴” [19] ，发布公告，枪杀无辜，并在对付列强时坚持对我们的权利作出自己的解释，一切都离不开“对土著心理的道德影响”。还有，如果极端帝国主义作者和谈话者暗示的事情有一半是真的，那些认为必须不惜一切代价维持我们统治地位的人往往对印度人与穆斯林之间的种族仇恨和宗教仇恨表示欢迎，如果不是火上加油的话。
因此，理智与民意之间的关系问题将至少像存在于柏拉图的专制政体一样地存在于最彻底的民主政体。休谟在他的《政府本原》中有一段深入人心的话：“政府只建立在民意之上；这个原则既应用于最自由和最得民心的政府，也应用于最专制和最渎武的政府。”当一位沙皇或一位官吏觉得自己在统治时必须反对一种随时都能创造一个压倒一切的民族目的的模糊的民族感情时，人类的逻辑本性就被最无情地利用。于是独裁者就成为最无耻的煽动者，挑起种族、宗教或社会仇恨或者对外战争的欲望，比民主国家中一张最下流报纸的老板更肆无忌惮。
柏拉图以他惯有的冒失面对这个困难，建议他的共和国应该以宗教信仰一劳永逸地获得国民阶级的忠诚。共和国的统治者们必须建立和传播一个他们自己无需信仰的宗教。他们必须对人民撒一个“冠冕堂皇”的谎；这种救治办法就它对他们的统治的特性的最终影响来说可能比它要医治的病更糟。
但是，即使承认未经人民同意的统治是一个复杂和丑恶的过程，并不就此可以说经人民同意的统治永远是做得到的，或者代议政体是唯一可能或永远最可能获得同意的方法。
由一个被人们习惯性地服从，本身由于习惯而防止暴政的首领实行统治，在文明某些阶段可能胜于任何其他可行办法。代议制即使在能够实行的时候也并不是一个永远不变的实体，而只是一个能有无穷变化的权宜之计。在当前的英国，我们给年满二十一岁，在同一地方居住满一年的男子以议员选举权，并按地区划分的选区列入选举名册。但是在年龄、性别、资格和选区以及赋予议员的政治权利这一切方面，是可能会有变化的。
确实，如果出现一个不是受芬伦 [20] 和爱尔维修 [21] 的训练，而是受种族心理学训练的当代边沁，他的天才和耐心的最充分发挥莫过于发明这样一种宪法上的权宜之计：在大英帝国一些地方实行恰如其分的同意的统治，在那些地方，人们能自己思考政治问题，但是英国议会体制在那里却行不通。例如，在埃及，据说在一般地方性选举中，只有百分之二有选举权的人前往投票站投票。只要情况是这样，代议政体就决计实行不了。缓慢的教育过程可能提高选民的百分比，但是与此同时，那些懂得埃及人或阿拉伯人的思想感情方式的人，肯定会找到其他方法来弄清当地老百姓的模糊的愿望，并使政府的政策多多少少倚重这种愿望。
在印度，发明这样一种宪法上的权宜之计的需要甚至更为迫切，印度政府本身显然已经认识到这点。不过，莫利勋爵及其智囊的发明创造力目前似乎并未超出将英国上院的模式照搬于印度以及组织一个“名人顾问委员会”的范围；其结果可能是我们在同农民打交道时向孟加拉的世袭收税员请教，在管理工厂工人方面向孟买的工厂主请教。
在英国本土，尽管政治发明永远大有可能，新知识给我们政治体制带来的变化却可能沿着缓慢地起作用的、已经看得出的倾向所规定的路线进行。
例如，在过去三四十年里，联合王国制定了一系列法律，每一条法律同其他法律没有什么有意识的联系，但是从整体看，却表明政府如今不但要控制弄清选民的决定的方法，而且还要控制该决定据以作出的更复杂的方法，这样做不是为了哪一种舆论团体的利益，而是由于相信正确思想方法的总效用以及通过控制来巩固这些方法的可能。
要了解这种变化的性质，最好是把它同陪审团裁决形成过程中所发生的类似的、然而较早和远为彻底的变化作一比较。陪审团审问就其起源来说，纯粹是一种从普通人那里听取他们对每个案件的真实意见的方法，而这些人的诚实是以宗教制裁为保证的。至于这些意见如何形成，皇家官员是管不了的，皇家官员的任务只是把陪审员召集起来，让他们宣誓，并把他们的裁决记录在案。因此，英国的陪审团可能是按照雅典的陪审团同样方式发展起来的，也由于同样的原因而消亡。陪审团的人数可能会增加，各方可能聘请律师为他们书写或递送状子，状子中歪曲事实，制造偏见，犹如德摩斯梯尼 [22] 的《演讲录》中的一样厚颜无耻。证人激动得涕泪交流可能比他们说出真话更加重要，最后的裁决可能在一个迅速退化为乌合之众的人群中举手表决。如果这样一种制度沿用到今天，报纸在每一重大案件中都将各自偏袒一方。每张报纸都对案情有不同看法，最有力的论据要保留到判决前夕才见报，被告的命运将往往取决于严格根据本党路线投的一票。
但是，在英国的陪审团审判中，经过一系列细微的、已被遗忘的变化，陪审员的意见已不再形成于审判开始之前，而是在法庭上形成。因此，意见据以形成的方法越来越彻底地被控制和演变，直到它（不是仅把裁决记录下来）成了裁判的特征。
如今陪审团在整个审案过程中是同他们的同胞隔离的。他们被引入一个新的感情价值的世界。法庭的仪式、法官和律师的嗓音和服装全都表明一个环境，在那个环境里，日常生活的琐碎利益和冲动与真理和正义的最高价值相比，是不重要的。他们受到警告，要他们把心中一切先入为主的推理和感情统统去掉。对证人的讯问和盘问按照举证规则进行，这些规则是悠久经验的结果，使不少陪审员生平第一次上了一堂课，知道人的头脑里没有经过观察、不受控制的推理极容易犯错误。“我说”、“我想”、“他说”等平常推理材料在法庭上是被排除的，因为它们“不是证据”，证人必须把他们记忆中的所见所闻简单地陈述出来。
原告和被告的证人，如果他们是好心人，往往会惊奇地发现自己把待裁决的诉讼说得头头是道。律师的辩护技巧多少有点受职业习惯以及法官权威的限制，他们互相向陪审团指出对方的错误时十分小心谨慎。新闻记者不得入陪审席，法律规定不许对审讯中的案件加以评论，违者以藐视法庭罪论处。法官做总结工作，详细地说明对争端进行有效推理的条件。并告诫陪审团要防止那些经验证明最容易发生的非理性和下意识推理。陪审员于是退庭，脑子里全都装着同样的经过简化和分析的证据，全都被敦促用同样的思维方法形成他们的结论。因此时常发生这样的事：十二个通过抽签选出的人对一个问题会作出完全一致的裁决（如果在法庭外面，他们对这个问题会有极大的分歧），而那个可能取决于其难度使老练精干的法官委决不下的罪行的问题的判决在一般情况下都是正确的。一次组织有方的陪审团审判期间的英国法院确实是个实验室，其中有效推理的心理规则由实验说明；一旦那些规则无法执行，就像在美国某些州和市快要发生的那样，陪审制度本身也就崩溃了。 [23]
与此同时，陪审员审判目前是实行得相当少的，这既因为这种制度作用慢，开销大，又因为人如果经常被召去当陪审员就当不成优秀陪审员。为了使刑事审判获得人民的支持，为了使法律不至于被不公正地用来保护统治阶级或统治者的利益或政策，大多数文明国家都明文规定：任何人非经陪审团裁决，不得判处死刑或长期徒刑。但是，绝大多数其他司法裁决现在不是由抽签选出的人，而是，至少在理论上，由因为特别胜任这项工作而入选的人作出的。
根据陪审团审判的这种发展情况，现在我们可以来检查一下自从1867年改革法案颁布以来联合王国选举法所进行的一系列试验性改革。早在1867年以前，大家就承认国家不应当过分强调个人自由原则，以致对候选人可能施加于选民的动机不闻不问。很明显，如果容许候选人公开行贿，整个代议制马上就会垮掉。因此，反对行贿的法律在几个世代里一直载入法令全书，这方面唯一需要的是在1880年大选丑闻发生后努力使这些法律生效。但是，一个有钱的候选人可以不同个别选民作讨价还价的交易，而径自在竞选中大把大把地花钱，既使他本人大受欢迎，又制造一种印象，似乎他同选区的关系对行业大有好处。因此，1883年的反行贿法对议员竞选中每个候选人的支出规定了最高限额。按照1883年的同一法令以及此前和此后许多应用于议会选举和市选举的法令，一切种类的恫吓，包括以死后报应相威胁，都在禁止之列。任何徽章、旗帜或乐队的费用均不得由候选人或者替候选人支付。为了使政治见解不受较简单的口腹快感的影响，任何竞选集会都不得在习惯性出售食物或饮料的场所举行，即使该场所只不过是一个接待室有茶水供应的合作社大厅。
诚然，现行反行贿法代表的毋宁说是国家日益增强的控制选民意见据以产生的条件的宗旨，而并非是实现该宗旨的成功措施。今天，英国任何一次选举的开支越来越大的一部分是由选区外的团体承担的，名义上不是为了使哪一个候选人当选，而是为了宣传它们自己的原则。有时候，如果它们退出的话，它们支持的并尽可能使之受义务束缚的候选人反倒会如释重负。它们的代理人通常是候选人的战斗组织的一个组成部分，它们在一次竞选中的全部支出往往是由候选人向中央基金作专门捐助加以补偿的。谁都知道，这种做法是明目张胆地钻反行贿法中那些限制竞选费用并禁止出钱雇用游说者的条例的空子，虽然至今尚未有人提出任何计划予以制止。但是众所公认，除非把整个竞选原则放弃，否则就必须制定新的立法；罗伯特·塞西尔勋爵已经谈到一项“严厉而涉及面广的反行贿法”的必要性。不过，一项法令要严厉得能够有效地制止目前竞选伎俩的翻新，就只能根据涉及新的、从未想到过的干预政治宣传自由的方针来制订。
一百年前，任何一个选区的一次竞选可能热火朝天地持续三四个星期，在那段时期内，选民的心境一天比一天不适宜对他们投票的可能结果进行认真思考。现在，没有一次选举可持续一天以上，我们可能很快就颁布法律，规定大选全部投票都必须在同一天进行。目前，在甚至持续几周的大选角逐的狂热中，报社外的数字逐步高升，入夜闪光灯通明，政党俱乐部里群众欢呼或叹气，这一切不仅是浪费精力，实际上还阻碍了有效的政治推理。
在关于投票的讨论中，还产生了一个更棘手的心理问题。一个选民在作出一个经过认真思考的热心公益的决定以后，是记名投票好还是无记名投票好？绝大多数边沁的信徒都赞成无记名投票。鉴于人是按照他们的快乐和痛苦观念行事的，鉴于地主和雇主们能够不顾任何禁止恫吓的法律而将“邪恶”的动机加之于其投票意图已为人所知的选民，无记名投票似乎是功利主义的必然结果。不过，约翰·斯图亚特·密尔（他的全部哲学生活在于逐渐发展起来的对功利主义哲学的厌恶，最后只在名义上对功利主义加以支持）却反对无记名投票，其理由真正意味着放弃整个功利主义观点。密尔说，如果把快乐和痛苦的观念等同于那些可总结为赚钱或赔钱的经济动机，说这些观念是促使老百姓投票的主要原因，哪怕在记名投票制下也是不正确的。“一千次中只有一次，例如在和平或战争的情况下，或减税的情况下，他可能会想到，如果他投票支持的一方获胜，他一年的开销将可节省几镑或几先令。”事实上，他投票是按照是非观。“他的动机，如果是个正大光明的动机，是希望做得正确。我们不打算管它叫爱国主义或道德原则，以免给选民的心情抹上一层不属于它的庄严。”但是，当我们知道我们是在众目睽睽之下投票，是非感是加强了，而不是削弱了。“这样，由于促使一个人老老实实地投票的真正动机基本上不是一个徇私的动机，而是一个社会性的动机，要决定的问题就是：与一件事相联系的社会情感以及做这件事的社会义务感，是否能够和这件事如果是秘密做的，做的人既不因为无偏私而受赞美，也不因为作风卑贱自私而受指责，同样地强烈。但是这个问题一提出就解决了。既然一个人生活中所有那些与对他人义务有关的事情如果公开出来和受到批评，一般都有助于这个人改进行为，那么不可能唯独在选举议员这件事情上由于不公开出来和不受批评而干得更好。” [24]
今天，几乎整个文明世界都已实行无记名投票，因此密尔好像是错了，尽管与坚定不移的功利主义者相反，他对一般人的动机的说明是正确的，他还是错了。但是密尔虽然很快就不再是原来意义上的功利主义者，却始终是个唯理智论者，他在无记名投票这件事上犯了把政治冲动作过分理智和逻辑的描述这个老错误。人在政治行为上的确不是仅仅根据证券交易所物质上有利和不利进行估计的。他们一般是根据对政治行为的良好结果或不良结果的模糊推理形成模糊的是非感。如果选举和陪审团审判一样，这种推理可以通过一个在思想者头脑里留下一个基本信念的过程形成，而且可以在宗教和公民道德的庄重气氛下表达，其力量由于公开宣布而增强，密尔所谓的“一个人生活中所有那些与对他人义务有关的事情”（比方偿还因打赌或赌博而欠下的债务或待亲戚公正）就是如此。但是，在现行选举条件下，一系列往往由报纸或传单的半有意识暗示产生的想法与感觉到的事物相比，是软弱的。除了直接的恐吓之外，游说者的嗓音、朋友的兴奋、对手脸上得意的神色，或者村长的隐隐不赞成的表情，全都比一个人头脑里得出的朦胧的、不确定的结论强有力得多。因此，无记名投票使思想有最充分的发挥机会，游说者至少必须在选民头脑里制造一种尽管朦胧然而真诚的信念，而不是靠操纵瞬间的冲动而获得一个许诺，选民因为作了许诺只好怯生生地当众履行。
考特尼勋爵是公共生活中密尔的硕果仅存的信徒，眼下正致力于开展一个赞成“比例代表制”的运动，在这个运动中，我觉得，老的唯理智论误解又改头换面地出现了。他建议解决两个困难。第一，在现行“单投票”制下，在任何单名制选区内，如果有二个以上候选人，少数人就可以选举他们的人当代表；第二，某些自己思考而不是让政党领袖为他们思考的公民——例如自由贸易工会主义者或高教会派自由党人——照例没有代表他们自己见解、他们可投票支持的候选人。因此，他建议选票上应列入各大选区的候选人名单，每个选区选举六七名议员，曼彻斯特作为范例选举八名，每个选民都可在选票上按照优先选择次序画记号。
照考特尼勋爵所说，这个做法“能摆脱目前束缚自由思想的桎梏，能使男男女女站起来，坚毅不屈，独立不羁”。 [25] 但是他使用的种种论据似乎有一个致命伤，就是完全着重于民意据以查明的方法而忽视了民意据以产生的方法。如果在巡回审判期内，全体陪审员被组成一个大陪审团，在全体律师都发过言，全体证人都经过盘问以后，如果他们对一切案件统统表决“有罪”或“无罪”，裁决的确不会再依靠各个陪审团的偶然组合，但是形成裁决的过程将在很大程度上变得无效。
比例代表制协会主要依靠的英国试验是一次假想的选举，于1906年11月通过协会会员和协会同情者以及八家报社散发的选票进行。“选区应选出五名议员；十二名候选人都是政治家，他们的名字是一般报纸读者所熟知的，他们可被认为是各种不同意见的代表。”十二名候选人的大名是：艾克兰·胡德爵士、坎贝尔·班纳曼爵士、托马斯·惠特克爵士、休·塞西尔勋爵以及理查德·贝尔先生、奥斯汀·张伯伦先生、温斯顿·丘吉尔先生、霍尔登先生、基尔·哈迪先生、阿瑟·亨德森先生、博纳·劳先生和菲利普·斯诺登先生。总共收到了12418张票。
我是12418票之一，就我来说，选票是在一个晚餐会结束时分发的。对各位候选人没有进行讨论，唯一的例外是，我对阿瑟·亨德森先生有点记忆不清，因此向旁座的人小声提了个有关他的问题。我们都是搞政治的，这十二个名字几乎统统属于圣诞节特刊漫画家希望读者认出他们的脸的那一小群四五十个人。
在晚餐会上，从唯理智角度假定名单上的名字“对于我们”就像对于“他们本身”一样，这并没有什么不实之处。但是，发给一位普通选民的一张普通候选人名单“对于他”却不过是一张印有黑色标记的纸，他拿着这张纸要么什么也不做，要么照人家吩咐的做。
比例代表制协会似乎假定报上将进行充分的预备性讨论，不仅名字和政纲，就连选择某一个人当候选人以及这位候选人的政纲的全部项目的理由也都会让“一般报纸读者”知道，读者被认为就是一般公民。但是，现代报纸财产是集中掌握在资本家手里的，他们可能利用他们控制的报纸为赤裸裸的金钱目的服务，即使我们无视其中包含的政治危险，所谓每个人都阅读或可能阅读一张矢忠于单独一个候选人或宣传一个小政治团体的报纸也是不尽然的。人们看报是为了看新闻，由于采访新闻的费用十分昂贵，十分之九的选民只看少数几张鼓吹笼统政党原则的老牌报纸。这些报纸，至少在大选中，只报道政党领袖在其中作为正式报道题材的那些竞争，直到选举当天发布“投票须知”总指示为止。选择候选人的工作是由报纸交给地方党组织做的，如果要使一个候选人的品格或其政纲的细节为一般选民真正了解，这项工作还得由每个选区的地方竞选委员会来做，也就是开会、游说和散发“竞选材料”。考特尼勋爵的建议即使仅仅把普通选区的规模扩大六倍，有效竞选的难度至少也增加六倍，即使每个候选人准备在每次竞选中花六倍的钱，也不能使他的声音的传布范围扩大六倍，或者使他一天中能够对之讲话的集会的数目增加六倍。
这些想法是我亲身经历了英国历来最近似比例代表制的一次选举后所产生的。1870年，弗雷德里克·卡文迪什勋爵劝使下院对教育委员会选举实行“复投票”制。我在伦敦教育委员会选举中曾三次作为候选人参加竞选，在另外两次中作为政治工作者参加竞选。在伦敦，法定规则是十一个大选区中每个选民可投五六票，每个选区应分配同样数目的席位。在地方上，一个市镇或教区分配五至十五个席位。选民可以把自己全部选票投给一个候选人，也可以任意把选票分配给任何几个候选人。
这样，伦敦和全国各地组织者就有两个选择。他们可以把每个选区的政党候选人名单搞成像美国的“列有候选人名单的选票”那样面熟的东西，并鼓励全体选民按照党的路线投自由党或保守党“八票”、“五票”或“三票”。如果他们这样做，就可以省去郑重其事地教选民了解名单所列各候选人的品质的麻烦。要不，他们也可以取消复投票法，通过自愿安排把选区分成许多单名制区，用数周时间使每个单名制区的一位党的候选人为众所知。第一个方法是伦敦以外的地方普遍采用的，从政党观点看，效果就像法国的“对成批名单投票法”一样好坏都有。第二个方法是伦敦所采用的，也许倾向于使伦敦的选举更注重每个候选人的品质。无论政党领袖采取哪一种方法，选民几乎都照办不误，唯一的例外是组织有方的罗马天主教徒，他们只投教会的票而不投个人的票，还有就是那些把全部选票投给教师或学校管理员专门利益代表的人。
如果考特尼勋爵的建议被采用于议会选举，“列有候选人名单的选票”制由于政党感情强烈，将会被普遍使用。每个选民进投票站时领取一张复制的选票，上面按照他的党组织的决定标有1、2、3等数字，选民进站后把这些数字抄在未标明数字的正式选票上。也就是说，按照考特尼勋爵的方案，政党策略主要依靠的因素不是以这种或那种方式把选票最后加起来，而是选民必须在选举时把许多名字按次序排列，而根本来不及等这些名字在他头脑里化作具体的人。
1907年4月30日考特尼勋爵在上院就他的市代表议案二读发言时，把他提议的方法与伦敦市议会选举所采用的方法相比较，按照后一种方法，每个选区分配一定数目的席位，选民可以对所有候选人每人各投一票而不必指出优先次序。伦敦市的选举机构的确是美国以外全世界任何地方最糟的。我面前放着我党的投票卡，指示我在我目前所在市最近一次议会选举中如何投票。我的选区有六个席位，十五位候选人。我按照党组织的指示给六位候选人各投了一票，六人中没有一人我曾经见过。假使只有一个席位比方说三位候选人，我至少可以充分了解一位候选人的情况，多多少少独立地投上一票，而当地的党委员会也肯定知道我和其他人会这样做。这样，每个党都会散发候选人的一张相片和一份关于他的竞选纲领的书面说明，也会有一个选择一个卓有名望的人当候选人的强烈愿望。但是我没有工夫对十五位候选人形成真正的看法，这十五人根本没有主动说明自己的情况。因此，我只好把票统统投给了党的候选人，参加市选举的人当中，三十个人中恐怕有二十九个都是这样做的。要是由于某种原因，党委会在候选人名单中放进一只美国式的“野狗” [26] ，那我也会投野狗一票的。
按照考特尼勋爵的方法，我应当以同样的选票、同样多的了解投票，但是必须从我的党发给我的卡上抄下不同的数字。也就是说，根据一张长选票上的每个名字都代表一个全体选民熟知的人这个假定，考特尼勋爵所提议的制度与伦敦市现行制度有很大的差别。但是，如果根据名字只不过是名字这个事实，那么，两种制度的作用直到计票为止是没有什么了不起的差别的。
如果一次选举的唯一目的是查明选民中愿意投各个政党组织提名的候选人的票的准确百分比，并把它记录下来，那么，考特尼勋爵的方法可以整个地采用。但是，英国的经验，还有美国更悠久的经验表明，所提名的候选人的品格至少和他对党的忠诚一样重要，一个由选择得当、大致代表民意的代表组成的议会，要胜于由一些选择不当的代表组成的议会，这些选择不当的代表，就其党的标记而言，引用考特尼勋爵的话，却是“社会的精华、典范、缩影和反映”。
对考特尼勋爵来说，可作广泛选择的多名制选区，以及可充分利用那种选择的选择选票制 [27] ，两者同是他的计划的重要组成部分，这个计划不久就将获得认真讨论，因为议会由于工党崛起和晚近“三角”竞争剧烈之故，马上就得处理这个问题。到那时，就可以有兴趣地看到，关于选举的新的、量的和心理的思想方式日益取代老的、绝对的和理智的思想方式到底能否提高到足以使下院把两者加以区别。如果是这样的话，他们会采取可转移选举制 [28] ，以克服“三角竞选”的困难，同时保留单名制选区，使一位候选人的品格能为全体选民知道。
对选举方法进行思考的另一个结果是：1888年以来，议会在改革英国地方政府体制方面大大减少了选举的次数，其公开宣布的目的是提高选举效率。1888年和1894年的两个地方政府法取消了改进委员会、殡葬委员会、教区委员会等好些选举。1902年，单独进行的教育委员会选举被取消，贫民保护人委员会选举肯定也马上就要取消。1894年设立的、标志着自由党恢复旧的民主思想方式的农村教区委员会是失败了，要么被废除，要么不起作用，因为不给它们真正的行政权。但是，撇开农村选区不谈，“市”的居民很快就会只参加议会选举及市议会选举，而伦敦或其郊区的居民只参加议会选举、郡议会选举或市议会选举。平均一年不会要求选举一次以上。
在美国，人们注意到同样一种向集中选举发展的倾向，把集中作为增强选举责任的手段。在费城，我发觉采取这种集中方式是由于心理上犯了一个根本性的量的错误。由于改革者只考虑到节约政治力量，却忽视了政治知识的局限性，许多选举都合并在一天进行，以致我看到的费城“一揽子选票”，上面密密麻麻印着一行行候选人名字，共有四百个之多。这对费城政治人员的影响是明显而可悲的。不过，在其他美国城市，集中往往表现为取消许多选举产生的委员会和官员，而代之以单独一个选举产生的市长，市长靠由他任命的委员会治理全市；由于指望市长的人品在选举期间为全体选区知晓，提名者必须郑重考虑。
人们还注意到，下院在就1907年上院关于有权在他们认为对自己有利的任何时刻强制举行大选（或公民投票）的要求进行辩论时所显示的以量的和心理学的选举观点代替绝对的、理智的选举观点的愈益增强的倾向。例如，赫伯特·塞缪尔先生论证说，这个要求如果获得通过，将会使富人的选举力量在政治上占到更大便宜，因为富人可以在上院精心选定的日子直接地并通过控制报纸采取行动。罗伯特·塞西尔勋爵反驳说：“那是什么样的对‘人民意志’的批评！”他认为塞缪尔先生没有按照托马斯·潘恩的哲学捍卫民主有点不合理，因为否则他就可以用坎宁 [29] 的方式来回答了。目前两院之间的争吵确实可能向人民控制政治意见的产生方法前进一步，以定期举行的大选代替目前在全国骚动时突然解散议会的做法。
但是，在选举过程中，就像在其他许多事情中，人们不敢奢望理智态度中这些缓慢而半无意识的变化足以说明解决我们日益增加的困难所必不可少的机构已大有改进并将贯彻到底，除非以一个有意识的目标使它们加快。在上次伦敦郡议会的竞选中，我必须在投票结束前半小时待在一个非常穷的选区的投票站里。我眼睛注视着投票结束前一片吵嚷中必然有点不正常的活动，心里却在琢磨我要写的这本书。进来投票的人是双方游说者“最后一次行动”的结果。他们一个接一个迅速而杂乱地进入室内，仿佛被一台超快失灵的机器推向前去。其中约半数是妇女，戴着破草帽，脸色苍白，头发蓬乱。所有的人都神情迷惘，手足无措，都是在糊火柴盒、锁扣眼、制造蹩脚家具的时候，或在小酒店喝酒的时候，或者因为是星期六晚上的缘故，被从床上拖起来用马车或汽车运送来的。在这陌生的环境中，他们多数人似乎在拼命记住刚才大门口提醒他们应投票支持的那个名字。有几个人喝醉了酒，其中一个显然是我的支持者，他一把搂住我的脖子，给我讲了一桩超出他语言能力的耸人听闻的事儿。我求胜心切，自以为已经胜券在握，但是当时我的主要感觉是强烈感到这绝对不是为一个五百万人口的城市建立政府的哪怕差强人意的办法，只有自觉地、坚决地面对形成政治见解的整个难题才能有所改进。
可以做些事情（也许在不久的将来就能做到）来消除英国竞选活动中一些丑恶的现象。酒店在选举日应当关闭，既防止酒醉和草率从事，又创造一种比较严肃的气氛。可惜我们不能像法国那样在星期日进行选举。如果在星期日选举，选民就可以经过二十或二十四小时休息再来投票，即使当着游说者的面也会有坚持自己思考的力量，而目前游说者的冲天干劲必然操纵刚做完一天工作的人们的疲乏的神经。与星期日的宗教用途下意识地相联系的道德责任感对思考也大有裨益，即使反对教权最坚决的人也愿意冒星期日选举会增强教会政权的风险。英国的基督教安息日，尽管有基督教创建者的记录在案的反对，仍然受史前禁忌的传统干扰，难以用来履行最神圣的公民职责，这种情况今后可能改变。另外还可以给投票站增添一点法院式的庄严气氛，如果没有更合适的房子，至少可以把目前使用的肮脏的教室打扫装饰一下。但是选举日外部环境的改善无论多么令人满意，却只能收到很小效果。
有些作者争辩或暗示说，一旦人类实现社会平等，选举过程中的一切困难就会迎刃而解。他们认为，到那时，目前那些富有的人既不会有选举舞弊的动机，也不会在选举上花过多的钱，而目前被剥夺选举权或政治上不活跃的妇女和工人则会在政治中注入一股新的动力。
如果我们的文明能垂诸永远，社会肯定会有更大的平等。人们将不再继续死心塌地地居住在大城市里，那里的条件非任何敏感的人（无论是从这些条件占便宜的，还是吃亏的）所堪忍受。但是，任何了解政治情况的人都不会相信，更大的平等或选举权普及能够收到把政治组织中的道德和智力方面的困难一扫而光的直接效果。
单单英国关心政治的人数目的增加本身就会带来一个新的和困难的政治问题。英国积极从事政治，也就是除投票选举外还参加其他政治活动的人，目前还是极少数。不久前，我要在一个竞选大会上讲话，但是弄错了开会地点，来到伦敦北面一个陌生的地方，只好逢人就打听会场或党委办公室在哪里。我有好半天一无所获，最后总算有一个正在回家去吃午茶的马车夫告诉我说，他住的那条街上有一个卖牛乳的人是“搞政治的，可能知道”。伦敦有七十万选民，而一位最有资格了解内情的人告诉我说，真正参加各党选区年会的只有不到一万人，各种党协会的会员只有不到三万人。政治工作被分配给一批专门的热心分子（被不少邻居当作好心的爱管闲事者）去做，这种分工在英国多数地方不及在伦敦来得普遍。但是，据我所知，在英国任何一个郡里，真正积极参加政治的人数都不到全体选民的百分之十。
我认为，迹象表明，这种现象很快就会改变。英国初等教育法是1870年通过的，小学到1880年可以说已卓有成效，1880年入学的人，当时六岁，现在已经三十四岁。报纸和廉价书的生产和销售以及免费图书馆使用的统计资料表明，英国年青一代工人阅读的书报比他们的父辈多好几倍。这一点，再加上各城市脑力活动普遍增多，在社会问题日趋严重的条件下，极可能使人们对选举的兴趣大大增强。假使事实果然如此，目前在地方选区内主持英国三大党事务的少数工作人员就会发觉自己陷入无数个坚持要在挑选候选人以及制定政纲方面出一份力的支持者的重围。这样一来，每个地方党组织的委员会、执行委员会以及官员的任命方法将变得更加复杂。议会将和美国的许多州一样不得不制订一系列法令来防止政党内部管理中的欺骗行为。老百姓将会比现在更清楚地认识到，有效地行使选举权不光是选举当天在选票上画画记号，而是要积极参与任命和控制党委会的工作，对于这项工作，许多其见解对国家极其宝贵的人眼下是本能地敬而远之的。
但是，关心政治从极少数人扩充到大多数人所引起的最严重的困难，与其说是政治机器方面的，不如说是政治动机方面的。令人惊讶的是，早期的英国民主主义者认为个人利益是政治的唯一动力，竟想当然地（没有认识到这种想当然的性质）说，一个当选议员如果任期很短，必然会感到本身的利益与社会的利益完全一致。 [30] 目前有为数甚多的人，其想象力和同情心足够敏锐和丰富，愿意为公众利益从事无报酬的竞选和管理工作。但是，每一个选举组织者都知道，这样的人的数目从来不够需要，而议员的报酬尽管能使目前被关在门外的好心人挺身而出，同样也使不太高尚的动机变得更加有效。行政工作和立法工作集中于内阁之手虽能节约时间和精力，却使下院年复一年变成更乏味的场所，最近议员们常常对我深表忧虑，唯恐下院的人员会严重蜕化变质。
就两个老党来说，主要的直接危险是，由于竞选费用日益增加，立法对商业和金融的影响日益扩大，越来越多的议员和候选人将从“强干”的公司发起人和金融家当中产生。另一方面，工党现在可以吸收充分数量真正热心公益的人，它在这方面的困难不在于意料中的人的自私，而在于工人阶级生存的社会和智力环境。在过去二十年中，我曾经同不少英国做政治工作的工人打交道，有几年是接连不断，后来是断断续续。我感到，他们基本上有一个极大的便宜，就是生活中一些实在的事情对他们本来就是实在的。比方说，在英国就和在欧洲大陆一样，“有阶级觉悟”的工人是防止欧洲大战恐怖的主要支柱。但是，随着他们人数和责任的增加，我认为，他们必须学习大规模代议政体的智力条件的一些相当深刻的教训。城镇工人生活的天地里是很难选择朋友的。如果他是自大狂气质（成为政治家的正是这种人）就只能在车间里找伙伴，在公共住宅里找邻居——这些人都生活在他鼻子底下。因此，他的存在所必不可少的社会美德就是愉快地容忍人性的一般缺点。他十分清楚自己做工的地位不可靠，习惯于帮助人和被人帮助，极不愿意使任何人“丢掉饭碗”。他的父母和祖父母读书甚少，他是在一个没有几本书的家庭里长大的：如果他长大后自己也不读书，不是他直接观察到的东西对他来说就相当虚幻模糊，对不懂的事情很容易多疑。另一方面，如果他成年后才开始读书，文字和思想对他就容易有一种抽象和概括的性质，同他的日常生活格格不入。
现在，政府所需要的美德首先是习惯于懂得我们从书本中推断出其存在的事物就和我们亲身感受的事物一样地重要，例如，从一张候选人名单中找一个合适的人，并用衡量一个他曾经在前一天见过并对之喜欢或同情的人的同样标准来衡量一个从未见过的人；或者以完全不偏不倚的态度就一项从地图上知道的地区与天天见到的地区之间的改良措施作出决定。如果一个当选治理一大片地区的代表让他的亲朋好友和自己的好恶左右他的决策，他的亲朋好友和他的好恶就会被那些别有用心的人策动和利用。同样的困难产生于纪律问题，受一位官员无能之害的千千万万无名者的利益必须与这位由于受处分或撤职而受损失的官员的利益相抵消；正如一个工人必须使广大消费者的利益与他对自己工友的同情相抵消的无数事例一样。
这些事实所产生的政治危机目前在议会工党中还不太大。被选送进议会的工人至今照例都是一些智力超群、道德高尚并有丰富政治经验的人。但是，任何一个旨在实现社会平等的计划，其成败主要都决定于实施该计划的地方机关，而工人阶级只能输送一些能力和经验都较有限的人到这些机关中去。我本人在许多选举产生的地方机关做过工作，从来没有一个机关的多数工作人员是挣周薪的。但是我同不少工作人员谈过话，他们当中工人阶级和中产阶级出身的都有，他们所说的话证实了我从切身观察得出的结论，即在这样一个机关里，既能看出高度的热心、同情和工作干劲，又能看出在处理局部利益和执行官方纪律方面很难维持较高的标准。
在这种机关里，许多人都不懂得，一个好心肠的人处理他个人开支的方式（例如因为一个相当不中用的零售商人家庭人口多而继续作成其生意，或者由于不愿被指摘存心不良而不对账目表示怀疑），如果在使用公家机关的大宗款项方面也依法炮制，将会造成不堪设想的后果。迹象甚至表明，好心而非恶意地随便使用公款（这在美国曾造成极其悲惨的后果），极容易被那些其赐予和接受个人恩惠的习惯已变成蓄意欺骗的人非法利用。两年前，西哈姆一个贫民救济委员因被控贪污而自杀。《星报》派记者去调查，这位记者写了一篇专栏文章，其中说：“他的去世使本地区失去了一位不知疲倦的公益工作者。他把全部闲暇时间都用来为郡议会、贫民救济委员会和自由党的利益服务。”据称“他的一个朋友”对《星报》记者说：“你们轻而易举就能了解他的菩萨心肠。济贫院的贫民们将永远怀念他。” [31] 当你吃力地读完有关美国市政府贪污腐败的大量证据以后，“菩萨心肠”这个词语会使你不寒而栗。
英国合作社运动和工会运动的早期历史充满了这些可悲的失败事例。两种运动说明一种新的和更有说服力的理想可以缓慢地形成，但是这种理想不会不费力气地自动实现，要使它永远行之有效，就必须每代人自觉地进行有组织的思考。
这些困难过去主要是由民主主义的反对者指出的。但是民主主义要获得成功，这些困难就得由民主主义者自己来坦率地研究，正如造桥的是工程师而不是根本反对造桥的渡船主。工程师的任务是计算材料所能承受的张力，他要提高他的计划的安全系数，就必须把增强材料的化学手段以及缩小材料的张力的结构变化当作同一个量的问题中的多种因素。所以，那些希望提高民主主义的安全系数的人必须具备寻求真理的精神，既要估计每个公民的政治力量在一定时期内能被道德和教育的变化增强到什么程度，又要估计在民主结构中维持、扩大或发明那些能防止对公民过高要求的办法的可能性。
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[1] 威尔斯：《现代乌托邦》第263页。“现代国家选举产生的民主政府没有一个不能在五分钟之内被粉碎。很明显，无数重要的公共问题上无集体意志可言，一般人头脑里除漠不关心外一无所有；选举制度仅仅把权力交在最精明老练的竞选者手里。”
[2] 德巴：印度土邦君主等宫廷的正式接见室。——译者
[3] 芬伦（1651—1715）：法国圣职者、思想家、文学家。——译者
[4] 爱尔维修（1715—1771）：法国哲学家、启蒙思想家。——译者
[5] 德摩斯梯尼（前384—前322）：古雅典政治家，雄辩家。——译者
[6] 关于陪审制度，参阅威尔斯先生的《发展中的人类》第七章，他建议在许多行政案件（那儿政府最好能获得人民同意的支持）中使用陪审团。
[7] 《给读者的信》，1865年4月29日，署名约·斯·米，亨利·罗米利在其《公共责任与无记名投票》小册子中作为密尔的话予以引用。
[8] 考特尼勋爵1907年3月22日在斯托克波特技工协会的演说。
[9] 野狗：美俚“无耻小人”。——译者
[10] 选择选票制：选举者可在选票上注明对被选人的优先选择次序的选举制度。——译者
[11] 可转移选举制：选举人在选票上注明，如无人以绝对多数当选，则他的一票转投给某人的选票制度。——译者
[12] 乔治·坎宁（1770—1827）：英国首相，托利党人。——译者
[13] 詹姆斯·密尔：《政府论》（1825年）。“我们已懂得用什么方法可以防止议员中产生一种与选择他们当议员的人们的利益不同的利益，那就是，不给他们充分时间可以不遵照那些人的意愿行事。”（第27页）
[14] 《星报》，1906年11月28日。
